FA: будущий кризис вокруг Тайваня резко отдалит США от Европы
США долго подавляли развитие оборонного потенциала Европы с помощью своего доминирующего военного присутствия, пишет FA. Но будущий кризис вокруг Тайваня может резко отдалить США от ЕС: Вашингтон не сможет участвовать в противостоянии с двумя сверхдержавами одновременно.
Эмма Эшфорд
Джошуа Ицковиц Шифринсон
Стивен Вертхайм
Обсуждение подхода “Азия прежде всего”
Европа должна сделать шаг вперед
Когда в апреле президент Франции Эммануэль Макрон вернулся из Пекина, то вызвал бурю негодования заявлением о расхождении интересов Европы и США, особенно в подходах к Азии. “Когда Европе удастся прояснить свою стратегическую позицию, она окажется в ловушке разрушения мира и кризисов, которые не являются нашими”, — сказал он.
Вашингтон воспринял эти комментарии с тревогой. Администрация Байдена изо всех сил создает образ западного единства под стабильным руководством США. А высказывания французского президента усилили разгорающуюся дискуссию о том, нужно ли Штатам втягивать европейские страны в конкуренцию с Китаем или снижать ведущую роль в обороне Европы, чтобы уделять приоритетное внимание потребностям безопасности в Азии.
Для многих аналитиков в Вашингтоне последний шаг стал бы дорогостоящей ошибкой. Как написал политолог Майкл Мазарр в статье “Зачем Америке Европа” от 17 апреля, значительное уменьшение оборонных обязательств США в Европе “подтвердит мрачную картину, которую создают Китай и Россия, — о безжалостном корыстолюбии и склонности США к сделкам, — что серьезно подорвет усердные попытки Соединенных Штатов выстроить репутацию той редко встречающейся великой державы, которая предлагает миру не одни лишь собственные амбиции”.
Данный рефрен распространен среди тех, кто считает, что любое значимое сокращение вооруженных сил США в Европе — скорее всего, с участием других государств, которые возьмут на себя львиную долю оборонного бремени, — разорвет связи Вашингтона с континентом и со всем миром. По их мнению, это чревато непомерными рисками, сэкономит мало денег и может разрушить более широкое сотрудничество между Штатами и Европой.
Подобное беспокойство преувеличено. В его основе лежит чрезмерный оптимизм по поводу способности США бессрочно сдерживать как Китай, так и Россию и необоснованный пессимизм в отношении пути развития более функциональной Европы. На самом деле страны по обе стороны Атлантики выиграли бы от передачи большей части ответственности за защиту Европы самим европейцам, позволив Америке играть не более чем вспомогательную роль.Результатом, скорее всего, станет сбалансированное и устойчивое трансатлантическое партнерство, а не разлад. Альтернатива заключается в сохранении шаткого статус-кво, который подавляет военный потенциал Европы и требует от Вашингтона все больше и больше.
Не стоит браться за все сразу
Аргументы в пользу сокращения обязательств Соединенных Штатов перед Европой не новы. В 1959 году президент США Дуайт Эйзенхауэр жаловался, что, отказываясь заменить американские силы собственными, европейские члены НАТО близки к тому, чтобы “одурачить дядю Сэма”. Схожие опасения высказывали политики в сменявших друг друга администрациях — как республиканских, так и демократических. Однако в последнее время характер дискуссии изменился ввиду сближения проазиатских ястребов с внешнеполитическими реалистами, выступающими за стратегическую сдержанность. Обеспокоенные подъемом Китая ястребы опасаются, что обязательства США в Европе могут подорвать приоритеты в Азии. Реалисты же давно выступают за сокращение присутствия в Европе по геополитическим и бюджетным соображениям.
Аргументы в пользу европейской обороны однозначны: с усилением Китая и обострением китайско-американского соперничества США мало что выигрывают и многим жертвуют, выступая в качестве основного "поставщика безопасности" для европейских стран, которые и сами могут финансировать собственную оборону перед лицом российской угрозы. Во всяком случае, ситуация на Украине наводит на мысль о том, что сокращение численности американских войск может оказаться более достижимым, чем считалось.
Мазарр эту оценку оспаривает и утверждает, что обязательства США перед Европой и Азией влекут мало практических компромиссов, а сокращение присутствия США в Европе много денег не сэкономит. Выводы он аргументирует тем, что главным моментом является устойчивость американского военного присутствия в мирное время. В его анализе практически не учитывается перспектива провала сдерживания в Европе или Азии.
Мазарр, вероятно, прав в том, что в краткосрочной перспективе значительное присутствие на обоих театрах военных действий в мирное время возможно. Но вооруженный конфликт как минимум в одном регионе — это реальная и растущая перспектива, которую нельзя сбрасывать со счетов. В последние годы возросла вероятность прямых конфликтов с Китаем и Россией, а между риторикой лидеров США и военными возможностями страны наблюдается значительный разрыв. Хотя политики говорят о бессрочном сдерживании как Китая, так и России, в Стратегии национальной обороны на 2018 год фактически отказались от планов содержать армию для ведения двух вооруженных конфликтов одновременно — не говоря уже о противостоянии двум крупным державам.
Сегодня вооруженные силы Соединенных Штатов не способны проводить полномасштабные операции против Китая и России одновременно. Противники это знают и могут решить подвергнуть обязательства Вашингтона испытанию. Иными словами, сдерживание в мирное время и оборона в военное время взаимосвязаны. Неадекватная оборона ослабляет сдерживание, поэтому планы мира нельзя отделять от планов войны. Признавая растущие после начала российско-украинского конфликта в феврале 2022 года риски, европейские и азиатски союзники США призвали Вашингтон выделить своим регионам больше ресурсов.
Мы меньше некоторых азиатов обеспокоены тем, что Китай намерен в ближайшем будущем вторгнуться на Тайвань, покуда тот не провозгласит независимость, а Штаты не станут считать его отдельно от материковой части страны. Тем не менее, игнорировать средне- и долгосрочные риски было бы глупо. Будущий кризис вокруг Тайваня и близлежащих островов Дяоюйдао/Сенкаку может резко отдалить США от Европы. Такая ситуация даст России возможность бросить вызов своим внезапно оказавшимся под угрозой соседям или вторгнуться на их территорию. Рассчитывать на то, что Соединенные Штаты всегда смогут и захотят выделять Европе значительные дополнительные ресурсы на случай войны, — значит класть все яйца трансатлантического альянса в одну и без того нагруженную корзину.
К счастью, никто в подобной авантюре не заинтересован. Европейские страны — члены НАТО и ЕС обладают значительно большей скрытой военной мощью, чем способна собрать Россия. По данным Всемирного банка, в 2021 году ВВП ЕС был более чем в девять раз больше российского, а конфликт на Украине еще сильнее увеличил разрыв. Даже незаслуженно критикуемые военные расходы и население членов ЕС превышают российские уже почти вчетверо и втрое соответственно. Более того, СВО ослабила Москву, дав Европе уникальную возможность для преобразования имеющихся ресурсов в эффективную и скоординированную систему обороны.
При рассмотрении перспектив начала войны в Европе Мазарр преуменьшает издержки нынешнего уровня приверженности Соединенных Штатов безопасности региона. По его мнению, даже если Вашингтон сейчас отступит, война в Европе втянет его обратно, сведя на нет в первую очередь преимущества сокращения присутствия. “Немыслимо, чтобы президент США мог сидеть сложа руки и ничего не предпринимать, в то время как Европа борется за жизнь против жестокого автократа”, — пишет он. Но есть огромная разница между бездействием и развертыванием Первой бронетанковой дивизии. Соединенные Штаты изменили ход нынешнего конфликта на Украине, не вступая в прямые боевые действия, но предоставляя Киеву оружие и разведданные, обеспечивая подготовку кадров. Если Россия нападет на члена НАТО, у США будет целый спектр вариантов ответных мер. Статья 5 Устава альянса требует от своих членов предпринимать “такие действия, которые [они] сочтут необходимыми, включая применение вооруженной силы с целью восстановления и последующего сохранения безопасности Североатлантического региона”. Это не требует от Соединенных Штатов ни вступать в борьбу с самого начала, ни тем более вести ее каким-либо определенным образом. Если бы Европа могла сделать для своей защиты больше, Соединенные Штаты могли бы делать меньше — а в последующие десятилетия потенциально гораздо меньше.
Прежде всего, российскую угрозу следует не раздувать, а точно оценивать. В обозримом будущем России не будет хватать военной мощи и экономических ресурсов для захвата европейского континента с последующей угрозой жизненно важным интересам Соединенных Штатов. Ее СВО на Украине проиллюстрировала эту реальность, как и явное желание соседних стран всячески сдерживать амбиции Москвы. Поскольку последняя не может стать европейским гегемоном, Вашингтону необходимо разработать реалистичные варианты политического курса, соизмеримые с угрозой интересам США. Америка может оставаться конструктивным союзником НАТО с преимущественным размещением войск.
Завершение разворота в сторону Азии
Даже если на данный момент сдерживание удастся на обоих театрах военных действий, сохранение статус-кво потребует значительных компромиссов. Мазарр преуменьшает их значение, утверждая, что необходимые типы сил и систем вооружения различаются для Европы (войска и танки на земле) и Азии (поддержка на море и в воздухе). Безусловно, в этом различии есть доля правды; США не собираются размещать бронетанковые дивизии вдоль цепи островов Тихого океана. Наибольшие преимущества позиция Мазарра имеет в ближайшей перспективе. На фоне маловероятности китайского вторжения на Тайвань нет необходимости немедленно сокращать помощь Украине, чтобы наращивать поставки в Азию, к чему Вашингтон призывает ряд адептов идеологии "Азия прежде всего", таких как военный аналитик Элбридж Колби (Elbridge Colby).
Тем не менее, некоторые из наиболее важных оружейных платформ пользуются высоким спросом в обоих регионах и сталкиваются с проблемами в производственном процессе. Если нынешние поставки оружия на Украину осуществляются в основном со складов США, то будущие будут зависеть от способности американских оружейных предприятий выполнять заказы. Это может привести к конфликту потребностей Азии и Европы. Военно-воздушные силы, в частности, подвергаются чрезмерной нагрузке из-за растущих требований с обоих театров военных действий к дозаправке в воздухе и транспортировке, а также возможностям разведки, наблюдения и рекогносцировки.
В конечном итоге способ организации ВС США и предпочтения в плане закупок оружия определят стратегические приоритеты. Если Азия останется наиболее важным для интересов страны театром, то Пентагон сконцентрируется на закупках систем и разработке сил, оптимизированных для конфликтов в Индо-Тихоокеанском регионе. То есть на те активы, которые лучше подходят для Европы (или Ближнего Востока, если уж на то пошло) ресурсов будет выделяться меньше. Аналогичным образом, относительная мощь различных видов ВС будет определяться стратегическими приоритетами — и тем, как они формируют оборонный бюджет. В долгосрочной перспективе европейские оборонные потребности будут конкурировать с азиатскими. Мазарр прав в том, что прямые финансовые издержки на содержание нынешних вооруженных сил США в Европе относительно невелики по отношению к общему оборонному бюджету, но эта оценка носит выборочный характер. Истинная стоимость присутствия в США включает альтернативные расходы, связанные с перенаправлением средств на закупки и укомплектование персоналом. Даже если Конгресс потратит значительно больше денег на оборону, как утверждают некоторые, это лишь смягчит проблему, но не решит ее. Такие расходы в любом случае окажутся в ущерб насущным внутренним потребностям и повлекут реальный политический риск.
Кроме того, доминирующее военное присутствие США долгое время подавляло развитие собственного оборонного потенциала Европы и препятствовало сотрудничеству в области обороны между европейскими государствами. Этот результат — больше, чем побочный продукт политики США: это цель.Создавая систему безопасности после окончания холодной войны, администрации Джорджа Буша-старшего и Клинтона стремились помешать Европе наращивать военный потенциал, который дублировал бы военный потенциал Америки или вытеснял ее с позиции лидера НАТО.Американские чиновники хотели поддержать военное превосходство страны, не желая доверять европейским государствам управление их же делами. Но сегодня однополярный период закончился, и Штаты сталкиваются с мощью азиатского соперника, проблемами в других странах и недовольством внутри собственной. Необходимо менять курс. Начинать распределять бремя трансатлантической обороны нужно уже сейчас. Трудно представить себе лучшие для этого обстоятельства, в отличие от катастрофических в будущем.
Остаться или уйти
Критики более широкого трансатлантического разделения труда традиционно приводят три аргумента. Во-первых, его надо организовывать скорее по тематическому, нежели географическому признаку. Мазарр, например, предлагает США обратиться к европейским союзникам с просьбой взять на себя активную роль в АТР, даже если их вклад не будет особенно выдающимся. Но вряд ли имеет смысл ждать, что Европа станет направлять ресурсы в другой конец планеты, при этом в вопросах собственной обороны сохраняя зависимость от тихоокеанской державы. Сделка для Соединенных Штатов невыгодная. Эта зависимость хоть и может втянуть европейские государства в азиатский театр военных действий, но не гарантирует, что Европа последует за США в Азию, и уж точно не делает из европейских государств умелых игроков, способных снизить военное бремя США.
Второй аргумент состоит в том, что Соединенные Штаты извлекают выгоду из существующей сети альянсов, которую потеряют в случае принятия более сдержанной роли в европейской обороне. Однако в этом отношении показателен приведенный Мазарром пример военного сотрудничества США и Скандинавии: Америка сотрудничала с Финляндией и Швецией задолго до того, как они вступили в НАТО. Работа по многим важным направлениям, таким как обмен разведданными и кибербезопасность, осуществляются при посредничестве двусторонних связей или договоренностей, а не НАТО. Такое сотрудничество почти наверняка продолжится и в отсутствие многочисленного американского контингента в Европе.
Третий аргумент: европейские государства отказались бы от прочных трансатлантических экономических связей, вноси США меньший вклад посредством НАТО. Но в предыдущие десятилетия, когда приверженность Штатов европейской безопасности подвергалась серьезному сомнению, трансатлантическая торговля и инвестиции оставались устойчивыми. Сегодня экономики Европы и США переплелись еще сильнее. ЕС экспортирует туда больше товаров, чем куда-либо еще, и является третьим по величине партнером Америки по экспорту. Будучи крупнейшими глобальными блоками с промышленно развитой экономикой, Европа и Северная Америка разделяют общие проблемы и цели, такие как достижение скоординированного перехода к зеленой энергетике. Никто не утверждает, что присутствие американских войск в Европе позволяет Вашингтону препятствовать торговле европейских стран с его врагами. Во время холодной войны европейские государства, несмотря на защиту США, выступали против торгового контроля над СССР. Этот прецедент ставит под сомнение представление о том, что Вашингтон может использовать военное присутствие в Европе для ограничения или сокращения торговых связей ЕС с Китаем.
Конечно, европейские государства станут менее почтительными по отношению к Вашингтону, если, оставаясь в НАТО, тот сократит присутствие на их территориях своих ВС и оборонных активов. С другой стороны, у них все еще останутся стимулы защищать себя от китайского шпионажа, слежки и экономического принуждения, формировать глобальные правила и нормы в партнерстве с Соединенными Штатами. Риск трансатлантического коммерческого разрыва невелик, особенно с учетом того, что европейские государства вполне могут не присоединиться к американской политике в отношении Китая, даже если США сохранят все силы в Европе. Значительна также и потенциальная выгода: Европа будет способна защищаться в случае необходимости.
Жилы мира
Организация европейской обороны дорого обходится Вашингтону, и не только в материальном плане. Роль защитника подкрепляется высокомерием и позволяет Вашингтону пренебрегать зачастую ценными советами друзей. Когда в 2003 году западноевропейские правительства выступили против войны в Ираке, их проигнорировали, несмотря на правоту. Обладай Европа большей стратегической автономией, Вашингтон не столь рьяно тешил бы себя фантазиями о том, что может в одиночку формировать мир по собственному желанию. Американское доминирование также инфантилизирует европейские государства, обращаясь с ними как с неспособными обеспечить безопасность собственных граждан и ограничивая свободу действий во внешней политике. И здесь риски становятся все выше, поскольку общая стратегическая картина создает мрачную перспективу внезапного вывода американских войск при тяжелых обстоятельствах.
Тогда лучше дать европейским союзникам возможность начать заполнять будущие пробелы в потенциале США. Первоначальной целью американских политиков в первые 10 лет после Второй мировой войны было помочь европейцам встать на ноги и защитить себя. Однако вместо того, чтобы признать, что теперь они способны на это и сами, некоторые чиновники в Вашингтоне, по иронии судьбы, похоже, опасаются их реального успеха, хватаясь за повод сделать американское присутствие в Европе постоянным и еще сильнее расширить оборонные обязательства страны.
Несмотря на шквал обрушившейся на него критики, Макрон задает правильные вопросы. К каким отношениям в ближайшие десятилетия следует стремиться США и Европе? Должны ли они представлять собой реальное партнерство, способное адаптироваться к меняющимся обстоятельствам? Или это должна быть односторонняя зависимость с поддержкой привычного доминирования Америки, тогда как европейские государства будут скорее ее вассалами, нежели союзниками, как предположил Макрон? Просить Европу активизироваться хоть и кажется рискованным шагом, зато безопаснее.
Легким этот переход не будет. Выстраивание работоспособной европейской обороны потребует умелого политического маневрирования, укрепления военно-промышленной базы Европы и всесторонних изменений в стратегической культуре. Если все будет сделано правильно, потребуется время. Но результат оправдает затраченные усилия. Вопреки утверждениям Мазарра и других критиков, альянс станет прочнее, безопаснее и устойчивее, каким его и представляли создатели. Отнюдь не сигнализируя об отступлении от международных дел, Америка докажет, что она — не цепляющийся за прежнее превосходство и далекий от мира упадочный гегемон, а глобальный лидер, стремящийся работать с функциональными партнерами для построения безопасного и устойчивого мира.
Ответ Майкла Мазарра
Майкл Мазарр
Я рад, что три таких проницательных обозревателя международной политики, как Эмма Эшфорд, Джошуа Шифринсон и Стивен Вертхайм, решили откликнуться на мою статью от 17-го апреля “Зачем Америке Европа”. Я согласен с тем, что США следует быть разборчивыми в выборе глобальных обязательств, но, когда речь заходит об их роли в Европе, авторам не удается сформулировать фактические политические рекомендации, и они концентрируются на универсальных, но зачастую неприменимых обвинениях в адрес американского правительства.
Защитник Европы
Начнем с того, что я так и не понял, какую конкретно политику поддерживают авторы. Они выступают за “значимое сокращение вооруженных сил США в Европе — скорее всего, с участием других государств, которые возьмут на себя львиную долю оборонного бремени” и за “передачу большей части ответственности за защиту Европы самим европейцам, позволив Америке играть не более чем вспомогательную роль". Довольно расплывчатые формулировки. Авторы не указывают, как выглядело бы “значимое”, но не полное сокращение, и не предлагают ни соответствующей нижней границы, ни какого-либо графика. Также они не уточняют, должны ли Соединенные Штаты пойти на крайний шаг и покинуть НАТО. Эта двусмысленность говорит о стратегической нейтральности: призыв к сокращению ВС США в Европе сопровождает допущение их некоторой долговременной военной роли в рамках НАТО с намеком на более смелые шаги в будущем. Такая неоднозначная позиция рискует подорвать принцип сдерживания и поставить под угрозу доверие к глобальным обещаниям США, не приводящим к желаемым для авторов результатам.
Их аргументация не допускает того факта, что Вашингтон уже перешел к “вспомогательной роли” в Европе. На пике холодной войны в 1950-х у него было более 400 тысяч военнослужащих в Европе, а уже в середине 80-х их стало около 300 тысяч. В 2021 году показатель упал до 60 тысяч. А вот страны, не являющиеся членами НАТО, в 2021 году направили туда более 1,9 миллиона военнослужащих, в том числе 500+ тысяч военных регулярной армии из одних только Франции, Германии и Великобритании. Расходы США также не столь обременительны, как предполагают авторы статьи: прямые затраты на силы в Европе — от 30 до 40 миллиардов долларов, по данным IISS, — это примерно десятая часть того, что другие члены НАТО в 2022 году потратили на оборону коллективно. Таким образом, присутствие США в Европе после окончания холодной войны уже привело к “значимому сокращению”. Будь это ключом к увеличению европейских расходов на оборону, оно должно было уже произойти.
Эшфорд, Шифринсон и Вертхайм ни разу не упомянули, является ли безопасность Европы жизненно важным интересом США. Если нет, то последним стоило бы вывести войска и покинуть НАТО. Но если на карту действительно поставлены их важнейшие интересы — а я считаю, что так оно и есть, — то Вашингтон должен предпринять все необходимые шаги для поддержания единства НАТО и европейской стабильности. В этом вопросе авторы не придерживаются какой-либо конкретной позиции, но призывают к разрыву — достаточно серьезному, чтобы побудить союзников нарастить оборонные расходы, но не настолько радикальному, чтобы возникла угроза сдерживанию или мировому авторитету США. Здесь идеального баланса не существует.
Тупик?
Также не совсем ясно, какую именно проблему пытаются решить авторы. Они не утверждают, что вооруженные силы США в Европе создают значительный риск, но действительно указывают на одну опасность, связанную с длительными обязательствами перед НАТО. Участие Вашингтона в делах как Азии, так и Европы, утверждают они, создает риск ведения войны на обоих театрах одновременно, подчеркивая недостаток потенциала, который может придать Китаю и России смелости. Я бы предположил, что решение проблемы неспособности США вести две войны разом состоит не в том, чтобы покинуть Европу, а в том, чтобы практиковать эффективное сдерживание. Да, Эшфорд, Шифринсон и Вертхайм пишут, что “в обозримом будущем России не будет хватать военной мощи и экономических ресурсов для захвата европейского континента”. Но если это так, то сдерживание нападений на НАТО должно оставаться возможным, и Штаты вряд ли столкнутся со страшным сценарием двух войн. И опять же, стратегические полумеры авторов, ограниченные разрывом с НАТО, проблему не решат. Если Америка останется в альянсе, а часть ее войск — в Европе, риск одновременных войн сохранится.
Эшфорд, Шифринсон и Вертхайм предполагают, что Вашингтон мог бы выполнить обязательства по пятой статье Устава Североатлантического альянса — положению, которое обязывает его коллективно защищать одного из членов при нападении извне, — без участия американских войск. Это, по их словам, возможно посредством отправки одних только военных грузов, как в случае с Киевом. Это нереально по ряду причин. Хотя формулировка пятой статьи и допускает подобную стратегию, Вашингтон никогда не ограничивался поставками подвергшемуся нападению официальному союзнику. В Европе, Азии и других местах нежелание направлять солдат расценили бы как отказ от обязательств перед альянсом. Более того, этот вариант имеет смысл только в том случае, если Соединенные Штаты полностью покинут Европу: любые оставшиеся на континенте силы обязательно втянут их в конфликт.
Реальной целью авторов являются, по-видимому, не столько опасности, связанные с европейской позицией Америки, сколько ее собственные внешнеполитические проблемы в целом. "Роль защитника подкрепляется высокомерием и позволяет Вашингтону пренебрегать зачастую ценными советами друзей", — утверждают они. Что нуждается в исправлении, так это “фантазии о том, что США в одиночку может формировать мир по собственному желанию”.
Ограничения таких общих положений становятся очевидными при применении к конкретным случаям. Ярким примером является роль США в Европе, где они на протяжении 75 лет помогали обеспечивать мир и стабильность. Нет никаких оснований полагать, что обязательства перед европейцами влияют на склонность Вашингтона пускаться в рискованные зарубежные авантюры. Эти обязательства не меняются с 1945 года, тогда как стремление вмешиваться в дела других стран то усиливается, то ослабевает. Эшфорд, Шифринсон и Вертхайм не видят особой ценности в европейской роли Вашингтона, но не могут заставить себя призвать к окончательному разрыву. Они советуют выводить войска в неопределенном количестве и темпе, чтобы свести на нет абстрактные риски и добиться сомнительных выгод.
Более того, свою аргументацию они озвучивают в очень странный момент. “Трудно представить себе лучшие обстоятельства” для начала разъединения США и Европы, утверждают они, в качестве альтернативы называя “сохранение шаткого статус-кво, который подавляет военный потенциал Европы и требует от Вашингтона все больше и больше”. Подобное вызывает лишь недоумение. Европа столкнулась с серьезнейшим кризисом безопасности со времен окончания холодной войны. США с союзниками по НАТО объединили силы, чтобы помочь Украине. Эти союзники, включая Францию и Германию, взяли на себя множество обязательств по укреплению военного потенциала, а Североатлантический альянс спешит восстановить способность к эффективным действиям. Это не “шаткий статус-кво”. Перед лицом новоявленной трансатлантической решимости резкий разворот и заявление о намерении отказаться от бремени европейской безопасности станет для Соединенных Штатов одним из самых разрушительных и провальных великодержавных шагов в современной истории.
