FA: ЕС полностью зависит от США в вопросах обороны
После начала российской СВО Европа должна была "отвязаться" от США в вопросах обороны, но ничего не изменилось, пишет FA. Инициатива о формировании стратегической автономии ЕС должна исходить в том числе от Америки, чьи компании, однако, отлично зарабатывают на европейцах.
Макс Бергманн (Max Bergmann)
София Беш (Sophia Besch)
Не верьте шумихе — конфликт на Украине нечего особо не изменил.
Когда в феврале 2022 года Россия начала спецоперацию на Украине, для европейской безопасности наступил, казалось, переломный момент. Теперь-то Европа должна была взяться за оборону. Но конфликт идет уже второй год, а перемен как не было, так и нет. Вина за этот нескончаемый застой лежит на многих сторонах: европейских государствах, НАТО, ЕС и даже США, ведь все они отказались от комфортных подходов прошлого в надежде сохранить нереалистичный статус-кво.
Это не значит, что в результате конфликта Европа не изменилась. Ее руководство и общественность сплотились в поддержке Украины несмотря на стремительный рост цен на энергоносители и высокую инфляцию. Европейские страны предоставили Киеву много оружия, хоть и не в таком количестве, как Соединенные Штаты. Финляндия и Швеция подали заявки на вступление в НАТО. ЕС предоставляет ВСУ вооружения на миллиарды долларов и занимается подготовкой их солдат. Чувство шока и срочности, которые испытывают европейские лидеры в связи с российской военной кампанией, находят отражение в повышении расходов на оборону. Сейчас большинство европейских стран-членов НАТО вплотную приблизились к целевому показателю в 2% от ВВП, а некоторые тратят гораздо больше, например, Польша и Прибалтика.
Но если приглядеться внимательнее, эти изменения не кажутся такими уж революционными. Нынешнее увеличение расходов хоть и предполагает трансформацию, но мало что значит при игнорировании основных трудностей, от которых страдает европейская оборона.
Вместо активизации усилий по решению глубоких структурных проблем в данном вопросе, конфликт их лишь усугубил. Европейские ВС находятся не в такой уж хорошей форме, как считалось, а запасы оружия предсказуемо истощились из-за поддержки Украины. В стремлении перевооружиться Европа стала понимать, что ее ВПК для этой цели не подходит. Усилия по координации европейских закупок не приносят результатов, поскольку все страны идут разными путями, усугубляя общие проблемы. Соединенные Штаты демонстрируют незаменимость для европейской безопасности и зависимость Европы от Вашингтона. Европейские лидеры, по-видимому, считают это естественным положением дел, объявляют стремление к европейской “стратегической автономии” бесплодным и отворачиваются от сотрудничества с другими странами ЕС. Похоже, инициативность в направлении реформ и перемен, накопившаяся за последнее десятилетие, исчезла.
Предложения по решению этих проблем звучат, но никто не предлагает масштабных решений, необходимых для их устранения. Иными словами, статус-кво основательно прогнил.
Но нынешняя ситуация неустойчива. Джо Байден, возможно, станет последним американским президентом-трансатлантистом, поскольку в американской политике произойдет, наконец, смена поколений. Пока воспитанные в XX веке руководители силового блока правительства были заняты европейской безопасностью — начиная с холодной войны и заканчивая расширением НАТО и балканскими войнами, — молодое поколение сосредоточилось на Ближнем Востоке и борьбе с терроризмом, а теперь и на Китае. Если европейцы не реформируют разрозненную оборонную мощь и системы закупок, то вскоре вернутся к тому, где были до начала российской СВО на Украине. Возможность трансформировать европейскую оборону ускользает.
Хуже, чем боялись
Украинский конфликт выявил ужасающее состояние европейской обороны. Последние 20 лет Европа недостаточно инвестировала в вооруженные силы, а то небольшое финансирование, что все же выделялось, имело целью создание сил для гуманитарных, противоповстанческих и контртеррористических миссий вдали от дома (тот же Афганистан). Таким образом, европейским военным не хватает самого необходимого для ведения обычной войны на собственных задворках. В большинстве стран наблюдается дефицит боеприпасов. Немцам их, например, хватит на несколько часов или дней боевых действий. Танковые парки Европы атрофируются как в плане численности, так и в плане боеготовности. На бумаге Германия располагает 300 танками Leopard 2, но только 130 из них находятся в эксплуатации. И это касается не только Германии: у Испании тоже есть 300 "Леопардов", но треть из них небоеспособна и находится в аварийном состоянии. Ради поддержки Киева европейцы истощают и без того скудные запасы артиллерии. Франция, например, отправила более трети имеющихся у нее гаубиц, а Дания вообще мало что оставила себе. Европейские государства хоть и обязались отправить Украине танки Leopard, никто не знает, как долго займет процесс приведения их в боевую готовность.
На мадридском саммите НАТО летом прошлого года альянс переориентировал внимание на российскую угрозу и нужды неядерного конфликта. Страны-члены согласовали цель создания боеготовых сил численностью 300 тысяч человек, тогда как на сегодняшний день их 40 тысяч. Будучи многосторонней организацией, НАТО ставит цели, которые государства-члены способны достичь самостоятельно, но никто не объяснил, как это сделать коллективно. И даже те европейские лидеры, что полны решимости поддерживать Украину и наращивать собственные возможности по сдерживанию России, не располагают такими арсеналами, цепочками поставок, производственными мощностями и процедурами закупок, которых требует поставленная задача.
Европейская оборонно-промышленная база, тем временем, стремительно пустеет. Первопричина — низкие европейские расходы на оборону. Но у Европы также нет общего оборонного рынка для удовлетворения потребностей безопасности собственных территорий. Что у нее есть, так это более 25 различных "Пентагонов", каждый из которых делает собственные заготовки из национальных источников. Этот разрозненный ландшафт превращает значимое сотрудничество в сфере закупок в масштабное политическое и бюрократическое мероприятие. Сильно разнящиеся расходы европейцев на оборону зачастую идут на поддержку национальных ВПК.
Ситуацию усугубляет и та роль, которую играют Соединенные Штаты. Усилия по налаживанию сотрудничества в области оборонной промышленности, в частности со стороны ЕС, часто сталкивались с ожесточенным противодействием со стороны США. Американские оборонные подрядчики получают огромную выгоду от подписания контрактов по всей Европе, лишая ее европейские компании. Таким образом, усилия ЕС по объединению промышленного законодательства натыкаются на жесткое сопротивление со стороны американских администраций, которые транслируют опасения компаний ВПК по поводу того, что их могут отрезать от европейского рынка. Например, после того, как ЕС объявил о планах создания нового Европейского фонда обороны и инициативы по разработке новых систем вооружений, министр обороны США Джим Мэттис и другие чиновники администрации Трампа выступили с решительным протестом и настойчиво лоббировали предоставление американским компаниям доступа к ничтожным средствам ЕС. Эта относительно мелкая проблема — доступ США к европейскому оборонному рынку — не исчезла и при Байдене. Даже в условиях вооруженного конфликта основным направлением диалога США и ЕС по вопросам безопасности было, по настоянию Вашингтона, согласование безобидного “административного соглашения”, предоставляющего Штатам потенциальный доступ к большему объему оборонных евро.
Оппозиция США оказала значительное сдерживающее воздействие на попытки улучшить координацию работы. Чтобы притормозить коллективные усилия ЕС, достаточно всего нескольких осторожных государств-членов блока, обеспокоенных реакцией гаранта их безопасности. Отчасти из-за таких препятствий европейское оборонное сотрудничество и сократилось в последнее десятилетие. В 2021 году, по данным Европейского оборонного агентства, совместные расходы на военную технику составили всего 18% от общего объема оборонных закупок. Этот процент далек от целевого показателя ЕС в 35%. В этом смысле "оборонка" резко контрастирует с другими секторами европейской экономики, которые удалось глубоко интегрировать благодаря созданию единого европейского рынка.
В результате все европейские силы пользуются разной техникой, что существенно затрудняет совместную деятельность. У ЕС 29 разных видов эсминцев, по 17 танков/бронетранспортеров и 20 разных истребителей, а у Соединенных Штатов — всего 4, 1 и 6 соответственно. Возникает огромный разрыв в возможностях, особенно в сфере транспорта, разведки и наблюдения, а также ПВО. Поскольку Вашингтону приходится заполнять эти пробелы, европейские вооруженные силы остаются зависимыми от него в выполнении даже элементарных военных задач. Например, в ходе вывода войск из Афганистана в 2021 году Америке пришлось в том числе эвакуировать по воздуху и европейцев.
Если копнуть глубже
Разумеется, в опасном состоянии европейских вооруженных сил виноваты сами европейские правительства. Но роль НАТО в создании такого положения дел заслуживает пристального внимания. Европейская оборона пострадала не потому, что ЕС "дублирует" усилия альянса. Поскольку последние 20 лет в качестве субъекта обороны ЕС не участвовал в игре, его оборона стала прерогативой НАТО. Результаты говорят сами за себя.
Альянс может координировать и интегрировать силы, объединяя подразделения из вооруженных сил разных стран и формируя боеспособную и сплоченную организацию. Но, как оказалось, он неспособен интегрировать более 25 различных европейских министерств обороны. А склонность НАТО отстаивать собственные силу и единство, как правило, маскирует немощь европейских вооруженных сил.
Для НАТО и США решение этих проблем состояло в том, чтобы превратить оборону ЕС в американскую ответственность, требуя при этом увеличения расходов от европейцев. Но страны ЕС, как правило, не отдают приоритет инвестициям в системы, которые ослабят их зависимость от Вашингтона. Например, объявленный Германией Zeitenwende ("поворотный момент") не повлек заявлений о новых самолетах-заправщиках; эта задача по-прежнему остается в юрисдикции США. В качестве альтернативы европейские правительства отдают приоритет закупкам у отечественных фирм и поставщиков из третьих стран, включая Соединенные Штаты, чтобы укрепить оборонные связи с Вашингтоном.
Куда делись амбиции?
Основная задача НАТО состоит в том, чтобы организовать вооруженные силы для совместной борьбы. Альянс не закупает оружие, не определяет уровни расходов и не подталкивает министерства обороны к наращиванию сотрудничества. Однако именно в этом ЕС может помочь. Он идеально подходит для интеграции, координации и дополнения европейских расходов на оборону — по аналогии с другими секторами европейской экономики. ЕС должен направлять и стимулировать усилия в области вооружений, убеждаться в том, что государства-члены закупают совместимые системы и не пренебрегают европейскими оборонными компаниями в пользу поставщиков из третьих стран.
Однако до сих пор этого сделать не удавалось. Отправив огромное количество техники на Украину, начавшие увеличивать расходы на оборону члены ЕС по понятным причинам стали искать быстрые решения, полагая, что не могут позволить себе ждать, пока европейские производители завершат разработку новых систем и нарастят производство. Вместо этого они стремятся как можно быстрее пополнить арсеналы и заменить отправленное Киеву вооружение системами, которые легко приобрести за пределами Европы. Польша, например, в прошлом году решила заказать танки в США и Южной Корее, а не ждать французско-немецкую Main Ground Combat System — проект, начатый в 2012 году для замены основных боевых танков на вооружении Европы. Проблема в том, что, закупая крупную систему вооружений, страна берет на себя обязательство покупать и обслуживать этот танк или самолет десятилетиями, откладывая возможность сменить поставщика и способствуя дальнейшей фрагментации Европы.
Таким образом, Европе нужен план по усилению оборонной интеграции и созданию собственной военно-промышленной базы. В следующие два года Еврокомиссия хочет потратить $530 миллионов долларов на мотивацию закупки странами-членами одного и того же оборудования. Если получится, и, если делать это будут у европейских поставщиков, ЕС компенсирует часть затрат. Так выглядит следующий этап недавно созданного Европейского фонда обороны, который стимулирует европейцев к совместной работе в области оборонных исследований и разработок.
Но при нынешнем бюджете новая программа не изменит подход государств-членов. Этот фонд стал своего рода экспериментом, чтобы заложить основу для более широкой, амбициозной европейской программы инвестиций в оборону, которая, вероятно, будет включать более объемный бюджет и дополнительные меры, такие как освобождение от налогов для программ совместных закупок. Но небольшой пилотный проект вряд ли отвечает потребностям текущего момента. Проблема в том, что нынешний семилетний бюджет ЕС определялся задолго до конфликта на Украине, в результате чего у Еврокомиссии почти не осталось средств. В ходе предстоящего пересмотра бюджета европейские страны могли бы выделить на оборону больше ресурсов, но в данный момент для массового притока средств нет достаточно сильного стимула. ЕС занимал $800 миллиардов на борьбу с пандемией COVID-19, но не на конфликт. Вместо того, чтобы толкать блок к увеличению бюджета и поощрять страны-члены к сотрудничеству, Соединенные Штаты заняты закулисными махинациями с целью обеспечения американским компаниям доступа к финансированию.
Конфликт не стал переломным моментом, и европейские страны лишь впадают во все более серьезную зависимость от США, будучи не в состоянии координировать действия внутри ЕС. Последний выдвигает неплохие идеи, но не справляется с финансированием. Соединенные Штаты упиваются собственной незаменимостью, незаметно подрывая при этом общеевропейские усилия, чреватые снижением прибыли американских оборонных компаний. А НАТО занята созданием иллюзии силы и устанавливает недостижимые цели вроде боеготовых сил численностью 300 тысяч человек, хотя у европейцев, похоже, нет ни единого рабочего танка.
Институты ЕС могут сделать не так уж много, чтобы повлиять на поведение стран-членов. Финансовые стимулы будут действовать только до тех пор, пока государства-члены не захотят преодолеть свои протекционистские инстинкты и сделать более смелый шаг в направлении европейского оборонно-промышленного сотрудничества. И все же кое-кто привнес-таки изменения. Премьер-министр Эстонии Кая Каллас, например, предложила европейским правительствам план совместных закупок 155-миллиметровых артиллерийских снарядов на 4,2 миллиарда долларов через Европейский фонд мира. Этот новый фонд содействия безопасности ЕС уже использовали для выделения 3,7 миллиарда тем членам ЕС, которые отправляют военную помощь Украине. На Мюнхенской конференции по безопасности в феврале предложение Эстонии поддержала глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, заявив о необходимости совместных действий стран ЕС, как это было во время пандемии при закупке вакцин. Шаг будет значительным, ведь если ЕС может совместно закупать боеприпасы, то сможет также приобретать артиллерию и наращивать производство танков Leopard. Поразительно, но заказов на новые "Леопарды" оказалось недостаточно для увеличения производства, хотя генеральный директор KMW Ральф Кетцель (Ralf Ketzel) заявил о наличии соответствующих возможностей. "Пока никто не подавал нам сигналов", — сказал он в прошлом месяце.
Европе нужно собственное оружие
Чтобы взять на себя обязательства по совместным закупкам, ЕС придется выделить немалые средства, и здесь решающую роль сыграет поддержка Вашингтона. Администрация Байдена хоть и заслуживает похвалы за взаимодействие с Европой и инициативность в ответ на российско-украинский конфликт, США не настаивали на каких-либо серьезных структурных реформах европейской обороны. В основном они проводили инициативы, расширяющие собственную роль на континенте. Вашингтон увеличил количество размещенных в Европе американских военных, добавив сил на восточный фланг, создав базу в Польше и расширив военно-морское присутствие в Испании. Все эти шаги носят разумный характер и воспринимаются европейцами с благодарностью, но они сомневаются в целесообразности расширения американского присутствия в Европе, особенно с учетом того, что Пентагон делает все больший акцент на Китае.
Кажется, что у администрации Байдена закончились идеи снижения зависимости Европы от Соединенных Штатов. Последние разрываются между противоречивыми целями незаменимости для Европы и снижения ее зависимости от самих себя. Попав в эту ловушку, администрация Байдена нарушила традиционное требование США о том, чтобы европейские страны тратили больше на оборону (но покупали американскую продукцию, а не внутри ЕС). Теперь, когда европейские страны станут, наконец, тратить на оборону по 2% своих ВВП, пошли разговоры о том, что Вашингтон будет настаивать на повышении этого уровня до 3%. Если Европа не согласует расходы, на ее оборону это повлияет не слишком сильно, а вот новая, непрактичная цель послужит разве что источником напряженности и разочарования внутри Североатлантического альянса.
Одним из способов выбраться из этой ситуации был бы отказ Соединенных Штатов от противодействия инициативам ЕС по интеграции в оборонную сферу и поощрение дальнейшего финансирования таких усилий. США следует прекратить лоббировать доступ к оборонным фондам ЕС и вместо этого использовать влияние на европейские государства, особенно в Северной и Восточной Европе, чтобы стимулировать их к поддержке увеличения финансирования программ закупок ЕС. Если бы американские посольства по всей Европе настояли на этом вместо продажи оружия, дело сдвинулось бы с мертвой точки.
Стало ясно, что продажа американского оружия Европе очень дорого обошлась альянсу. Каждый случай ослабляет европейскую оборонно-промышленную базу, лишая местные компании основного рынка. Именно это происходит всякий раз, когда европейская страна закупает системы ПВО Patriot у американской компании Raytheon вместо системы SAMP/T у его французско-итальянско-британского конкурента MBDA, истребители F-16 у LockheedMartin вместо "Грипенов" шведского Saab и танки Abrams вместо британских "Челленджеров", французских "Леклерков" или немецких "Леопардов". Американские дипломаты неизбежно продолжат ратовать за закупки оружия у американских компаний, равно как и европейские дипломаты — выступать за военных подрядчиков собственных стран. Но когда Соединенные Штаты говорят об обороне в Европе, европейцы слушают. Дипломатическая выгода от этих продаж также минимальна, поскольку Вашингтон уже состоит в военном союзе с европейскими странами. И когда Госдепартамент будет решать, выступать ли за такие закупки, ему следует рассмотреть влияние продаж американского оружия на оборонно-промышленную базу альянса НАТО.
В более широком смысле, вместо того чтобы просто подталкивать европейские страны к увеличению оборонных расходов, Вашингтону необходимо использовать имеющиеся рычаги для стимулирования европейского военного сотрудничества. Он мог бы поспособствовать координации усилий НАТО и ЕС по планированию обороны, чтобы стимулировать европейское производство и закупки определенных критически важных средств, которые обе организации сочтут необходимыми. Пока европейцы не смогут коллективно действовать, думать и тратить, чрезмерную зависимость от Вашингтона континенту перерасти не удастся.