Несмотря на все обещания, Европа так и не занялась всерьез защитой своих восточных рубежей, пишет Foreign Affairs. Из-за ряда исторических и политических причин запад континента не спешит оборонять восток, что, по мнению автора статьи, может аукнуться всей НАТО.
Для сдерживания России нужно нечто больше, чем просто обещания.
Спустя более года с начала крупнейшего сухопутного военного конфликта с 1945 года Европа до сих пор не занялась всерьез защитой своих восточных границ. Западноевропейские союзники до сих пор не прилагают достаточно усилий для того, чтобы обеспечить безопасность восточных территорий, вошедших в НАТО почти два десятилетия назад.
Поначалу это заявление может показаться неожиданным. В течение нескольких последних месяцев постоянно поступали сообщения о том, что Европа, наконец, начинает осознавать угрозу со стороны России. На саммите в Мадриде прошлым летом НАТО обнародовала планы по укреплению своей обороны на востоке, в том числе за счет почти десятикратного увеличения численности сил повышенной боеготовности и расширения многонациональных боевых групп, дислоцированных в Польше и странах Балтии, до бригадных формирований (увеличение с примерно 1500 человек до 5000 военнослужащих в каждой стране).
Но спустя год эти обещания так и остались невыполненными. С начала конфликта на Украине военное присутствие Германии на востоке НАТО увеличилось с 653 до 2225 военнослужащих, Франции — с 300 по 969, а Голландии — с 270 до 595. (Италия тем временем "нарастила" свое военное присутствие в указанном регионе с 350 аж до 385 человек). В целом эти цифры могут показаться впечатляющими, если не учитывать, что за тот же период Соединенные Штаты увеличили свое военное присутствие в Восточной Европе с пяти тысяч до 24 тысяч военнослужащих. А вот восточные члены НАТО предприняли историческое наращивание численности своих вооруженных сил, благодаря чему Польша скоро будет иметь больше танков, чем вся Западная Европа вместе взятая, а Украина в настоящее время держит под ружьем практически каждого трудоспособного мужчину и многих женщин.
Неравенство этих военных усилий отчасти является побочным продуктом хорошо задокументированного несоответствия возможностей западноевропейских стран. Причины такого положения кроются глубоко, его корни уходят в смесь болезненной истории, различных представлений об угрозах и старых табу на вражду с Россией в ее бывшей сфере влияния. С самого начала Западная Европа без энтузиазма относилась к обороне территории восточных стран по сравнению с тем уровнем решимости, с которым она защищала Западную Германию во времена холодной войны. В результате восточные союзники НАТО лишились всех преимуществ вступления в альянс в виде значительного развертывания обычных вооружений на их территории и участия в программе совместного использования ядерного оружия, которые были предоставлены "старым" членам.
Российское военная операция на Украине должна было это изменить. Тем не менее, хотя этот военный конфликт многое сделал для того, чтобы Западная Европа серьезно относилась к своей обороне, НАТО по-прежнему связана большим количеством старых ограничений, которые она создала сама. Переосмысление этих табу сейчас более актуально, чем когда-либо, поскольку российские амбиции все откровеннее обнажаются, а к НАТО присоединяются новые члены — сегодня Финляндия, завтра Швеция, а возможно, в конечном итоге, и Украина. Обеспечение безопасности этого расширенного восточного плеча альянса зависит от того, возьмут ли на себя крупнейшие государства Европы ответственность за пределами своей "зоны комфорта". Если на этот раз союзники смогут правильно составить формулу безопасности, это принесет пользу не только для сдерживания в Европе, но и в Индо-Тихоокеанском регионе.
Причины сдержанности
Беспокойство Западной Европы по поводу востока НАТО имеет глубокие корни. Сразу после окончания холодной войны в западноевропейских столицах возникло опасение, что слишком решительное продвижение альянса на территории бывшей Организации Варшавского договора спровоцирует враждебность России. Франция в особенности холодно относилась к расширению НАТО, а Германия выступала за добавление к Договору Чехии, Венгрии и Польши (Словакия присоединилась позже), но разделяла желание избежать антагонизма с Россией.
В 1997 году, в основном из-за этих опасений, альянс вступил в переговоры по Основополагающему акту Россия – НАТО. Вопреки утверждениям Москвы, этот документ не означал отказа от расширения блока. Что НАТО действительно сделала, так это пообещала действовать на востоке осторожно. Альянс заявил, что "в текущей и обозримой обстановке безопасности" он сосредоточится на "потенциале усиления, а не на дополнительном постоянном размещении значительных боевых сил". НАТО согласилась на так называемые три "нет" — "никаких намерений, планов и причин" размещать ядерное оружие на восточных территориях.
Нетрудно понять, о чем думали в то время политики: они хотели создать пространство для взаимодействия с Россией даже тогда, когда НАТО продвигалась на восток. Но несмотря на то, что обстановка в области безопасности резко изменилась, блок продолжает действовать по старой формуле. Первый крупный толчок произошел, когда Россия вошла на Украину в 2014 году. После этого НАТО отреагировала формированием Расширенного передового присутствия (ЕFP) — четырех многонациональных боевых групп, разбросанных по территории Польши и стран Балтии, — и новых сил повышенной готовности. Но даже тогда еще существовала колебания относительно нарушения Основополагающего акта. Общее число военнослужащих НАТО в указанных четырех группах (первоначально около 3000) оставалось символическим. И хотя оккупация Крыма показала, насколько внезапно Россия может нанести удар, альянс по-прежнему делала акцент только на "потенциале усиления" даже после того, как разразился кризис.
Обещания на бумаге
Аналогичный процесс разыгрался с началом военного конфликта на Украине. НАТО активизировалась и совершила ряд выгодных для себя действий: она инициировала включение Финляндии и Швеции в качестве будущих членов, расширила общую численность и географический охват программы EFP, а также обязалась обновить и увеличить силы повышенной готовности с 40 тысяч до 300 тысяч человек – это должно также сопровождаться новой моделью компоновки вооруженных сил и новыми региональными обязанностями по обороне. Но большая часть этого плана до сих пор остается "упражнением на бумаге". Через полтора года после начала украинского конфликта ситуация на восточном фланге НАТО не сильно отличается от того, что было раньше. Все произошедшие изменения были организованы Соединенными Штатами, которые нарастили свои силы повышенной готовности в Восточной Европе и возглавили модернизацию собственной боевой группы EFP в Польше.
Реакция других западных союзников была гораздо медленнее. Возьмите Германию. В преддверии саммита в Мадриде президент Литвы и канцлер Германии выпустили совместное коммюнике, подтверждающее планы Берлина разместить свою бригаду в Литве. Но затем она, похоже, отказалась от своего обещания. Немецкий министр обороны в какой-то момент заявил, что сроки и масштабы любого увеличения военного присутствия страны в Восточной Европе "зависят от НАТО" и что Германия планирует "сохранять гибкость в этом вопросе". Это вызвало ужас у Вильнюса. К чести Берлина, недавно он подтвердил намерение выполнить обещание, но сроки остаются неясными.
Или взять Францию. Через несколько месяцев после саммита в Мадриде Париж направил в Румынию батальон своих лучших танков и систему ПВО, в результате чего его общее военное присутствие в стране составило около 750 военнослужащих. Но через несколько дней после этого начали появляться сообщения о том, что развертыванию препятствует неадекватная инфраструктура принимающей страны. Как и в случае с Германией в Литве, нет указаний на то, когда Франция планирует сделать в Румынии больше.
В обоих случаях непосредственным препятствием является инфраструктура, которая на восточном фланге НАТО развита меньше, чем в Западной Европе. Потенциал рассматриваемых членов альянса – Германии и Франции – также ограничивает ряд хорошо известных причин: недавние сообщения указывают, что немецкая армия, в частности, не в состоянии разместить свои значительные боевые силы где-либо, даже буквально по соседству с ФРГ.
Но более глубокой проблемой остается политическая воля. Безусловно, западноевропейские союзники на словах поддерживают цель укрепить восточной обороны. Например, недавно в обнародованной Стратегии национальной безопасности Германии утверждается, что Берлин "предпримет целенаправленные усилия для расширения своего военного присутствия на территории союзников и размещения его на более постоянной основе". Схожим образом французское правительство недавно довольно успешно боролось за значительное увеличение расходов на оборону, исходя из необходимости делать больше для защиты Европы.
Тем не менее за кулисами, крупные западные столицы настаивают на том, чтобы новые их восточные обязательства оставались "в разумных пределах". Индивидуальные причины такого подхода различаются. В случае с Германией, например, существует понятное психологическое неприятие в отношении развертывания военной силы в Восточной Европе, уходящее своими корнями в историю ХХ века. Кроме того, не стоит забывать также о конституционных ограничениях, которые усложняют двусторонние договоренности, подобные тем, которые Соединенные Штаты испытывали в Польше.
Восточные заблуждения
Однако основной проблемой остается расхождение в восприятии угроз. Западноевропейцы до сих пор не ощущают высокой степени опасности, исходящей от России. В Германии мобилизация общественной поддержки для увеличения расходов на оборону на постоянной основе и убеждение молодых людей записываться на службу в Прибалтику — сложная политическая проблема. И хотя во Франции нет аналогичной военно-исторической чувствительности, самая важная предполагаемая угроза там по-прежнему исходит из региона Сахель в Африке, а не из Сувалкского коридора (сухопутный коридор, соединяющий российский анклав Калининград с собственно Россией, и отделяющий страны Балтии от Польши).
Идея возможного возвращения к политическому диалогу с Россией также сохраняет гораздо большую привлекательность в Западной Европе, чем в странах, расположенных поблизости от конфликта. Парадоксально, но военные неудачи Москвы на Украине укрепили этот стереотип мышления: зачем утруждать себя и тратить средства на усиление обороны НАТО на востоке, если украинцы позаботились об этом, а Россия останется в ближайшем будущем останется слабой?
Ничто из вышесказанного не отрицает помощь, которую западноевропейские союзники оказывают Киеву, и не преуменьшает ограничения, которые мешают им делать больше в этом плане. Дело, скорее, в том, что за газетными заголовками об увеличении военных бюджетов и создании новых "бумажных бригад" остается суровая реальность фактически "двухуровневого" союза, в котором Соединенные Штаты и восточные члены несут основную тяжесть риска. При этом последние не получают той же привилегии в виде крупномасштабного постоянного военного присутствия США, которую получила каждая страна, присоединившаяся к НАТО до 1997 года.
И это составляет большую проблему по двум причинам. Во-первых, опыт Украины показывает, что в будущей войне с Россией нынешняя система глубокоэшелонированной обороны НАТО, которая опирается на сочетание умеренного передового присутствия и будущих подкреплений, может не спасти альянс. Занятую территорию вернуть будет трудно. Признавая этот факт, НАТО приняла стратегию сдерживания путем отрицания, направленную на противодействие агрессии там, где она происходит, или, как выразился генеральный секретарь Йенс Столтенберг, на защиту "каждого квадратного дюйма" территории блока. Но такая стратегия работает только в том случае, если у альянса есть существенное передовое присутствие, чтобы с самого начала бороться с завоевателем. Во-вторых, будущий кризис на восточном фланге Европы может произойти в тот момент, когда Соединенные Штаты будут заняты Азией. По последним оценкам, Россия может возместить свои потери в украинском конфликте и восстановить вооруженные силы всего за два года. В сценарии с двумя фронтами НАТО по-прежнему сможет рассчитывать на вооруженные силы США, но ей неизбежно придется полагаться на свои обычные вооруженные силы в Европе больше, чем сейчас.
Просыпаемся
Военный конфликт на Украине представляет собой редкое и недолговечное окно для устранения географического дисбаланса рисков в НАТО. Вашингтон и его союзники-единомышленники должны использовать этот момент с максимальной эффективностью, чтобы убедить альянс снять добровольные ограничения, которые сопровождали происходившие после окончания холодной войны расширения.
Во-первых, пора отменить Основополагающий акт Россия – НАТО. Хотя очевидно, что этот документ утратил значение, он продолжает омрачать внутренние переговоры об усилении восточного фланга. Хорошей отправной точкой было бы добиться, чтобы на саммите, который состоится на следующей неделе в Вильнюсе, альянс заявил, что, по мнению его членов, "текущие и обозримые" условия 1997 года ушли в прошлое. НАТО также следует работать над достижением консенсуса в отношении отмены "самообязывающих" обязательств, согласованных в преддверии принятия Основополагающего акта, которые ограничивали развертывание войсковых групп на восточном направлении уровнем ротируемых бригад. Весь смысл этого обещания заключался в том, чтобы проложить путь к юридически обязывающим ограничениям в адаптированном Договоре об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе, которые так и не были реализованы. Снятие этих ограничений позволит НАТО перейти к более масштабному и постоянному военному развертыванию на востоке в ближайшие годы.
Кроме того, Соединенным Штатам следует поощрять Европейский Союз выделять больше ресурсов на улучшение восточноевропейской инфраструктуры. В прошлом году Брюссель наконец-то "распотрошил" предлагаемый бюджет для таких проектов. Опираясь на свое успешное инфраструктурное партнерство "Рамштайн Восток" с Варшавой, Вашингтону следует искать способы объединить проекты США и ЕС. Для этого можно, например, предоставить соответствующие средства на ключевые проекты и привлечь представителей западноевропейских союзников к своим польским операциям. Администрация Байдена также должна снять свои возражения против включения Польши в программу совместного использования ядерного оружия НАТО. Стратегия трех "нет" была принята в период, когда чрезмерная реакция Кремля на одностороннее распространение ядерного оружия в альянсе, вызывала беспокойство. Однако сегодня Россия разместила свое ядерное оружие в Белоруссии и угрожает применить его на Украине, так что выборочное расширение программы НАТО по обмену этим типом вооружения послужит пусть и запоздалым, но важным сигналом о том, что блок не будет соблюдать наложенные на себя ограничения, если Москва не будет поступать также.
В конфиденциальном порядке Вашингтону следует подтолкнуть западноевропейских союзников к тому, чтобы они взяли на себя обязательство усилить свое двустороннее и многостороннее развертывание на восточном фланге, способствуя политике сдерживания НАТО путем "отрицания". Нужно объяснить, что не только процент расходов на оборону, но и присутствие в стране войск союзников, является жизненно важным показателем ее членства в альянсе. Соединенные Штаты должны ясно дать понять партнерам, что США будут поддерживать вступление Украины в блок тем сильнее, чем больше ее союзники будут готовы отбросить ограничения, принятые во время предыдущих раундов расширения. Для формирования сильной политики на востоке Европы Вашингтону потребуется включить Киев в оборонительный периметр под руководством США. Если Украина собирается когда-нибудь стать членом НАТО, остальная часть восточного плеча альянса должна быть хорошо защищена, в том числе с помощью значительных местных и союзных сил и постоянных баз, на которых будут размещаться не только военнослужащие США, но и других участников блока.
Задолго до присоединения Крыма к России в 2014 году восточные союзники НАТО и некоторые деятели в Вашингтоне начали указывать на то, что восток Европы недостаточно защищен, провоцируя Москву действовать. В то время это не было расхожим мнением. Но российская военная спецоперация на Украине должна, наконец, разрушить миф о том, что сохранение значительных сил НАТО к западу от Германии приведет к чему-то иному, кроме усиления военных амбиций России. Между тем, способность Соединенных Штатов иметь дело с Индо-Тихоокеанским регионом зависит от уровня обороны в Восточной Европе. Если самые богатые и густонаселенные государства континента не сделают все возможное, чтобы помочь Америке сделать территорию НАТО пригодной для обороны в регионах, которые находятся за пределами их обычных "зон комфорта", они таким образом не выполнят свой долг, а это может негативно сказаться на альянсе в целом.
Автор статьи: Весс Митчелл (Wess Mitchell) – руководитель и соучредитель MarathonInitiative. Занимал пост помощника госсекретаря США по Европе и Евразии с 2017 по 2019 год.
