Предусматривается ужесточение наказания за срыв выполнения ГОЗ
Будет ли новый закон «О государственном оборонном заказе» отвечать требованиям времени? Вопрос пока остается открытым. Правда, обещано, что в документе учтут многие поправки, в том числе внесенные на парламентских слушаниях, проведенных недавно в Туле («ВПК», № 22). Публикуем еще ряд прозвучавших там выступлений участников выездного заседания Комитета по обороне Государственной думы.
Концептуальные ошибки – самые дорогие
Этап формирования ГОЗ начинается фактически с апреля. В новом законопроекте хорошо прописаны связанные с этим процедуры. Но у нас есть претензии к качеству проработки процесса ценообразования. Речь о невыполнении обязательств и требований документов, которые принимаются Военно-промышленной комиссией, связанных прежде всего с начальной стоимостью оборонной продукции.
У заказчиков короткая память
Как показывает практика, второй год подряд мы завершаем работу над ГОЗ в ноябре, когда заканчивается определение государственных расценок на вооружение и военную технику. В декабре расценки утверждаются правительством. На данном этапе не возникает проблем. А дальше – просто беда.
После рождественских каникул заказчики из Министерства обороны почему-то дружно забывают все, о чем говорилось месяц назад. Особенно показательным в этом отношении стал 2011 год. Помню, когда я вступил в должность, был просто в шоке: все то, что утвердили 21 декабря 2010 года, напрочь забыли после 15 января 2011-го. Пришлось заново пересматривать уже утвержденные статьи по номенклатуре, составу, ценам...
У меня тогда состоялась беседа с министром обороны, которая, судя по всему, повлияла на ситуацию. Работа над документами улучшилась. Теперь уже на законодательном уровне мы должны ограничить вмешательство в ценовой расклад. Как практик, думаю, даже самый хороший управленец здесь не имеет права на расхождения более чем в пять процентов от начальной суммы контракта. В противном случае подобное «планирование» можно назвать профанацией.
Сегодня заказчик практически никак не отвечает за срыв сроков размещения ГОЗ. Это факт. Мы устанавливаем графики, определяем единственных исполнителей, проводим конкурсные процедуры – все напрасно. Причины называют разнообразные. Необходимо принять самые серьезные санкции, вплоть до административной, финансовой, уголовной ответственности за срыв ГОЗ. Производная от его несвоевременного размещения – падение темпов развития промышленности, социальная напряженность на местах. Рачительный хозяин не ждет наступления сроков действия контрактов, а берет кредиты, заранее впрягается в разработку ВВТ. А потом… теряет выгоду и вложенные средства из-за того, что кто-то в Москве продолжает, образно говоря, чесаться.
Техническое задание как иконостас
Увы, заказчик в лице Министерства обороны (как и другие силовики) до сих пор не учитывает существования годами складывавшейся методологии разработок и создания военной техники. Чтобы, например, с высокой вероятностью получить нужный результат на ОКР, надо провести минимум 10 поисковых НИР. А перед ними выполнить не менее 450 фундаментальных работ.
Примеров сотни. Вспомним случай с системой ПРО А-35, которая создавалась в 70-е годы. Когда ее принимали на вооружение, вдруг выяснилось, что она может перехватывать только боевые блоки, которые не сопровождаются ложными целями. Но пока систему строили, противник успел их разработать. Четыре миллиарда рублей оказались потрачены, мягко говоря, неэффективно.
Подобные концептуальные ошибки обходятся дороже всего. Нельзя нарушать методологию создания ВВТ. Мне кажется, промышленный блок в этом плане больше мотивирован. Здесь кровно заинтересованы в завоевании новых позиций на рынках, в создании инновационной конкурентоспособной продукции. Но и ОПК, и Минобороны нужно говорить о взаимодействии. Военное, другое силовое ведомство как будущий потребитель техники всегда будут выступать инициаторами конкретного заказа, с конкретными ТТХ. Промышленность же должна правильно оценивать свои возможности, готовность провести для этого порой целый комплекс НИР. Лишь в результате такого совместного труда могут родиться проект технического задания (ТЗ), технико-экономическое обоснование работ, сроки их выполнения.
И все же при утверждении ТЗ последнее слово за заказчиком. В прежние времена задание вообще было иконостасом – заверенным представителями промышленности и Минобороны документом, регламентирующим взаимоотношения двух сторон на всех этапах создания ВВТ, вплоть до госиспытаний. И люди в погонах никогда не уходили в сторону, до последнего осуществляя военное и военно-техническое сопровождение работ.
Прямо скажем, нонсенс
Нет Советского Союза, нет плановой экономики. Ситуация поменялась. Нужно говорить о новой организации НИР и ОКР, роли сторон, а не выдвигать (как кое-кто) идею забрать у заказчика деньги и передать их в другую инстанцию. Это ошибочный подход, который ничего не даст.
Все ценовые войны, скажем, по стоимости тех же подводных лодок, неконструктивны. Должно существовать несколько ценовых моделей. Если речь идет об уже разработанной и годами выпускаемой продукции – это одно. Тут все известно, вплоть до стоимости комплектующих, и заводу с Минобороны остается договориться лишь по норме рентабельности.
Другое дело, когда речь идет о попытке определить твердую фиксированную цену, например, научно-исследовательской работы. Это нонсенс. Конечно, мы пытаемся как-то определить твердую цену в условиях неопределенности, но это неправильно. Такого рода работы контрактуются по принципу возмещения издержек. Сразу оговаривается либо лимитная цена, либо фактические затраты с заданным уровнем рентабельности. Другое дело – какие статьи себестоимости принимать? Так, содержание детских садов вызывает у заказчика естественные вопросы. Здесь нужно договариваться. Иного просто не дано.
Надо сделать все, чтобы новый закон о ГОЗ появился на свет до ноября 2011 года. В следующей трехлетке мы, надеюсь, будем работать с гособоронзаказом уже по иным правилам.
Юрий Борисов, первый заместитель председателя Военно-промышленной комиссии при правительстве Российской Федерации
Не грех поучиться у Пентагона
Решает ли новая редакция закона все проблемы, которые сложились в сфере ГОЗ? Думаю, нет. Это непосильная задача, поскольку многие вопросы не зафиксированы и в базовом законе «О федеральной контрактной системе», который только разрабатывается. Однако основные опорные точки заложены, сформирована неплохая база.
Об обмене опытом
Сфера размещения ГОЗ и ценообразования наиболее чувствительна. Основная наша задача – обеспечить совокупный военно-экономический эффект, который гарантирует обороноспособность страны. Было бы неправильным ограничить проект закона о ГОЗ только регулированием отношений в рамках бюджетного года. Необходимо учесть целый ряд ключевых факторов. В том числе взгляды высшего военно-политического руководства на стратегию, военное строительство, потребности Вооруженных Сил, возможности ОПК...
Одно из важнейших ограничений – финансовое. Если во времена СССР мы могли позволить себе до 30 процентов затрат США на оборону, то сегодня – лишь 1/10. Причем американцы за последние 20 лет вложили 24 миллиарда долларов в модернизацию системы выполнения государственного оборонного заказа. Они не только реализовали целевую программу комплексного развития вооруженных сил и ВПК, но и в перспективе перейдут на сетецентрические принципы управления этим процессом. В Соединенных Штатах имеется множество типовых контрактов, максимально детализирована «дорожная карта» закупок ВВТ и т. д. Все это позволяет держать руку на пульсе событий, своевременно перераспределять ресурсы.
Сегодня 153 тысячи человек в Пентагоне заняты в системе госзакупок. 86 тысяч из них прошли подготовку в университете Минобороны США. Многие получили дистанционное образование. Может, нам надо посылать за океан за опытом не только полицейских, но и специалистов в сфере ГОЗ? Ведь старая советская система подготовки кадров умерла, а новая так и не сложилась.
Нет сильного заказчика
Сегодня изменилось соотношение средств, идущих на содержание армии и оснащение. Сейчас, помимо продукции, мы через систему аутсорсинга стали закупать и услуги, что очень дорого. Но общемировая тенденция показывает: на аутсорсинг тратится до 60 процентов средств. Значительно трансформировались расходы также на НИОКР, ремонт, капвложения. Так не вернуть ли промышленности право на основные ассигнования в НИОКР, сняв эту функцию с Минобороны?
Определенная логика в этом есть: институт заказчика, что называется, серьезно просел за эти годы. Но существуют и риски. Когда сам себе заказываешь и платишь, неизвестно, что окажется на выходе. Таких примеров немало.
Что конкретно мы хотим от системы ГОЗ? Минимизации цены на военную продукцию, управления жизненным циклом или конечных целевых эффектов? Сегодня Минобороны вынуждено вести речь о твердо фиксированных ценах, но практика показывает: надо искать компромиссы, договариваться. У нас пока нет сильного заказчика в лице МО РФ, который может все, как говорится, расписать до гвоздя.
Как увидеть работу бюджетного рубля
Есть ли у нас шансы догнать и перегнать США, НАТО в области управления ГОЗ?
Недавно я ознакомился с военными заказами Пентагона, НАТО в целом. У нас есть шанс пойти даже чуть дальше. Американцы рассматривают проекты и контракты как единый объект управления. Если мы сюда подключим еще и управление активами, то получим возможность увидеть, как работает наш бюджетный рубль на всех уровнях кооперации, всех стадиях жизненного цикла.
Речь не о распоряжении бюджетным рублем. Вопрос скорее политический: готовы ли мы увидеть и услышать всю правду о том, как работает единый ГОЗ, или пока нет? Если не готовы, надо забыть про 23 триллиона рублей, выделяемых государством: половина из них уйдет явно не туда, куда надо. Разговор – об интеграции контрактной системы в систему проектного управления и управления транзакциями. Это сегодня передовой фронт в сфере организационного управления и в этом главная новация.
Надо подумать и над тем, есть ли смысл разорвать бюджетный и контрактный циклы? Пока мы дурака валяем: заключаем в середине лета контракты, а в декабре в режиме ошпаренной кошки закрываем их, принимая то, что есть. Где уж тут говорить о качестве ВВТ. Перенесение основного объема контрактов с зимнего периода на летний, по нашим расчетам, даст серьезный эффект. Позволит осознанно смотреть и на обоснование цены подрядчиком, и на оптимизацию планов заказчиком.
Есть и другие вопросы. Контрактный сотрудник – это кто? Полпред заказчика или представитель системы более высокого уровня? И какое ведомство важнее – Министерство обороны или Министерство финансов? Конечно, последний вопрос алогичен – оба важны. Надо лишь обеспечить подход к контрактной системе как к целостной структуре. Она должна не просто распределять деньги, а гибко управлять ими. Неудивительно, что это главное требование новой системы закупок в США. Более того, Пентагон добился, чтобы эта система обрела форму закона и провел его через конгресс.
В подобных условиях (если мы их создадим) при четком взаимодействии Минпромторга и Минобороны резко усилятся и возможности Военно-промышленной комиссии.
Надеемся, эти начинания будут поддержаны правительством и нам удастся сфокусировать интеллектуальные, материальные, экономические ресурсы на выполнении ГОЗ, потребностях обороны России.
Александр Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
Заслон на пути коррупции
Действующая сегодня нормативно-правовая база, к сожалению, действительно создает препятствия на пути выполнения гособоронзаказа. Можно сказать, что она просто никчемна.
Устранить законодательные пробелы
Нельзя мириться с дальнейшим существованием различных схем, связанных со злоупотреблениями. Там, где требуется принять меры прокурорского реагирования, прокуратура действовала и будет действовать предельно жестко в рамках законодательства. За прошлый год, например, по требованию органов военной прокуратуры привлечены к различным видам ответственности (материальной, административной, дисциплинарной) более 500 должностных лиц. Возбуждено 84 уголовных дела. 16 – только за четыре месяца 2012 года.
Практика прокурорского надзора показывает: многие злоупотребления стали возможны только потому, что законодательство у нас, к сожалению, несовершенно. На сегодня отсутствует четкий порядок размещения ГОЗ, контракта и его цены, контроля исполнения, приемки готовой продукции и выполненных работ. В результате в войска поступает некачественная техника, а бюджетные ассигнования расходуются неэффективно.
Абсолютно убежден: подготовленный законопроект с доработками закроет пробелы в законодательстве. Внесены очень конструктивные предложения, в частности касающиеся обязанностей и ответственности головного исполнителя. Законодательно прописаны требования о наличии производственных возможностей, трудовых ресурсов, соответствующих лицензионным требованиям. Устанавливается новый способ размещения заказа на поставки. Закреплены положения о формировании цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ. Шире прописаны методы осуществления контроля и надзора в этой сфере.
Вместе с тем некоторые предложения рабочей группой отклонены. Думаю, к ним можно вернуться с учетом прозвучавших выступлений. В частности, речь о сроках формирования и размещения ГОЗ. На заседании рабочей группы назывался срок три месяца. К сожалению, это четко не прописано и создает немало проблем.
Все очень важно
Мы помним, как неэффективно размещался гособоронзаказ на протяжении последних лет, например при формировании ГОЗ-2011. Такой ситуации способствовало несоблюдение Министерством обороны России установленного предельного срока размещения заказов как по единственным исполнителям, так и на торгах. Органами военного управления обоснованные предложения, уже утвержденные комиссией по бюджетному планированию Минобороны, были скорректированы более чем по 1500 заданиям – более половины от общего объема. Хотя каких-либо объективных обоснований подобного решения не прозвучало. В протоколах комиссии МО сведения о такой корректировке также отсутствуют. Удивительно, но ряд позиций, снятых с исполнения, потом вновь включили в ГОЗ.
В первоначальном варианте законопроекта (статья 14) предусматривались виды ответственности (дисциплинарной, гражданской, правовой, административной, уголовной), к которой могут быть привлечены лица, виновные в нарушении норм федерального закона в области ГОЗ. Но не прописывалось, когда она может наступить. Некоторые статьи декларативны. В результате действующая нормативно-правовая база позволила бы заказчикам и контрагентам заключать контракты, не неся никакой ответственности за невыполнение обязательств. В связи с этим нами на рассмотрение рабочей группы была предложена статья 14 в нынешнем варианте, которая более конкретизирована по субъектам деятельности.
В новом законопроекте говорится о контроле, надзоре, аудите, других формах регулирования ГОЗ – все это очень важно, поскольку конкретизирует обязанности и ответственность за его исполнение. В целом же проделана огромная работа, которая обязательно принесет плоды, поможет в установленные сроки и с высоким качеством выполнять государственный оборонный заказ.
Александр Никитин, начальник управления надзора за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями Главной военной прокуратуры, генерал-майор юстиции
Подготовил Олег Фаличев,
Тула – Москва
Опубликовано в выпуске № 24 (441) за 20 июня 2012 года