Foreign Affairs: США заставят Украину заключить мирное соглашение с Россией
Украина не сможет победить, даже если Запад начнет поставлять ему больше оружия, пишет Foreign Affairs. Чтобы завершить конфликт, США нужно заставить Киев подписать мирное соглашение с Москвой, хотя многие украинцы воспримут это как "предательство".
План перехода с поля боя к столу переговоров.
Конфликт на Украине длится уже чуть более года и разворачивается для Киева благополучнее, чем многие предполагали. Попытки России подчинить себе соседа потерпели неудачу. Украина остается независимой, суверенной, функционирующей демократией и удерживает примерно 85% территории, которую она контролировала до 2014 года.
В то же время трудно быть оптимистом в отношении того, к чему движется этот конфликт. Человеческие и экономические потери, и без того огромные, будут расти, поскольку и Москва, и Киев готовы к дальнейшему пути "в гору" и собираются с силами для следующих шагов на поле боя. Численное превосходство российских вооруженных сил, вероятно, дает им возможность противостоять более высокому моральному духу ВСУ, а также поддержке Киева со стороны Запада. Соответственно, наиболее вероятным исходом конфликта является отнюдь не "полная победа" Украины, а кровавая патовая ситуация.
По понятным причинам, на этом фоне раздаются призывы к дипломатическому прекращению конфликта. Но поскольку Москва и Киев обещают продолжать борьбу, условия для урегулирования путем переговоров еще не созрели. Россия, похоже, полна решимости занять большую часть Донбасса. Украина, возможно, готовится уничтожить сухопутный мост между Донбассом и Крымом, расчищая путь, как часто утверждает президент Украины Владимир Зеленский, для полного изгнания российских войск и восстановления территориальной целостности страны.
США и Европе нужен такой подход, который признавал бы эти реалии, не жертвуя западными принципами. Поэтому лучший путь вперед в сложившейся ситуации — это последовательная двухзвенная стратегия, направленная на то, чтобы сначала укрепить военный потенциал Украины, а затем, когда в конце года пик боевых действий пройдет, вывести Москву и Киев с поля боя и усадить за стол переговоров.
Начать Запад должен с немедленного ускорения поставок оружия на Украину, увеличения количества и повышения качества вооружений. Цель должна состоять в том, чтобы укрепить обороноспособность Киева, сделать его предстоящее наступление как можно более успешным, лишить Москву военных вариантов решения конфликта и усилить ее готовность рассматривать дипломатическое урегулирование. К тому времени, когда ожидаемое украинское наступление завершится, Киев также может начать более благосклонно относиться к идее урегулирования путем переговоров. К этому моменту он сделает все возможное на поле боя и, вероятно, столкнется с растущими ограничениями как в собственных силах, так и в помощи из-за рубежа.
Второе звено стратегии Запада должно заключаться в том, чтобы позднее в этом году развернуть план по посредничеству в прекращении огня и последующем мирном процессе, направленном на окончательное разрешение конфликта. Этот дипломатический гамбит вполне может провалиться. Даже если Россия и Украина продолжат нести значительные потери, одна из стран – или обе – может предпочесть продолжать военную борьбу. Но по мере того, как издержки военного конфликта для обеих сторон будут расти, а перспективы военного тупика будут становится все более очевидными, Западу нужно начать добиваться прочного перемирия. Оно поможет предотвратить возобновление конфликта и, что еще лучше, подготовить почву для прочного мира.
Военный конфликт, который никогда не кончится
На данный момент дипломатическое решение конфликта явно недостижимо. Президент России Владимир Путин, вероятно, опасается, что, если он прекратит боевые действия сейчас, русские обвинят его в развязывании дорогостоящего и бесполезного военного конфликта. Ведь в конце концов, российские силы не контролируют полностью ни одну из четырех областей, которые Москва в одностороннем порядке присоединила к себе в сентябре прошлого года, НАТО стало больше и сильнее, а Украина отчуждена от России, как никогда ранее. Судя по всему, Путин думает, что время на его стороне. Он рассчитывает, что сможет пережить экономические санкции, которые не смогли задушить российскую экономику, и сохранить народную поддержку спецоперации, которую, согласно опросам Левада-центра*, более 70% россиян все еще поддерживают. Путин сомневается в стойкости Украины и ее западных сторонников и ожидает, что их решимость вскоре ослабнет. Он наверняка рассчитывает, что, когда его мобилизованные новобранцы вступят в бой, Москва сможет расширить свои территориальные приобретения. Когда боевые действия прекратятся, это позволит ему заявить, что что он существенно расширил границы России.
Украина также не стремится к мирному урегулированию. Руководство страны и общественность по понятным причинам хотят вернуть контроль над всей территорией, которую Россия заняла с 2014, в том числе над Крымом. Кроме того, украинцы сомневаются в том, что Путин станет соблюдать какой бы то ни было мирный договор. И вместо того, чтобы попросить у Запада дипломатического вмешательства Киев обращается к нему за военной и экономической помощью. США и Европа предоставляют разведывательную информацию, обучают военных и поставляют вооружение, но они отказались отправить на Украину ещё более мощные военные системы – ракеты большой дальности и современные самолеты. Они опасаются, что это спровоцирует Россию и приведет к эскалации: применению ядерного оружия на Украине или наступления на войска или территорию страны-члена НАТО.
Хотя Вашингтон и прав в том, как внимательно он следит за риском эскалации, его опасения в этом плане преувеличены. Западная политика застряла между необходимостью предотвратить катастрофический провал (когда Россия поглотит недостаточно вооруженную Украину) и катастрофический успех (когда чрезмерно вооруженная Украина приведет загнанного в угол Путина к резкой эскалации конфликта). Прежде всего, трудно понять, что Москва выиграет от эскалации. Расширение военного конфликта за счет нападения на члена НАТО было бы не в интересах России, поскольку стране и так достаточно тяжело бороться с Украиной в одиночку. Использование ядерного оружия также не пошло бы Москве на пользу. Ядерная атака, скорее всего, побудит НАТО напрямую вступить в конфликт и уничтожить российские позиции по всей Украине. Это также может оттолкнуть Китай и Индию, которые предостерегли Россию от применения ядерного оружия.
Но маловероятность применения ядерного оружия — не единственная причина, по которой Западу следует всячески принижать ядерные амбиции России. Ведь уступка ядерному шантажу послужит сигналом для других стран о том, что такие угрозы работают, отодвинет на задний план программу нераспространения и ослабит стратегию сдерживания. Пекин, например, может прийти к выводу, что ядерные угрозы могут помешать Вашингтону встать на защиту Тайваня в случае нападения Китая.
Поэтому Западу пора перестать сдерживать себя и начать снабжать Украину танками, ракетами большой дальности и другим оружием, необходимым для того, чтобы в ближайшие месяцы помочь Киеву вернуть контроль над большей частью территории страны. Европа начала поставки танков "Леопард", а США обязались отправить 31 танк "Абрамс", поступление которых запланировано на конец года. Однако Запад должен увеличить объемы и темпы военных поставок. Большее количество танков повысит способность ВСУ пробивать оборонительные рубежи России на юге Украины. Ракеты большой дальности, а именно армейский тактический ракетный комплекс ATACMS, который Соединенные Штаты до сих пор отказываются предоставлять, позволит Киеву поражать российские позиции, командные пункты и склады боеприпасов в глубине удерживаемой Москвой территории и проложит путь к более успешному украинскому наступлению. Американские военные также должны начать обучение украинских пилотов на F-16. Обучение потребует времени, но, если начать уже сейчас, это позволит Соединенным Штатам поставить передовую группу самолетов сразу, как только украинские пилоты будут готовы. Для России это станет сигналом о том, что потенциал Украины вести военные действия растет.
Тем не менее, несмотря на всю возможную пользу от большей западной военной помощи, изменить фундаментальную реальность того, что этот военный конфликт движется в тупик, она не сможет. Конечно, предстоящее наступление Украины теоретически может оказаться ошеломляюще успешным и позволить Киеву вернуть себе всю потерянную территорию, включая Крым, что приведет к полному поражению России. Но такой исход очень маловероятен. Даже если Запад усилит свою военную помощь, Украина все равно не сможет победить российские войска. У Украины заканчиваются солдаты и боеприпасы, а ее экономика продолжает разрушаться. Российские войска окопались на прочных оборонительных линиях, а на линию соприкосновения отправляются все новые подкрепления.
Более того, если военное положение Москвы действительно пошатнется, вполне возможно, что оружие России начнет поставлять Китай, будь то напрямую или через третьи страны. Председатель КНР Си Цзиньпин сделал крупную долгосрочную ставку на Путина и не будет сидеть сложа руки, ожидая, когда Россия понесет решающее поражение. Визит Си в Москву в марте убедительно свидетельствует о том, что он укрепляет свое партнерство с Путиным, а не отказывается от него. Си вполне может посчитать, что риски оказания военной помощи России невелики. В конце концов, его страна уже не скрываясь отделяется от Запада, а политике США в отношении Китая, похоже, суждено стать более жесткой, независимо от того, насколько Пекин поддерживает Москву.
Наращивание Западом военной помощи Украине, хотя, возможно, и поможет украинским вооруженным силам продвинуться на поле боя, мало что сможет предложить Киеву в плане восстановления полного суверенитета. В этом году на новой линии соприкосновения, скорее всего, возникнет тупиковая ситуация. Когда это произойдет, возникнет очевидный вопрос: что дальше?
После тупика
Повторять уже пройденное смысла мало. Даже с точки зрения Украины было бы неразумно упорно добиваться полной военной победы, которая может оказаться пирровой. Украинские вооруженные силы уже потеряли более ста тысяч человек, в том числе многих из своих лучших бойцов. Украинская экономика сократилась примерно на 30%, уровень бедности зашкаливает, а Россия продолжает наносить удары по критически важной инфраструктуре. Около восьми миллионов украинцев покинули страну, еще миллионы стали вынужденными переселенцами. Киев не должен рисковать самоуничтожением в погоне за недостижимыми целями.
Когда "сезон" боевых действий закончится, у Соединенных Штатов и Европы также будет веская причина отказаться от объявленной ими политики помогать Украине "столько, сколько потребуется". Действительно, нашим приоритетом остается сохранение Украины как суверенной и устойчивой демократии, но достижение этой цели не требует восстановления полного контроля над Крымом и Донбассом в ближайшем будущем. Западу также не следует излишне беспокоиться о том, что стремление к прекращению огня до того, как Киев вернет себе всю территорию, приведет к краху основанного на правилах международного порядка. Украинская стойкость и решимость Запада уже дали отпор попыткам России подчинить себе Украину, нанесли Москве стратегический ущерб и продемонстрировали другим потенциальным ревизионистам, что попытки территориальных завоеваний могут быть дорогостоящими и неприятными предприятиями. Да, очень важно свести к минимуму достижения России и продемонстрировать миру, что подобные поступки не окупаются, но эту цель необходимо правильно соотносить с другими нашими приоритетами.
А реальность такова, что продолжение широкомасштабной поддержки Киева сопряжено с более широкими стратегическими рисками. Конфликт подрывает военную готовность Запада и истощает его запасы оружия. Западный военно-промышленный комплекс не поспевает за тем, насколько быстро Украина расходует поставляемую ей технику и боеприпасы. Страны НАТО не могут сбрасывать со счетов возможность прямых боевых столкновений с Россией, а США должны готовиться к потенциальным военным действиям в Азии (чтобы сдержать или отреагировать на любой шаг Китая против Тайваня) и на Ближнем Востоке (против Ирана или террористических сетей).
Украинский военный конфликт ложится тяжелым бременем на мировую экономику. Он нарушил мировые цепочки поставок, провоцирует повышение инфляции и нехватку энергии и продовольствия. По оценкам Организации экономического сотрудничества и развития, конфликт на Украине сократит мировую экономику на 2,8 триллиона долларов в 2023 году. От Франции до Египта и Перу экономические тяготы вызывают политические волнения. Конфликт также поляризует международную систему. В то время как геополитическое соперничество между западными демократиями и китайско-российской коалицией предвещает возвращение старого мира, состоящего из двух блоков, большая часть остального земного шара стоит в стороне, предпочитая неприсоединение "западне" нового соперничества между Востоком и Западом. Сам военный конфликт на Украине исторгает вовне волны мирового беспорядка.
На этом фоне ни Украина, ни ее сторонники в НАТО не могут воспринимать единство Запада как нечто само собой разумеющееся. Решимость Америки имеет ключевое значение для сохранения стойкости Европы, но Вашингтон сам сталкивается с растущим политическим давлением, которое требует от него сократить расходы, восстановить боеготовность США и нарастить свой потенциал в Азии. Теперь, когда республиканцы контролируют палату представителей, администрации Байдена будет сложнее добиваться одобрения значительных пакетов помощи для Киева. Политика США в отношении Украины может вообще кардинально измениться, если республиканцы выиграют Белый дом на выборах 2024 года. Так что пришло время подготовить план Б.
Как нам добраться до заветного "да"
Учитывая вероятный ход развития военного конфликта на Украине, Соединенным Штатам и их партнерам уже сейчас необходимо начать формулировать сценарий дипломатического эндшпиля. Несмотря на то, что члены НАТО наращивают военную помощь в поддержку предстоящего наступления Украины, Вашингтону следует начать консультации со своими европейскими союзниками и с Киевом по поводу дипломатической инициативы, которая должна будет быть запущена позднее в этом году.
При таком подходе сторонники Киева на Западе должны были бы предложить прекращение огня, когда предстоящее наступление Украины достигнет своего предела. В идеале и Украина, и Россия отвели бы свои войска и тяжелое вооружение от новой линии соприкосновения, фактически создав демилитаризованную зону. Нейтральная организация — будь то ООН или Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — направила бы наблюдателей, чтобы обеспечить режим прекращения огня и вывод войск. Запад должен был бы обратиться к другим влиятельным странам, включая Китай и Индию, с просьбой поддержать предложение о прекращении огня. Это усложнило бы дипломатию, но получение поддержки со стороны Пекина и Нью-Дели усилило бы давление на Кремль. В случае, если Китай откажется поддержать прекращение огня, непрекращающиеся призывы Си к дипломатическому разрешению конфликта будут разоблачены как символический жест.
Если предположить, что прекращение огня состоится, за ним должны последовать мирные переговоры. Такие переговоры должны идти по двум параллельным направлениям. На одном треке будут проводиться прямые переговоры между Украиной и Россией об условиях мира при содействии международных посредников. На втором треке союзники по НАТО должны начать стратегический диалог с Россией по вопросам контроля над вооружениями и более широкой архитектуры европейской безопасности. Попытки Путина разрушить сложившийся после "холодной войны" порядок безопасности привели к обратным результатам и в итоге способствовали укреплению НАТО. Но эта реальность только увеличивает необходимость начать конструктивный диалог между альянсом и Россией, чтобы предотвратить новую гонку вооружений, восстановить контакты между военными и решить другие вопросы, вызывающие общую озабоченность, включая распространение ядерного оружия. Переговоры в формате "два плюс четыре", которые помогли положить конец холодной войне, представляют собой хороший прецедент. Речь идет о том, что Восточная и Западная Германия вели переговоры об объединении напрямую, в то время как Соединенные Штаты, Великобритания, Франция и Советский Союз обсуждали более широкую архитектуру безопасности после окончания холодной войны.
При условии, что этим летом Украина добьется успехов на поле боя, вполне разумно предположить, что Путин сочтет план прекращения огня и мира спасением своей репутации. Чтобы сделать этот подход еще более для него привлекательным, Запад мог бы также предложить несколько ослабить санкции в обмен на готовность России соблюдать режим прекращение огня, согласиться на демилитаризованную зону и содержательно участвовать в мирных переговорах. Конечно, вполне возможно, что Путин отвергнет прекращение огня или согласится на него только для того, чтобы восстановить свои вооруженные силы. Но проверка готовности Москвы к компромиссу будет сопряжена с минимальными потерями для нас. Независимо от ответа России, Запад продолжит поставлять Украине оружие, необходимое для самозащиты в долгосрочной перспективе, и следить за тем, чтобы любая пауза в боевых действиях не пошла на пользу Москве. А если Россия откажется от прекращения огня (или примет его, а затем нарушит), эта ее непримиримость только усугубит ее дипломатическую изоляцию, укрепит санкционный режим и усилит поддержку Украины в США и Европе.
Другой вероятный исход заключается в том, что Россия согласится на прекращение огня, чтобы закрепить свои территориальные приобретения на Украине, но на самом деле не будет намерена вести добросовестные переговоры для обеспечения прочного мирного урегулирования. Поэтому, скорее всего, Киев пойдет на такие переговоры только в случае соблюдения своих главных приоритетов: восстановления границ 1991 года, значительных репараций и наказания виновных за военные преступления. Но поскольку Путин, несомненно, немедленно отклонит эти требования, возникнет длительный дипломатический тупик, который фактически породит новый замороженный конфликт. В принципе, прекращение огня может оказаться устойчивым. В результате сформируется статус-кво, подобный тому, который существует на Корейском полуострове и остается стабильным даже без официального мирного соглашения уже в течение 70 лет. Кипр также разделен, но стабилен на протяжении десятилетий. Это не идеальный исход, но он предпочтительнее боев высокой интенсивности, которые длятся годами.
Как убедить Киев
Убедить Киев согласиться с прекращением огня и неопределенными дипломатическими решениями может быть не менее сложно, чем заставить Москву пойти на это. Многие украинцы воспримут это предложение как предательство и будут опасаться, что линии прекращения огня просто станут новыми де-факто границами. Зеленскому придется резко уменьшить свои военные амбиции, хотя он с первых месяцев конфликта обещал победу. Это непростая задача даже для самых талантливых политиков.
Но Киев в итоге может найти в этом плане много интересного. Несмотря на то, что окончание боевых действий заморозит новую линию соприкосновения между Россией и Украиной, Запад не будет просить Киев отказаться от цели вернуть себе все земли, включая Крым и Донбасс. Скорее, план состоит в том, чтобы отсрочить определение статуса этих территорий. Киев отказался бы от попытки вернуть себе эти территории силой, которая, безусловно, обойдется дорого, и, скорее всего, потерпит неудачу. Вместо этого Украина могла бы согласиться с тем, что для восстановления территориальной целостности необходимо дождаться необходимого дипломатического прорыва. Этот прорыв, в свою очередь, может быть возможен только после ухода Путина из власти. А пока западные правительства могли бы обещать полностью снять санкции с России и нормализовать отношения с ней только в том случае, если Москва подпишет приемлемое для Киева мирное соглашение.
Так стратегический прагматизм будет сочетаться с нашими политическими принципами. Мир на Украине не может быть заложником военных целей Киева, которые, какими бы морально оправданными они ни были, скорее всего, недостижимы. В то же время Запад не должен вознаграждать и Россию, заставляя Украину навсегда смириться с потерей территорий. Решением является прекращение военной фазы конфликта с отсрочкой окончательного определения принадлежности территорий, все еще находящейся под российским контролем.
Даже если прекращение огня будет достигнуто и начнется дипломатический процесс, страны НАТО должны продолжать вооружать Украину. Так они устранят любые сомнения Киева в том, что соблюдение дипломатической дорожной карты будет означать прекращение западной военной поддержки. Кроме того, Соединенные Штаты могут дать понять Киеву, что, если Путин нарушит соглашение о прекращении огня, в то время как Украина будет его соблюдать, Вашингтон еще больше усилит поток своего оружия и разрешит ему наносить удары по военным позициям на территории России, с которых она ведет огонь. Если Путин откажется от явной возможности положить конец конфликту, западные правительства вновь получат общественную поддержку предоставления дополнительной военной помощи Украине.
В качестве еще одного стимула для Украины Запад должен предложить ей формализованный пакт о безопасности. Хотя маловероятно, что НАТО предложит Киеву членство, поскольку консенсус внутри альянса по этому вопросу пока недостижим, часть членов организации, в том числе Соединенные Штаты, могут заключить с ним соглашение о безопасности, которое гарантирует ему поставки адекватных средств самообороны. Этот пакт о безопасности, хотя он и не является "железной гарантией безопасности", может напоминать оборонные отношения Израиля с Соединенными Штатами или отношения Финляндии и Швеции с НАТО до того, как эти страны решили присоединиться к альянсу. Пакт может также включать положение, аналогичное статье 4 договора НАТО, которая призывает к консультациям, когда какая-либо сторона считает, что ее территориальная целостность, политическая независимость или безопасность находятся под угрозой.
Наряду с этим пактом о безопасности ЕС должен разработать долгосрочный пакт об экономической поддержке Украины и предложить график ее вступления в ЕС, который бы гарантировал Киеву, что он находится на пути к полной интеграции в Евросоюз. В лучшем случае, украинцев сейчас впереди ждут трудные дни. Членство в ЕС предстало бы перед ними светом в конце туннеля, которого они так заслуживают.
Даже с учетом всех этих соблазнов Украина все еще может отказаться от прекращения огня. Если так случится, вряд ли это будет первый случай в истории, когда партнер, зависящий от поддержки США, отверг бы принуждения к сокращению списка своих целей. Но если Киев их и отвергнет, политическая реальность такова, что поддержка Украины в Соединенных Штатах и Европе станет менее устойчивой, особенно если Россия согласится на прекращение огня. У Киева не было бы иного выбора, кроме как уступить политике, которая дала бы ей экономическую и военную поддержку, необходимую для обеспечения безопасности территории, находящейся под ее контролем (пока это еще подавляющая часть страны), одновременно сняв с повестки дня освобождение силой тех земель, которые все еще находятся под властью России. Более того, Запад продолжит использовать санкции и дипломатические рычаги для восстановления территориальной целостности Украины, но уже за столом переговоров, а не на поле боя.
Где выход?
Более года Запад позволял Киеву определять успех украинской кампании и ставить перед США и Европой военные цели. Эта политика, независимо от того, имела ли она смысл в начале конфликта, теперь исчерпала себя. Она становится неразумной, потому что цели Украины вступают в противоречие с другими интересами Запада. Эта политика становится несостоятельной, потому что затраты на боевые действия растут, а западная общественность и правительства устают от постоянной дорогостоящей поддержки Украины. Как мировая держава Соединенные Штаты должны признать, что максималистский подход к интересам, поставленным на карту в украинском конфликте, привел к формированию политики, которая противоречит другим приоритетам США.
Хорошая новость заключается в том, что возможный выход из этого тупика все же имеется. Запад должен сделать сейчас больше, чтобы помочь Украине защитить себя и продвинуться на поле боя, обеспечив ей наилучшую из возможных позицию за столом переговоров в конце этого года. Тем временем Вашингтону следует установить дипломатический курс, который обеспечит безопасность и жизнеспособность Украины в пределах ее фактических границ. В то же время США должны работать над восстановлением территориальной целостности этой страны в долгосрочной перспективе. Этот подход может казаться слишком смелым для некоторых и недостаточно смелым для других. Но в отличие от прочих альтернатив, у него есть одно преимущество: в нем желаемое сочетается с возможным.
Ричард Хаас
Чарльз Купчан
* Некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента.
