Баланс национальных интересов и международной безопасности
На 25-м саммите НАТО в родном городе президента Барака Обамы Чикаго 20–21 мая 2012 года внимание будет сосредоточено на трех главных темах: выполнение обязательств Североатлантического союза в Афганистане в течение передачи ответственности и после нее; обеспечение альянса силами и средствами, необходимыми для защиты населения и территории своих государств-членов и противодействия вызовам XXI века; укрепление глобальной сети партнеров НАТО.
Союзники намерены подтвердить обязательства по оказанию поддержки Афганистану после 2014 года, когда будет полностью осуществлена поэтапная передача ответственности за обеспечение безопасности страны от войск ИСАФ афганским вооруженным силам. Альянс намерен гарантировать, что Афганистан никогда снова не станет базой глобального терроризма. Заметим, что для России такое обязательство имеет особенно важное значение.
В период жестких финансовых ограничений НАТО стремится эффективно расходовать средства на обеспечение безопасности. Этому будет посвящен второй блок вопросов, связанный с реализацией концепции «умной обороны», которая предусматривает выстраивание четкой приоритетности оборонных проектов, развитие специализации и сотрудничества. Фактически концепция представляет собой документ стратегического планирования – долгосрочную стратегию НАТО по развитию сил и средств в эпоху глобализации.
Напомним, что в состав комплекса сил и средств включают и совокупность объектов инфраструктуры, которые в сочетании с войсками дают возможности командующему ОВС НАТО создавать определенный военный потенциал, необходимый альянсу для проведения операций. Финансирование таких объектов инфраструктуры осуществляется как из бюджета НАТО, так и из национальных источников. Эта стратегия состоит из трех основных элементов. Во-первых, существенный пакет многонациональных проектов для решения проблемы нехватки критически важных сил и средств. Во-вторых, рассчитанные на более длительную перспективу многонациональные проекты, в том числе противоракетная оборона, система НАТО по наблюдению за наземной обстановкой и патрулирование воздушного пространства. И, в-третьих, стратегические проекты на 2020 год в таких областях, как объединенная разведка, наблюдение, рекогносцировка и дозаправка в воздухе. В рамках третьего блока вопросов планируются новые шаги по расширению сети партнерства.
Системный подход к стратегическому планированию
В целом подготовка к саммиту осуществляется в рамках принятого в альянсе системного подхода к стратегическому планированию. В сжатом виде суть такого подхода можно представить в виде алгоритма «учет – анализ – планирование (с неотъемлемой задачей прогнозирования) – аудит». Такая формула уже в течение многих лет характерна для планирования и реализации проектов и программ НАТО и нацелена на соблюдение деликатного баланса между требованиями обеспечения безопасности, финансовыми и другими возможностями военно-политического блока и его членов, а также обеспечением необходимого контроля за расходованием ресурсов и реализацией принятых решений.
В контексте реализации упомянутого алгоритма (в рамках третьего блока вопросов саммита) особый интерес представляет анализ шагов по расширению сети партнерства, предпринимаемых Западом на системной основе и в стратегической перспективе нацеленных на формирование соответствующей его интересам модели обеспечения международной безопасности, получившей название «натоцентристской».
В такой модели именно альянсу отводится уникальная роль несущей силовой конструкции однополярного мира с центром в США, что в решающей степени обусловливает комплекс мероприятий по трансформации Организации Североатлантического договора. В результате НАТО уже сегодня превратилась в доминирующую модель обеспечения безопасности в Евро-Атлантическом регионе и стремится расширить зону своей ответственности до глобальных масштабов. В течение последних лет невиданные размах и интенсивность приобрели консультации по согласованию военных стратегий США и альянса. Осуществляются дополнительные шаги по расширению плацдармов стратегического влияния НАТО в АТР, на Ближнем и Среднем Востоке, в Африке, укрепляются механизмы прямого влияния Вашингтона на деятельность военно-политического блока.
Подобная модель в более или менее отдаленной перспективе просматривает возможность превращения Китая в равноценного геополитического соперника США. При этом острое соревнование между ними считается более вероятным в экономической и социальной, чем в военной сфере. В связи с этим в отдаленном будущем не исключается возможность формирования расширенной модели сотрудничества с участием государств АТР, США и Китая, а также Японии, Индии, Индонезии, Вьетнама, Австралии. По ключевым блокам такой модели роль системной связующей структуры отводится НАТО.
Системный подход просматривается и в кадровых перестановках внутри альянса. Например, знаковое значение приобретает недавнее назначение первым заместителем генерального секретаря НАТО американского дипломата Александра Вершбоу. В последние годы он в должности заместителя министра обороны США координировал политику обороны и безопасности в отношении стран и международных организаций Европы, Ближнего Востока и Африки. Напомним, что традиционно этот второй по рангу политический пост в штаб-квартире альянса в течение нескольких десятилетий занимали представители Италии. Изменение в системе ротации, как представляется, вызвано очевидным желанием Вашингтона усилить прямое влияние на формирование натовской оборонной стратегии в условиях переноса центра тяжести стратегических интересов США из Европы в АТР, добиться увеличения вклада союзников в развитие системы «умной обороны» и сохранить Россию в качестве партнера. Высокопрофессиональный американский дипломат обладает необходимыми для этой непростой миссии качествами: занимал пост постоянного представителя США при НАТО, был послом в России и Южной Корее, имеет опыт работы на высоких должностях в президентской администрации.
В русле реализации системной многовекторной стратегии США в последнее время НАТО предпринимает беспрецедентные шаги по налаживанию отношений с Китаем. Например, в феврале 2012 года начальник Международного военного штаба НАТО генерал-лейтенант Юрген Борнеман впервые посетил с официальным визитом Китай по приглашению руководства вооруженных сил страны. На высоком уровне были рассмотрены вопросы активизации военного сотрудничества между НАТО и Китаем, опыт реформ ВС Китая и НАТО, операции НАТО и возможности участия в них партнеров, а также военно-политическая обстановка в АТР.
В контексте расширения присутствия НАТО в АТР документ о присоединении к программе ПРМ в конце марта подписала Монголия.
Цикличность отношений Москвы и Брюсселя
На фоне активной деятельности США и НАТО по формированию глобальной системы международной безопасности под эгидой Вашингтона отношения между Москвой и Брюсселем в очередной раз вошли в полосу стагнации. Провоцируется этот очередной виток вовсе не Москвой. На словах заявляя о приверженности курсу на стратегическое партнерство с Россией, НАТО упорно реализует обветшавшие стереотипы блокового мышления. Продолжается расширение НАТО – теперь уже за счет размещения у границ России новых объектов военной инфраструктуры, при мощной американской подпитке реализуются планы альянса по созданию системы ПРО в Европе. Ясно, что никакие «обязательства» США и НАТО с заявлениями о ненаправленности ПРО против России не компенсируют реальной угрозы такого шага.
В результате за прошедшие 15 лет с момента подписания Основополагающего акта контуры наших «новых» взаимоотношений с НАТО все еще остаются весьма расплывчатыми.
По-видимому, формированию позитивной повестки дня в российско-натовских отношениях и их конструктивной переналадке противостоят влиятельные силы, заинтересованные в сохранении атмосферы неопределенности и взаимного недоверия. Этим создаются дополнительные возможности для любителей половить рыбу в мутной воде и попытаться реализовать выгодные Западу модели мироустройства.
Надо признать, что ставшая, к сожалению, традиционной цикличность в отношениях нашей страны и НАТО не соответствует интересам России. Динамика развития международной обстановки такова, что, потеряв темп, в результате можно оказаться в роли догоняющего. Сейчас, как никогда, в отношениях с Организацией Североатлантического договора очень важно ясно представлять себе, чего мы вправе ожидать от партнерства с альянсом, а что при всей привлекательности должно быть отнесено к долгосрочным стратегическим целям, но никак не к задачам сегодняшнего дня. Нужно научиться смотреть за горизонт и видеть перспективу на десятки лет вперед. Именно этой задаче должно быть посвящено стратегическое планирование и стратегическое прогнозирование развития ключевых составляющих российской национальной мощи: экономики, обороны, науки и образования, здравоохранения, ключевых шагов в политической сфере.
В рамках статьи речь идет о системном подходе к планированию шагов по развитию военно-политических, военных, военно-технических отношений между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора с целью выхода на заявленный в Лиссабоне качественно новый уровень, ведущий к подлинному стратегическому партнерству. Под таким видом планирования предлагается понимать определение основных направлений партнерства, способов и индикаторов достижения поставленных целей в интересах содействия устойчивому продвижению партнерских отношений и обеспечения безопасности и стабильности в Евро-Атлантическом регионе.
Планирование, как правило, может осуществляться на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективу. Попутно заметим, что анализ практики развития партнерских отношений между Россией и НАТО за истекшие 20 лет свидетельствует о наличии высокого уровня неопределенности, чередования этапов относительной стабильности и замораживания отношений. Даже при самом оптимистическом подходе эти обстоятельства пока позволяют говорить лишь о планах на краткосрочную (три-пять лет) перспективу. По такому пути пошли начальники Генеральных штабов России и НАТО, которые в январе 2012 года в Брюсселе одобрили «дорожную карту» сотрудничества до 2014 года, предусматривающую в перспективе переход к долговременному планированию сотрудничества по военной линии по направлениям: тыловое обеспечение, борьба с морским пиратством и терроризмом, поиск и спасание на море, военно-академические обмены, противоракетная оборона.
Планирование должно предусматривать поэтапный характер выхода на стратегический уровень отношений и базироваться на согласованном пакете исходных данных, ограничений и индикаторов развития. При этом предстоит решить комплекс задач прогнозирования и планирования, включающих анализ общих угроз и выработку мер противодействия; анализ и разработку предпочтительных сценариев развития отношений между Россией и НАТО; определение приоритетов партнерства России и НАТО и выработку системы мер по их практической реализации; формирование механизмов проверки реализации принятых решений и достижения установленных показателей (индикаторов); совершенствование нормативно-правовой базы отношений с учетом существующих международных и других обязательств участников; информационно-аналитическую, ресурсную и кадровую поддержку процессов планирования и реализации решений; необходимы качественный аудит выполнения планов, включая контроль использования ресурсов и отчетность.
Динамика развития и масштабы вызовов и угроз, во многом общих для России и НАТО, рано или поздно поставят партнеров перед необходимостью планирования совместной деятельности на более протяженный временной период. Чем скорее это будет осознано сторонами, тем выше будут шансы избежать недоразумений и осложнений.
Глобальное видение состояния и перспектив развития отношений Российской Федерации с НАТО наряду с другими фундаментальными вопросами определяют Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года, Концепция национальной безопасности, Концепция внешней политики, Военная доктрина Российской Федерации.
Однако, как представляется, при всей важности и своевременности появления упомянутых документов им присущ единый системный недостаток: построение каждого документа на фундаменте собственной внутренней логики на фоне недостаточной взаимной увязки с другими документами пакета.
В связи с этим хотелось бы попутно заметить, что досадные нестыковки в доктринальных документах – не только общеполитического или военного измерения, но и экономического, по стратегии развития науки, образования, здравоохранения – отражают общую нехватку специалистов по стратегическому планированию. В советские времена внедренная у нас система стратегического планирования служила мировым эталоном. Здесь достаточно упомянуть известную научную школу стратегического планирования Николая Ведуты. Сейчас ситуация, к сожалению, изменилась в худшую сторону и требует решительного исправления.
Концепция партнерства
Однако вернемся к теме статьи. Как представляется, формированию у специалистов и общественности стратегического видения состояния и перспектив развития отношений с альянсом могла бы способствовать разработка Концепции партнерства России и НАТО – интегрального документа, отражающего ведущий замысел, систему взглядов нашей страны на цели, задачи и важнейшие направления развития партнерских отношений с Организацией Североатлантического договора в интересах обеспечения национальной безопасности России и укрепления международной безопасности в целом. Появление концепции, несомненно, придало бы системный характер развитию отношений и одновременно способствовало бы понижению уровня ненужного эмоционального накала в многочисленных дискуссиях по этой теме.
Впервые о необходимости разработки концепции речь зашла в декабре 1997 года в распоряжении президента Российской Федерации о создании Межведомственной комиссии РФ по взаимодействию с НАТО и выполнению Основополагающего акта. Одной из задач комиссии являлась подготовка Концепции отношений между Россией и НАТО. Документа этого до сих пор нет.
Причина такого состояния дел, по-видимому, может заключаться в том, что в течение достаточно протяженного периода до конца 90-х годов считалось нормальным, чтобы отношения между Россией и НАТО определялись соображениями текущей политической конъюнктуры в условиях отсутствия у Москвы сколь-либо цельной идеологии таких отношений. В результате альянс получил свободу рук при реализации политики расширения, в действиях на Балканах, подготовке планов развертывания ПРО. Ответные заявления российской стороны нередко были лишь запоздалой, вялой и неадекватной реакцией на стратегические инициативы Вашингтона и Брюсселя.
С началом XXI века заявили о себе новые подходы в сфере отношений России с альянсом. Создан Совет Россия–НАТО, принимаются планы военного и военно-технического сотрудничества.
Однако ясно заявленная воля обеих сторон придать новый импульс развитию взаимовыгодного партнерства пока не привела к новому уровню отношений России и НАТО. Для них остаются перманентно присущими нестабильность и непредсказуемость. В результате тормозятся многие важные совместные инициативы: противодействие нераспространению ОМУ, борьба с наркотрафиком, нет прогресса в построении всеобъемлющей системы обеспечения международной безопасности, одним из ключевых элементов которой могло бы стать партнерство России и НАТО.
Наряду с упомянутыми существуют целые области отношений, где остается до сегодняшнего дня не востребованным потенциал партнерства Россия–НАТО. В этой связи можно обратиться, например, к сфере взаимовыгодного развития многих прикладных научно-исследовательских программ, обмена технологической информацией. Сейчас если что-то и делается здесь – то при очевидном недостатке системного подхода. Концепция как раз и должна будет придать подобной работе необходимую стабильность и оградить ее от перепадов политических настроений. Именно в рамках такой концепции могут быть реализованы и идеи вице-премьера Дмитрия Рогозина о назначении кураторов от российского научного сообщества в каждой из семи рабочих панелей Организации НАТО по исследованиям и технологиям. В целом для России может быть небесполезным опыт альянса по налаживанию обмена информацией между научным сообществом и военными, стандартизации оружия и военной техники, процедурам долгосрочного оборонного планирования и совместного выполнения военных НИОКР, передачи их результатов в гражданский сектор промышленности. Вряд ли можно ожидать прорывных, качественных подвижек в этой сфере, однако даже сравнительный анализ по отношению к аналогичным работам в России позволил бы нашим ученым, разработчикам и производителям вооружений и военной техники более полно учитывать в своей деятельности новые направления оборонных исследований.
Перспективы отношений НАТО и ОДКБ
В контексте предстоящего ухода НАТО из Афганистана приобретают императивный характер задачи по формированию площадки для развития отношений между альянсом и ОДКБ. И это лишь несколько из перспективных направлений сотрудничества, которые следовало бы закрепить в документе.
Как представляется, в концепции в полной увязке с другими документами стратегического планирования должны найти отражение интересы нашей страны по развитию российско-натовского сотрудничества по комплексу взаимосвязанных областей и задач, в том числе:
– создание и поддержка стабильных отношений при сохранении соответствующего уровня доверия и транспарентности, что должно определять дальнейшее состояние отношений между НАТО и Россией;
– обеспечение стабильности, доверия и безопасности в Европе с учетом интересов всех европейских государств;
– совершенствование возможностей Совета Россия–НАТО (СРН) для сдерживания разногласий и ослабления их возможного негативного влияния в случаях, когда отсутствует возможность урегулирования;
– претворение в жизнь принципа общей ответственности за совместно принимаемые решения СРН в согласованных областях на основе консенсуса;
– выработка практической повестки дня СРН с целью определения совместных задач, касающихся общеевропейского пространства;
– применение достигнутых при взаимодействии НАТО и России результатов в деятельности других организаций и структур, таких как ООН, СНГ, Организация договора о коллективной безопасности, Шанхайская организация сотрудничества, Европейский союз, Организация безопасности и сотрудничества в Европе, а также в двусторонних отношениях;
– сохранение и укрепление международной безопасности и стратегической стабильности путем адаптации существующих режимов контроля над вооружениями к новым глобальным реальностям;
– развитие гуманитарной составляющей партнерства России и НАТО.
Одной из прагматичных задач является не допустить использования потенциала партнерства России и НАТО в интересах утверждения упомянутой натоцентристской модели, а задействовать открывающиеся возможности для реализации предложенной Россией модели многополярного мира. Для этого, в частности, необходимо разработать комплекс согласованных нормативно-правовых документов России, ОДКБ и ШОС, в которых должны быть ясно отражены совместные позиции, цели и перспективы партнерства с НАТО. Иначе известная линия США и альянса на развитие двусторонних связей со многими нашими партнерами – членами этих организаций будет объективно работать на их раскол и ослабление.
Подготовленную таким образом концепцию можно будет рассматривать как важный доктринальный документ, направленный на совершенствование способности Российской Федерации и НАТО совместно противодействовать угрозам в интересах стабилизации обстановки в тех районах мира, откуда исходят угрозы России, Европе и Соединенным Штатам.
Александр Александрович Бартош - член-корреспондент Академии военных наук, эксперт Центра военно-дипломатического анализа и оценок Лиги военных дипломатов
