Удобный вариант наименее достижим и практически невозможен
На встрече с военно-политическими экспертами в Федеральном ядерном центре в Сарове Владимир Путин заявил: «Мы не будем разоружаться в одностороннем порядке… В ходе этого процесса должны принимать участие уже все ядерные державы. Мы не можем бесконечно разоружаться на фоне того, что какие-то другие ядерные державы вооружаются».
Многие в России и США согласны с такой постановкой вопроса, и это одна из точек соприкосновения двух сторон в проблематике сокращения ядерных вооружений. Если сравнить стратегические ядерные силы (СЯС) России и США, ограниченные по новому Договору СНВ и представленные ими по обмену данными, и совокупность ядерных арсеналов остальных стран (по усредненным оценкам, например, Стокгольмского международного института по исследованию проблем мира (СИПРИ) и Федерации американских ученых), то соотношение по боезарядам выглядит соответственно как 1,6:1,8:1,1 (конкретно – 1570, 1790 и 1055 боезарядов). Тем не менее верная в целом политическая установка не избавляет от научного анализа, а наоборот, предполагает его c опорой на системную и максимально объективную основу.
На этой основе нужно объяснить, почему именно сейчас настало время для подключения других стран к процессу ядерного разоружения. Какие страны должны подключаться, в какой очередности и в каком переговорном формате?
На какой концептуальной основе (паритет, стабильность, фиксация статус-кво, распределение квот) и на каких правилах зачета возможны такие соглашения? Наконец, каковы возможности обмена соответствующей военно-технической информацией и контроля ограничения вооружений у третьих ядерных государств?
Политический контекст
На призывы главных двух ядерных держав присоединиться к ядерному разоружению остальные члены «ядерного клуба» неизменно и стандартно отвечают, что для этого «большая двойка» должна сначала сократить свои арсеналы до уровня, более близкого к уровням вооружений других стран. При этом все апеллируют к статье VI Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) с обязательством участников Договора «в духе доброй воли вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению».
Более настойчивое, чем со стороны США, требование России о переводе ядерного разоружения в многосторонний формат имеет веские основания. Ведь российская территория находится в пределах досягаемости носителей ядерного оружия (ЯО) не только США, но и всех остальных семи ядерных государств (плюс наиболее вероятный восьмой кандидат в лице Ирана). Притом ни одно из них не является формальным военно-политическим союзником РФ. В отличие от этого по территории США могут нанести ядерный удар только две державы: Россия и Китай. Все остальные шесть ядерных государств являются союзниками США (Великобритания, Франция) либо не имеют ядерных носителей достаточной дальности. При этом ряд из них тоже состоят с США в партнерских отношениях (издавна Израиль, в последние годы все более – Индия, а также, хотя и с растущими оговорками, Пакистан).
Отношения России с Великобританией и Францией как членами НАТО в данной области определяются взаимодействием РФ с США. Две европейские ядерные державы вполне открыты в отношении ядерных сил, существенно сократили их и планируют дальнейшее сокращение в будущем. Серьезной самостоятельной или дополнительной ядерной угрозы для РФ, как и большого влияния на прогнозируемый военный баланс, эти государства не представляют – во всяком случае, пока СЯС России и США по боезарядам будут превышать уровень в 1 тыс. единиц. Независимая роль ядерного потенциала европейских стран может стать еще меньше, если Россия реализует в полном объеме намеченную программу воздушно-космической обороны (ВКО).
Индия является традиционным близким соратником, а Израиль – относительно недавним партнером России. Наши отношения с ними, видимо, останутся весьма стабильными, а их ядерный потенциал не направлен против России и нам не угрожает, хотя технически находится в пределах досягаемости нашей территории.
Наибольшую тревогу у России должны вызывать отношения с Пакистаном и КНДР, которые могут быть резко дестабилизированы в случае радикальных и не зависящих от РФ перемен во внутреннем положении и внешней политике этих стран. Весьма непредсказуем Иран: если он перешагнет ядерный порог, то это может спровоцировать войну в регионе и (или) цепную реакцию дальнейшего ядерного и ракетного распространения вблизи российских границ.
Ни в коем случае не ставя с ними на одну доску Китай – новую сверхдержаву XXI века, с которой у России развиваются стратегические партнерские отношения, в его внутренней и внешней политике тоже нельзя исключать крутых поворотов. В сочетании с его растущими военно-экономическим потенциалом и ракетно-ядерной мощью это может в обозримой перспективе напрямую затронуть интересы безопасности РФ.
Поэтому ограничение ядерных вооружений КНР и Пакистана, а еще лучше ядерное разоружение Пакистана и КНДР, предотвращение обретения такого оружия Ираном, безусловно, является важнейшим интересом безопасности России. Это в принципе совпадает и с приоритетами США, хотя данное обстоятельство пока не стало объектом общественно-политического внимания двух держав.
В целом самый удобный для двух сверхдержав вариант – закрепить существующее соотношение сил, выделив остальным шести странам (кроме КНДР) суммарный потолок примерно в 1 тыс. боезарядов и предоставив им возможность делить национальные квоты между собой. Однако самый удобный вариант вместе с тем является наименее достижимым и практически невозможным. Каждое ядерное государство связывает с этим оружием собственные интересы безопасности (сдерживание нападения с использованием ядерных или обычных сил, статус и престиж, козырь на переговорах). Эти интересы зачастую не соотносятся с ядерными силами двух сверхдержав и большинства других стран – обладательниц ЯО. Поэтому они не согласятся ни на суммарный потолок, ни на индивидуальные квоты в каком-то фиксированном соотношении между собой.
Нельзя допустить и того, чтобы в политическом плане расширение состава участников процесса лишило Россию ее нынешнего уникального положения как главного партнера США по взаимодействию в сокращении ядерных вооружений. Отмеченную особую политическую роль ядерного оружия для положения России в мире неуклонно размывало бы как дальнейшее распространение ЯО, так и огульное расширение круга участников переговоров по ограничению этого класса оружия.
Стратегические балансы
Третьи ядерные державы принципиально не согласны объединяться в одну или две группы для сопоставления с ядерными силами каждой из двух сверхдержав. Но для удобства оценок военного баланса целесообразно все же схематично разбить «ядерную девятку» хотя бы на три группы. Во-первых, это две ведущие державы: Россия и США, во вторых, «тройка» остальных ядерных государств – членов Договора о нераспространении ЯО и постоянных членов Совета Безопасности ООН: Великобритания, Франция, Китай. В-третьих, «четверка» аутсайдеров ДНЯО: Израиль, Индия, Пакистан и КНДР.
При этом объективность предполагает сравнение сопоставимых по классам ядерных вооружений государств. Так, если сложить все ядерные средства «тройки» и средства «четверки» по числу боезарядов (из них лишь Великобритания и Франция открыто публикуют информацию о своих ядерных силах), то с ними следует сравнивать не только стратегические силы, но все ядерные арсеналы России и США, включая достратегические (оперативно-тактические) вооружения, как оперативно развернутые, так и на складском хранении в разных режимах технического состояния.
Тогда соотношение ядерных боезарядов России, США, суммарной численности арсеналов «тройки» и «двойки» выглядит, по усредненным данным СИПРИ и Федерации американских ученых соответственно как 11:8,5:0,8:0,3 (конкретно – 11 000, 8500, 770 и 290), то есть весьма асимметрично в пользу РФ и США. Нестратегическое ядерное оружие всех стран, а также его запасы на складском хранении держатся в тайне и оцениваются только независимыми экспертами. К тому же есть большая неясность с оценкой ядерных сил Китая, поскольку остается без объяснения предназначения грандиозных защищенных подземных тоннелей, сооружаемых 2-м артиллерийским корпусом КНР (аналогом российских РВСН). Если в них размещаются мобильные ракеты средней и межконтинентальной дальности, то их число может достигать многих сотен единиц, укрытых в тоннельных сооружениях протяженностью примерно в 5 тыс. км.
Поскольку чаще всего только стратегические силы «большой двойки» сравниваются с ядерными средствами третьих государств, постольку корректно вычленить вооружения «тройки» и «четверки», подпадающие под категорию стратегических вооружений, являющихся объектом нового Договора СНВ. Тогда соотношение РФ, США, «тройки» и «четверки» составляет, по приведенным выше данным, 1,6:1,8:0,4:0 соответственно (конкретно – 1570, 1790, 390, 0).
Иногда в качестве предмета расширения формата переговоров приводятся ракеты средней и меньшей дальности, которые США и СССР ликвидировали по Договору РСМД от 1987 года. Если объединить СЯС и системы, подпадающие под Договор РСМД, и сопоставить арсеналы РФ, США, «тройки» и «четверки», то соотношение все равно получается существенно в пользу двух ядерных сверхдержав: 1,6:1,8:0,6:0,5 соответственно (конкретно – 1570,1790, 640 и 530).
Таким образом, при всей желательности ограничения и сокращения ядерных вооружений третьих стран как такового, в военном балансе по сопоставимым категориям (и даже после выполнения нового Договора СНВ) Россия и США сохранят многократное превосходство над ядерными силами остальных государств. Причем это справедливо в отношении всех третьих стран в совокупности, не говоря уже о каждой по отдельности. Неопределенность оценок усугубляется фактором тоннельных сооружений КНР и ее большого военно-промышленного потенциала наращивания ракет и ядерных боезарядов.
Военно-стратегические отношения
Еще более важный момент состоит в том, что серьезные переговоры и соглашения по ограничению вооружений – это не символика, а важнейший элемент военно-стратегических отношений государств. Поэтому для соглашений об ограничении вооружений необходимо наличие вполне определенных стратегических отношений сторон, например, взаимного ядерного сдерживания, как между США и Россией (а прежде – с Советским Союзом). Тогда одно государство (или государства) может ограничить свои вооруженные силы и военные программы в обмен на то, что их ограничивает другое (другие страны) в согласованном соотношении, порядке и на договорных условиях.
В этой связи к идее расширения круга участников переговоров сразу возникают существенные вопросы.
Великобритания и Франция – ядерные державы и находятся в пределах досягаемости ядерных вооружений друг до друга, но между ними нет отношений взаимного ядерного сдерживания. Они заключили соглашение о сотрудничестве в этой области и, видимо, пойдут по такому пути весьма далеко, но у них нет предмета для переговоров о взаимном ограничении ядерных сил. То же в принципе справедливо для отношений названных двух держав с США: все они являются союзниками по НАТО.
Исходя из той же логики нет оснований для переговоров о взаимном ограничении ядерных вооружений Китая с Великобританией и Францией: они находятся вне досягаемости своих вооружений друг до друга и не имеют отношений ядерного сдерживания (хотя Париж в последнее время делал некие допущения на сей счет). По той же причине нет резонов для прямого подключения трех названных держав к переговорам России и США.
Взаимное ядерное сдерживание по политическим или военно-техническим причинам отсутствует также в отношениях США, Франции и Великобритании – с Израилем, Индией, Пакистаном и КНДР. Таких отношений не просматривается в стратегических взаимоотношениях России с Индией, тогда как в отношениях РФ с Израилем, Пакистаном и КНДР вопрос не ясен. Хотя ядерное сдерживание тут может присутствовать закулисно, оно едва ли создает осязаемый предмет переговоров о взаимном ограничении вооружений.
У Китая нет взаимодействия по модели ядерного сдерживания с Израилем, Пакистаном и КНДР.
Стратегические отношения Великобритании и Франции с Россией имеют в своей основе взаимное ядерное сдерживание. Правда, в последние годы эти две страны нацеливают часть своих ядерных средств также на «страны-изгои». Тем не менее стратегическая основа для переговоров есть, хотя практически нащупать ее нелегко.
Безусловно, взаимное ядерное сдерживание присутствует в отношениях США и КНР, а также негласно между Россией и Китаем. Впрочем, это треугольник отнюдь не равнобедренный как по уровням сил, так и по политической удаленности держав друг от друга. Весьма сомнительно, что такие переговоры и соглашения возможны в трехстороннем формате.
По той же логике переговоры возможны и в перспективе необходимы между Индией и Пакистаном, как и между Индией и КНР, хотя жизнеспособность трехстороннего формата и тут далеко не очевидна.
Наконец, два негласных и непризнанных ядерных государства на противоположных окраинах Евразии – соответственно Израиль и КНДР – едва ли могут стать формальными участниками переговоров о разоружении с кем бы то ни было. Если их ядерные средства когда-то и будут предметом соглашений, то скорее всего в рамках решения проблем безопасности, ограничения обычных вооруженных сил, урегулирования политических, экономических, территориальных и внутренних вопросов. Это предполагает региональный формат и контекст укрепления режимов ДНЯО, а не традиционную модель соглашений об ограничении ядерных вооружений.
Кроме того, с учетом относительно небольшой численности и менее высоких качественных характеристик ядерных средств третьих стран вопросы их достаточности и возможности ограничения в перспективе еще более усложнятся влиянием на военный баланс интенсивно развиваемых систем региональной и глобальной ПРО, высокоточных обычных вооружений большой дальности, ракетно-планирующих частично орбитальных гиперзвуковых систем (последнее больше всего относится к военным отношениям в рамках КНР – Тайвань – США).
Технические аспекты
В соответствии с отработанной на опыте ОСВ/СНВ методике определений, ограничений и режимов контроля «тройка» ДНЯО могла бы добавить всего 390 носителей и боезарядов, а «четверка» аутсайдеров вообще не имеет соответствующих вооружений. Если сюда добавить системы, подпадающие под Договор РСМД от 1987 года, то дополнительно можно было бы охватить 250 ракет «тройки» и 530 ракет «четверки», причем только если включить 280 ракет КНДР дальностью свыше 500 км, которые пока не оснащены ядерными боезарядами (усредненные цифры даны на основе оценок СИПРИ и Федерации американских ученых).
Однако, по имеющимся данным, значительная часть или все ракеты третьих стран (кроме Великобритании и Франции) в мирное время поддерживаются в пониженном режиме боеготовности, а ядерные боеголовки хранятся отдельно от ракет. Тем более это относится к их ракетам малой дальности и ударной авиации, включая стратегическую ударную авиацию Франции, которые составляют значительную или преобладающую часть ядерных носителей Франции, КНР, Израиля, Индии, Пакистана. Россия и США относят эти ядерные вооружения к классу оперативно-тактического или тактического ядерного оружия (ТЯО).
Как известно, Москва отвергает предложения США и НАТО начать переговоры по ТЯО, пока из Европы не выведены американские тактические ядерные авиабомбы. Нет ни согласованных определений таких систем, ни правил засчета, ни методов контроля их ограничения и ликвидации. Неясно, начнутся ли такие переговоры и когда это произойдет. Однако очевидно, что без проработки этих тем великими державами третьи страны не согласятся обсуждать ограничение этого класса вооружений даже теоретически.
Но даже получив такой пример, третьи страны не пойдут на подключение к переговорам и соглашениям России и США по СНВ, РСМД или ТЯО на основе какого-то суммарного потолка, пропорции или квоты – ни вместе, ни по отдельности.
Основываясь на реальных военно-стратегических взаимоотношениях ядерных государств, единственный гипотетически возможный вариант – это несколько форумов двустороннего формата: Великобритания/Франция – Россия, США – КНР, Россия – КНР, КНР – Индия, Индия – Пакистан. Какая-то координация этих переговоров между собой была бы высшим достижением дипломатии Москвы и Вашингтона. При этом в ряде случаев третьи страны должны будут опираться на технические средства контроля России и США или специальных международных организаций (в рамках ООН или МАГАТЭ).
Варианты многостороннего ядерного разоружения
Европейские державы. Все прошлые попытки СССР приплюсовать силы европейских стран к СЯС США и ограничить их единым потолком были отвергнуты Западом на том основании, что силы Англии и Франции являются национальными, а не коллективными потенциалами сдерживания (первая такая попытка была предпринята в рамках Соглашения ОСВ-1 от 1972 года, затем на переговорах об ОСВ-2 в конце 70-х годов и в Договоре РСМД от 1987 года). В будущем эта позиция едва ли изменится. Отдельным переговорам России с двумя европейскими странами мешает огромная асимметрия СЯС-сторон.
Согласие Великобритании и Франции хотя бы на некоторые меры доверия, транспарентности, инспекционной деятельности из «меню» нового Договора СНВ (что предложил авторитетный российский специалист, профессор генерал-майор Владимир Дворкин) имело бы большое положительное значение как прецедент и как пример для других стран, прежде всего Китая.
Фактически такие меры подтверждали бы верность официальной информации об английских и французских силах и программах их модернизации. Но две европейские державы едва ли согласятся трактовать это как юридически обязывающее ограничение своих ядерных вооружений согласно односторонне принятым программами модернизации. Даже если бы Россия согласилась взять на себя такие же меры доверия в контексте отношений с этими странами (за рамками нового Договора СНВ), последние вряд ли пойдут на юридическую легализацию российского превосходства.
Только сильное давление со стороны США и союзников по НАТО и ЕС могло бы побудить две европейские державы принять такой подход. Стимулом для США и других стран могло бы стать согласие России на переговоры по тактическому ядерному оружию и по возрождению режима и процесса Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Тогда в более отдаленной перспективе можно было бы добиваться перехода от мер доверия к практическому ограничению ядерных сил Великобритании и Франции.
Китай. Официальная позиция Пекина состоит в том, что «…страны, обладающие наибольшими ядерными арсеналами… должны в дальнейшем решительно сократить свои арсеналы проверяемым, необратимым и юридически обязывающим способом… Когда возникнут соответствующие условия, другие ядерные государства должны также присоединиться к многосторонним переговорам по ядерному разоружению» (военная доктрина Китая 2010 года).
Тем не менее Китай, наверное, можно постепенно вовлечь в процесс ограничения ядерных вооружений, но только на сугубо прагматической основе: если он сочтет, что его уступки по части транспарентности и каких-либо лимитов на вооружения окупаются уступками США (и по умолчанию России) по тем вопросам, которые интересуют Пекин.
Реальные предпосылки согласия КНР на поэтапное открытие своих стратегических вооружений и их ограничение (хотя бы через обязательство не наращивать количественно) могут включать обязательство США не наращивать средства ПРО морского и наземного базирования на Тихом океане; переход США и РФ к переговорам о следующем соглашении СНВ с понижением потолков примерно до 1 тыс. боезарядов; продвижение в ограничении нестратегических ядерных вооружений США и России, которое позволит поставить вопрос об ограничении китайских систем средней дальности и оперативно-тактического класса.
Наиболее вероятный формат переговоров – двусторонний диалог между США и КНР параллельно с переговорами по СНВ между США и Россией и наряду с регулярными стратегическими консультациями или формальными переговорами России и Китая. Трехсторонний формат, видимо, возможен лишь по сотрудничеству в сфере ПРО (например, обмен данными СПРН, меры доверия).
Южная Азия. Примерное равенство и однотипность Индии и Пакистана по ядерным носителям и боезарядам, а также практика их раздельного хранения создают стратегические и технические предпосылки для классических соглашений об ограничении ядерных вооружений и мер доверия как минимум применительно к системам ракет средней и меньшей дальности по типу Договора РСМД от 1987 года. Препятствия заключаются в острых политических отношениях сторон (территориальный спор, терроризм), индийском превосходстве в силах общего назначения, а в перспективе – по ПРО. Если с помощью великих держав и ООН эти препятствия будут сняты, то Южная Азия может стать первым примером перехода ядерного разоружения к многостороннему формату, правда, не путем подключения к переговорам России и США, а на отдельном региональном форуме.
Поскольку Индия создает ядерные силы, в первую очередь для сдерживания КНР, ограничение китайских ядерных вооружений соглашениями с США и, возможно, с РФ было бы непременным условием соглашения Индии и Пакистана. Параллельный диалог России и США по следующему договору СНВ, сотрудничеству в сфере ПРО, начало диалога по ТЯО могут ощутимо способствовать процессу в Южной Азии.
Указанные инициативы могли бы стимулировать диалог на Ближнем Востоке и Корейском полуострове отдельно в региональном масштабе и в контексте укрепления режимов ДНЯО, решения других региональных проблем.
Алексей Георгиевич Арбатов - академик РАН, руководитель Центра международной безопасности Российской академии наук
