Foreign Affairs: США должны переосмыслить свой подход к военным интервенциям
Вооруженные силы США плохо подготовлены к решению политических задач в других странах, пишет Foreign Affairs. Они способны свергнуть действующее правительство, но не в состоянии поддерживать новую власть и добиться прекращения внутренних конфликтов.
Мрачная история военных интервенций США
Американские солдаты базировались на территории других стран практически непрерывно с момента окончания Второй мировой войны. Самые известные иностранные военные интервенции Соединенных Штатов – во Вьетнаме, Афганистане и Ираке – были масштабными, продолжительными и дорогостоящими.
Однако были и десятки других подобных развертываний, многие из которых оказались менее масштабными и более краткосрочными, а их цели варьировались от сдерживания до подготовки. Если рассматривать их в целом, результаты этих операций выглядят весьма неоднозначно.
Некоторые из них – в первую очередь операция "Буря в пустыне" 1991 года, в результате которой силы иракского диктатора Саддама Хусейна были изгнаны из Кувейта, – оказались достаточно успешными.
Но многие другие – такие, как операции в Сомали, на Гаити, в Афганистане, Ираке, Ливии и так далее, – обернулись разочарованием или откровенным провалом. Именно эти безуспешные интервенции, произошедшие уже после окончания холодной войны, порождают у политиков и общественности серьезные сомнения касательно роли силы в американской внешней политике.
Несмотря на это, в процессе принятия решений Соединенные Штаты продолжают демонстрировать выраженный уклон в пользу военного вмешательства. Когда возникает тот или иной кризис, у Соединенных Штатов зачастую немедленно возникает мощный импульс, подталкивающий их к военному ответу, – на том основании, что лучше попытаться установить контроль над ситуацией, нежели вовсе ничего не делать.
Однако во многих случаях Соединенные Штаты могли бы достичь своих целей, не прибегая к военному вмешательству. Чтобы проанализировать, насколько часто военные вмешательства Соединенных Штатов способствовали достижению их целей, мы составили список конфликтов и кризисов, которые затрагивали американские интересы и которые произошли за период с 1946 по 2018 год.
Описания конфликтов были взяты из базы данных программы Uppsala Conflict Data Project, а информация по кризисам – из базы данных проекта International Crisis Behavior. Чтобы выделить те эпизоды, которые непосредственным образом затрагивали интересы Соединенных Штатов, мы искали конфликты и кризисы, которые несли прямую угрозу для территории и жителей Соединенных Штатов или для кого-либо из союзников Америки, которые разворачивались в регионе, имеющем большое стратегическое значение для Соединенных Штатов или влекли за собой полномасштабный гуманитарный кризис.
Затем мы выделили те конфликты и кризисы, которые привели к развертыванию вооруженных сил США. Чтобы считаться интервенцией, эти военные операции должны были отвечать определенным пороговым параметрам (для наземной интервенции это не менее 100 военнослужащих, базирующихся в течение целого года, или более многочисленный контингент, если развертывание производится на более короткий срок).
Для каждого конфликта и кризиса мы также собрали данные по нескольким параметрам, включая продолжительность конфликта или кризиса, его интенсивность, а также изменения в экономическом развитии и демократических институтах страны, затронутой этим конфликтом или кризисом. Из 222 конфликтов и кризисов, которые произошли с 1946 по 2018 год и которые затрагивали американские интересы, в 50 конфликтов и кризисов Соединенные Штаты вмешались, а в 172 – нет.
Наши выводы переворачивают общепринятое мнение с ног на голову: независимо от того, вмешивались Соединенные Штаты или нет, исходы конфликтов и кризисов в большинстве своем оставались неизменными. По каждому из рассмотренных нами параметров мы не обнаружили статистически значимой разницы между теми случаями, в которых военная интервенция имела место, и теми, в которых ее не было.
Другими словами, доказательств того, что военные интервенции Соединенных Штатов систематически достигают поставленных целей, крайне мало. При более пристальном взгляде становится ясно, что есть одно "подмножество" операций, которые с большей вероятностью способствовали продвижению интересов и достижению целей Соединенных Штатов: речь идет об операциях, которые имели четко сформулированные и достижимые цели и которые были основаны на точных оценках условий на месте.
Вашингтону крайне необходимо пересмотреть свое отношение к использованию военной силы. Прежде всего ему необходимо перестать рассматривать военные интервенции как оптимальное решение любых потенциальных проблем. В то же время ему не следует рассматривать любую потенциальную интервенцию как неизбежную катастрофу, которая будет оттягивать на себя ресурсы, необходимые для реализации внутренних приоритетов. Настоящая опасность – это не военные интервенции как таковые, а масштабные интервенции с чрезмерно широкими целями, оторванными от реальности на местах. Именно такие операции ставят под удар жизни американских солдат и казну США.
Почему сила терпит неудачу
Несомненно, некоторые военные интервенции действительно способствуют продвижению американских интересов. Результаты нашего исследования показывают, что небольшие, краткосрочные операции с узкими целями, которых вооруженные силы в состоянии достичь, на самом деле могут быть успешными. В 1980-х годах, к примеру, американские военные самолеты и авианосцы пресекли попытки Ливии установить контроль над заливом Сидра. А в 1998 году американские крылатые ракеты поразили цели в Афганистане и Судане в отместку за бомбовые удары "Аль-Каиды"* по посольствам Соединенных Штатов в Кении и Танзании.
Однако в неподходящих обстоятельствах интервенции могут оборачиваться настоящими катастрофами. И в этом смысле крупномасштабные интервенции являются самыми рискованными. Хотя мощное применение силы порой может быть единственным способом достичь важнейших целей Соединенных Штатов – как это было в период Второй мировой войны или войны в Корее, – оно несет в себе огромные риски. Если проводить их без должной осторожности, крупномасштабные интервенции могут превратиться в пожирающие ресурсы катастрофы, осложняемые экспансивными политическими целями, которых невозможно достичь только лишь с помощью военной силы.
Вооруженные силы США плохо подготовлены к тому, чтобы решать политические задачи. Военная сила способна свергнуть диктатуру, но она не в состоянии установить эффективную демократическую замену.Она также не в состоянии стабилизировать ход продолжительных гражданских войн и помочь преодолеть давние межэтнические конфликты. Военные интервенции Соединенных Штатов, которые были призваны достичь этих целей, – во Вьетнаме, Сомали, Афганистане и Ираке, – провалились. Даже те задачи, для решения которых вооруженные силы хорошо подходят, – к примеру, для оказания помощи в создании армии-партнера, – могут оказаться не выполненными, если их масштабы слишком велики или если миссия не получает достаточной поддержки. Чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить крах местных сил безопасности в Афганистане после вывода американских войск в 2021 году.
Хотя есть убедительные свидетельства того, что постановка слишком масштабных целей зачастую ведет к провалу, результаты нашего анализа показывают, что после Второй мировой войны решения прибегнуть к военной интервенции ради достижения широких целей принимаются все чаще. До той войны Соединенные Штаты прибегали к интервенциям в первую очередь для того, чтобы завоевывать чужие земли или защищать собственные. Но после нее, когда началась холодная война, амбиции Америки выросли. Теперь Вашингтон стремился усиливать региональную безопасность, противостоять коммунизму, восстанавливать страны и продвигать глобальные нормы.
После окончания холодной войны к списку целей добавилась еще и борьба с терроризмом, и, хотя Соединенные Штаты не стали устраивать военные интервенции чаще, масштабы целей этих операций неуклонно расширялись. Неудивительно, что растущие амбиции приводили к снижению степени успешности американских интервенций и что, несмотря на самую сильную армию на планете, Соединенные Штаты часто сталкивались с неудачами. С начала 1990-х годов доля военных операций, которые не позволили достичь поставленных целей, быстро росла. До 1945 года, как показывают результаты нашего анализа, Соединенные Штаты достигали примерно 80% целей своих интервенций. В ходе холодной войны они достигали своих целей примерно в 60% случаев, а после ее окончания уровень их успешности опустился ниже отметки в 50%.
Критики могут сказать, что в нашем исследовании имеет место проблема отбора – то есть те кризисы и конфликты, в которые Соединенные Штаты вмешивались, были такими конфликтами и кризисами, в которых поражение было практически неминуемым, независимо от обстоятельств. Однако аргументов в пользу этой точки зрения крайне мало. Десятки примеров указывают на то, что никакой связи между степенью сложности и запутанности обстоятельств и вероятностью интервенции нет: есть множество тяжелых случаев, когда Соединенные Штаты приняли решение вмешаться, и масса простых случаев, когда они этого не сделали.
Однако по мере того, как во время и после окончания холодной войны постепенно исчезали факторы, ограничивающие военную мощь Соединенных Штатов, в своих интервенциях Америка стала ставить перед собой все больше все более широких целей и все реже добивалась успеха в достижении этих целей, опираясь исключительно на военную силу.
История провалов Вашингтона
Почему так много интервенций Америки обернулись неудачей? Один из ключевых выводов нашего исследования касается того, когда именно военные интервенции с наибольшей вероятностью могут оказаться успешными, – когда они решительным образом смещают местный баланс сил в пользу Соединенных Штатов и их союзников.
Это значит, что важнейшим определяющим фактором успеха является военная мощь ставленников и противников Соединенных Штатов, уровень общественной поддержки целей Америки, а также вероятность вмешательства третьих сторон. Тем не менее, Вашингтон как правило рассматривает эти факторы слишком поздно (или вовсе не рассматривает), и, даже когда он это делает, он часто опирается на неточную или неполную информацию.
Соединенные Штаты допускают чрезвычайно много просчетов, когда речь заходит о необходимости провести оценку военной мощи других стран. В период войны во Вьетнаме американские политики очень сильно недооценили потенциал Вьетконга и, соответственно, неверно просчитали шансы на успех. Во Вьетнаме Вашингтон излишне оптимистично оценивал потенциал и самостоятельность своего партнера, вооруженных сил Республики Вьетнам. В 1979 году Соединенные Штаты переоценили способность их давнего союзника в Иране, шаха Мохаммеда Реза Пехлеви, подавить внутренние беспорядки, поэтому они были крайне удивлены, когда режим шаха внезапно пал. А совсем недавно Вашингтон продемонстрировал излишнюю веру в мастерство и самоотверженность созданных им сил безопасности Афганистана, которые быстро обратились в бегство, столкнувшись с наступлением "Талибана"*.
Цена этих ошибок оказалась очень высокой. Переоценка потенциала союзника и недооценка силы противника может привести к тому, что политики начинают рискованные и дорогостоящие интервенции, от которых они воздержались бы, если бы у них была более полная информация.
Подобные просчеты могут вынуждать их оправдывать необходимость продолжать интервенции, у которых нет шансов на успех. Действительно, отсутствие поддержки со стороны местного населения свело на нет множество военных интервенций Соединенных Штатов. Когда в 1994 году Америка вторглась на Гаити, политики в Вашингтоне ошибочно приравняли поддержку гаитянами свержения военной хунты к энтузиазму в отношении демократического правительства, пользовавшегося поддержкой Соединенных Штатов. В Ираке после 2003 года радужные оценки Пентагона в вопросе стремления общественности к политической трансформации обернулись тем, что американские военные оказались неготовыми к возникшему повстанческому движению.
Кроме того, американских политиков часто заставала врасплох способность третьих сторон спутывать все карты. Иностранные ополченцы, соседние государства и другие противники неоднократно нарушали хорошо продуманные планы Соединенных Штатов. В 1950 году американские политики не смогли спрогнозировать вмешательство Китая в Корейскую войну. Эту же ошибку они повторили в Ираке после вторжения 2003 года, когда в ситуацию быстро вмешались иранские боевики.В обоих случаях вмешательство третьей стороны можно было спрогнозировать, и неспособность Вашингтона принять во внимание этот фактор стоила ему очень дорого.
Сила возможного
Всегда будут ситуации, в которых военная интервенция – это лучший или единственный вариант для Соединенных Штатов. Но политики также должны признать, что во многих случаях лучший ответ на кризис или потенциальную угрозу – это вовсе воздержаться от военных действий и воспользоваться инструментами дипломатии и санкций – или же просто научиться жить в условиях повышенной угрозы.
Соединенным Штатам никогда не следует применять военную силу, не спросив себя сначала, поможет ли это быстро и существенно изменить локальный баланс сил, чтобы позволить Соединенным Штатам и их партнерам достичь поставленных целей. Если ответ – "нет" или "возможно", тогда политикам следует выбрать невоенную альтернативу. Им следует с большой осторожностью подходить к любым предложениям, подразумевающим масштабные интервенции.
И им не стоит ставить слишком широкие цели. Часто в таких масштабных целях те задачи, которые было бы хорошо решить, сливаются с теми задачами, решить которые крайне необходимо. К примеру, после вторжения в Афганистан в 2001 году четко сформулированная узкая миссия по борьбе с терроризмом постепенно переплелась с более масштабным проектом национального строительства, превратив "устремление" и в "приоритет национальной безопасности", хотя никакие ключевые интересы Соединенных Штатов на кону не стояли. Вместо того чтобы увеличивать масштабы и продолжительность интервенций, чтобы стремиться к более амбициозным целям, американским политикам следует сконцентрироваться на тех целях, которые на самом деле достижимы.
Политики должны располагать точной информацией относительно обстоятельств на местах, чтобы оценивать вероятность успеха предлагаемой интервенции. Чтобы политики получили всю необходимую им информацию, разведывательные службы должны подробно излагать точки зрения различных местных экспертов – в том числе тех, кто готов поделиться честными данными, которые могут не понравиться Вашингтону.
Такие эксперты способны более точно разъяснить потенциальные риски, связанные с политическими настроениями или динамикой на местах, для успеха американских военных интервенций. Эти эксперты должны тесно сотрудничать с руководством американской разведки и военного ведомства, чтобы помочь ему выявить третьи стороны, у которых есть потенциал, интересы и намерение вмешаться в планы интервенции, а также рассмотреть условия, которые могут спровоцировать такое вмешательство. К примеру, если Китай вторгнется на Тайвань, Северная Корея или Россия могут мешаться. И важным аспектом планирования любой военной интервенции должно стать серьезное отношение к красным линиям иностранных политических лидеров.
Наконец, политикам требуется более подробная и своевременная информация, чтобы оценить военную мощь противников и партнеров Соединенных Штатов, и американские разведывательные службы часто не справляются с этой задачей. В преддверии российской специальной военной операции на Украине, к примеру, правительство США переоценивало военную мощь России и недооценивало потенциал Украины. В результате политики ожидали и даже начали готовиться к быстрой победе России. Создание более полной картины военного потенциала других противников и партнеров должно стать одним из ключевых приоритетов разведывательного сообщества. Аналитики должны не только считать количество танков, кораблей и самолетов, но и проводить оценку социальных, экономических и промышленных основ военной мощи той или иной страны, политической и стратегической культуры этой мощи, а также готовности армии сражаться.
В будущем нас, скорее всего, ждут новые военные интервенции, однако дорогостоящих провалов все же можно избежать. Более эффективная внешняя политика требует, чтобы Вашингтон переосмыслил свой подход к военным интервенциям: они должны быть не молотом для забивания любых гвоздей, а специальным инструментом, которым нужно пользоваться с расчетом и осторожностью.
Авторы: Дженнифер Кавана (Jennifer Kavanagh), Брайан Фредерик (Bryan Frederick)
***
* запрещенные в России террористические организации
