TNI: Москва выдержит удар антироссийских санкций
Автор TNI считает, что антироссийские санкции на оказали достаточного сдерживающего влияния на Москву. Россия сохранила свой экономический и военный потенциал. Выход — в поиске мирного решения украинского конфликта.
Мария Гринберг (Maria Grinderg)
Хотя западные санкции против России дорого обошлись всем сторонам, одной только экономической войной конфликт на Украине не остановить.
7 декабря Европейская комиссия предложила новый пакет санкций, чтобы заставить Россию прекратить свою спецоперацию на Украине. После предыдущих восьми санкционных пакетов издержки режима санкций для Европы растут. С приближением зимы и понижением температуры, а также вследствие прекращения торговли с Россией, Европа готовится к перебоям в электроснабжении, отсутствию освещения и тепла, а также к временным отключениям интернета и мобильной связи. Тем не менее, военный конфликт продолжается, а Россия перешла уже к тактике массированных ракетных ударов по украинской энергетической инфраструктуре.
На самом деле именно коллективный характер санкций — процесс их разработки и реализации — позволяет России избежать худших из запланированных для нее Западом экономических проблем. Каждый член санкционирующей коалиции заинтересован в уменьшении индивидуального бремени от разрыва экономических отношений с Россией. Это не только снижает эффективность окончательных сложных компромиссов, но также дает России время для адаптации к будущим санкциям и стимулирует западные фирмы к увеличению торговли с Россией до введения очередных пакетов.
Некоторые эксперты могут сказать, что преодолеть эти проблемы можно разработкой большего числа лучше продуманных санкции или применением более всеобъемлющих мер, направленные на полную экономическую изоляцию России. Но издержки от таких решений оказываются гораздо выше, чем выгоды, которые они могут принести.
Во-первых, превращение институтов международной экономической системы в оружие, особенно без поддержки со стороны многих основных мировых экономических субъектов, имеет серьезную глобальную цену. Демонстрационный эффект, показывающий, как эту систему можно использовать для нанесения вреда отдельному государству, побуждает и других игроков снижать свою уязвимость. Последующее разрушение действующих международных экономических институтов или создание параллельных структур значительно умаляет рост благосостояния глобальной экономической системы.
Во-вторых: да, полная экономическая изоляция России (если бы Запад был готов нести огромные издержки из-за проведение такой политики) ослабила бы российский военный потенциал. Однако это не означало бы, что способность государства, обладающего ядерным оружием, защищать свою территорию быстро иссякла бы. Экономическое удушение, представляющее явную и непосредственную угрозу выживанию такого государства, значительно увеличивает потенциал ядерной эскалации.
Конфликт на Украине нельзя закончить чисто экономическими средствами. Тем более, что Индия и Китай, наряду с другими меньшими, но важными государствами, не поддерживают западные санкции. Управление экономикой государства — неподходящий инструмент для такой работы. Продолжение экономической войны против России изменит глобальные торговые модели, но это не повлечет за собой издержек, достаточно высоких для того, чтобы вынудить Россию отказаться от своей спецоперации. Выбор для Запада состоит в том, чтобы либо продолжать финансировать дорогостоящий и долгосрочный украинский военный конфликт, либо искать дипломатическое решение.
Проблемы с коллективными санкциями
Последний раунд западных санкций и, вероятно, любые последующие такие раунды, направленные на ограничение способности России финансировать свои военные действия на Украине, обойдутся Западу значительными экономическими издержками.
Как и в случае с большинством политических решений, имеющих определенную цену, коллективные санкции влекут за собой распределенные последствия. В данном случае это индивидуальные издержки, которые каждое государство должно нести ради коллективной выгоды. Каждое западное государство хочет санкций, которые влекут за собой большие издержки для России, но в идеале — с наименьшими издержками для себя самого. Так, Бельгия продолжает импортировать российские алмазы. Франция, Венгрия, Словакия и Финляндия продолжают импортировать российское ядерное топливо. А Греция продолжает бороться за свое право на транспортировку российской нефти.
Даже главное достижение Европы — "запрет" на импорт российской нефти — на самом деле не является запретом на импорт всей российской нефти. Он запрещает импорт российской нефти морем, то есть налагает эмбарго на нефть, перевозимую танкерами. Государствам, импортирующим ту же нефть по трубопроводам, таким как Венгрия, Словакия и Чехия, разрешено и дальше продолжать делать это. Германии и Польше, на основании действующего соглашения о санкциях, также разрешено продолжать импорт по трубопроводам. Правда, два эти государства обязались в ближайшее время прекратить такой импорт, но нам еще предстоит увидеть, как это будет работать на деле.
При введении коллективных санкций всегда становятся необходимыми какие-то уступки в отношении индивидуальных стран. К сожалению, эти компромиссы во многом снижают эффективность коллективных санкций и создают у бизнеса порочные стимулы к подрыву их расчетных последствий.
Вот хотя бы такой пример. Несмотря на то, что Европа проголосовала за запрет импорта российской нефти еще 3 июня, эта политика не вступила в силу до 5 декабря. Продление этого срока дало европейским фирмам возможность договориться об альтернативных поставщиках на тот период, когда российская нефть больше не будет им доступна. Конечно, это также означает, что и у России было время найти альтернативных покупателей для своего экспорта. Европа запретила морской импорт нефти, по которому ей легче всего диверсифицировать источники, а не трубопроводный импорт, по которому диверсифицировать поставщиков гораздо труднее. Это решение также позволило России легче найти новых клиентов, которых она может снабжать своей нефтью.
Более того, поскольку европейские фирмы знали, что с декабря российская нефть больше не будет доступна, у них были сильные стимулы искать других долгосрочных поставщиков. Но в то время, как они находят новых поставщиков, заключают сделки и организуют транспортировку, фирмы также хотят застраховать себя от краткосрочных нехваток товара. И здесь лучшим краткосрочным решением для них стал импорт больших объемов российской нефти, пока она еще была доступна.
Расширенный график, позволяющий европейским фирмам приспособиться к издержкам коллективных санкций, усилил стимулы к расширению торговли с Россией в краткосрочной перспективе. Хотя заявленная цель санкций состоит в том, чтобы лишить Россию прибыли от ее экспорта энергоресурсов, способ их реализации может иметь прямо противоположный эффект.
Проблемы с текущим курсом
Западные санкции в отношении России задуманы так, чтобы носить демонстративный характер. Они как бы говорят всему миру: "Если вы нарушите правила международного порядка, ответ будет быстрым и суровым". В идеале демонстрация наказания должна работать как сдерживающий фактор для государств, рассматривающих возможность плохого поведения в будущем.
Но есть и другой способ прочесть этот демонстрационный сигнал Запада. Он может служить "инструкцией" по защите экономики страны-объекта от западных санкций. Нынешние (и будущие) санкции показывают то, о чем западные государства могут и не могут договориться, а также то, как далеко они готовы пойти в обеспечении своих жизненно важных интересов безопасности. И, что наиболее важно — на что они не готовы пойти по вопросам фундаментальной важности.
Потенциальные агрессоры теперь будут иметь гораздо более четкое представление о том, к чему готовиться, если они решат осуществлять агрессивные действия. Благодаря усилиям России у них также появилось более четкое представление о том, как противостоять западным санкциям. И действительно, Россия воспользовалась этим демонстрационным эффектом после того, как в 2014 году Запад ввел против нее санкции за аннексию Крыма, подготовив свою экономику к санкциям, которые должны были последовать за спецоперацией на Украине 24 февраля.
Еще одним негативным последствием этого демонстрационного эффекта и последующих приготовлений, предпринимаемых государствами-объектами для минимизации наказания, является ущерб, наносимый международной экономической системе. Нынешняя система основана на институтах, которые полагаются на доверие для избежания издержек в международных транзакциях, при обмене информацией и осуществлении мониторинга. Международная экономическая система работает лучше всего тогда, когда государства могут рассчитывать на упорядоченное поведение друг друга, а это означает, что взаимодействие между государствами сегодня будет выглядеть так же, как завтра. По сути, государства должны быть уверены, что система не будет использована против них в качестве оружия. С этой точки зрения, например, призывы национализировать замороженные российские активы для формирования фонда восстановления Украины подрывают доверие к институту права собственности.
Если доверие к основным институтам экономического порядка будет подорвано, государства примут меры для своей защиты, и существующая система уже не сможет давать прежних благ. Государства, опасающиеся того, что международные институты будут обращены против них в качестве оружия, будут стремиться к созданию альтернативных институтов, которые значительно снижают полезные эффекты от существующей единой системы. Например, усилия США по исключению некоторых российских банков из SWIFT привели к сотрудничеству между Россией и Китаем — и, по крайней мере, в некоторой степени, Индией — для разработки альтернативной SWIFT платежной системы.
Почему бы не сделать больше?
У Запада есть возможность навязать России экономическую изоляцию, фактически принудив ее к автаркическому уровню существования. Почему бы не сделать это?
Одна из причин — невероятная цена такой амбициозной цели. Это повлечет за собой полный отказ Запада от какой-либо двусторонней торговли с Россией. За это заплатит и остальной мир, например, потеряв доступ ко всему мировому экспорту нефти из России, что приведет к невероятным политическим издержкам для Запада. Если Запад хочет полностью изолировать российскую экономику, ему пришлось бы для этого заставить все остальные государства мира нести экономическое бремя, связанное с разрывом торговли с Россией. В конце концов, за пределами Запада мало кто заинтересован в разрыве связей с Россией. Принуждение этих стран к этому потребовало бы большего, чем только строго сформулированных сигналов. Это была бы поистине геркулесова задача.
Угроза ядерной эскалации — еще одна причина, по которой Запад не навязал Москве экономическую изоляцию. Политика экономического удушения, если ее эффективно применять, и так должна серьезно подорвать возможности России. Собственно, это и есть тот результат, которого надеются достичь сторонники этой политики, утверждая, что она заставит Россию отказаться от своих военных действий на Украине. Фатальный недостаток этой стратегии заключается в том, что Москва использует свои военные возможности не только для проведения спецоперации на Украине. Они также необходимы ей и для собственной самообороны. Политика экономического удушения, которая медленно, но верно снижает способность России защищать свою территорию, несет в себе экзистенциальную угрозу для нее. Независимо от того, как будет выглядеть ситуация на поле боя на Украине, если политика экономического удушения будет успешной, выживание России окажется под угрозой. А применение такой политики против государства, обладающего ядерным оружием, является весьма опасной стратегией.
Путь вперед
Санкции — неправильный инструмент для решения стратегических проблем, стоящих перед Западом. Запад хочет, чтобы Россия прекратила свою спецоперацию на Украине, которая, по мнению Москвы, необходима для обеспечения ее национальной безопасности. Чтобы изменить внешнюю политику государства с такими большими ставками, рычаги воздействия на него должны быть столь же значительными. В настоящее время процесс разработки многосторонних санкций, включающий в себя стремление государств-участников снизить индивидуальные издержки, длительный переговорный процесс и компромиссы, дает России время, чтобы приспособиться к будущему экономическому давлению, а западным фирмам — контрпродуктивные стимулы для расширения торговли с Россией до введения санкций. В результате всего этого санкции оказывают недостаточно сильное влияние на решения России.
Изменить характер переговоров Запада по санкциям невозможно. Каждое государство многосторонней коалиции должно согласиться с окончательным пакетом санкций. Достижение такого соглашения требует времени и исключений для государств, которые в противном случае не согласятся на их принятие.
Другой способ усилить воздействие санкций — сделать так, чтобы Россия не могла приспособиться к последствиям санкционного пакета до того, как он вступит в силу. Для этого необходимо, чтобы Индия и Китай, а также другие меньшие, но важные экономики присоединились бы к режиму санкций. Чтобы "соблазнить" Индию, Западу, по меньшей мере, нужно было бы предлагать ей нефть по более низкой цене, чем это делает Россия. Но даже и в этом случае, это не было бы гарантией участия Индии в санкционном режиме. Ожидаемый от таких действий Запада результат просто уравнял бы правила его игры с правилами, применяемыми Россией. Что же касается Китая, то вообще трудно представить себе, что может заставить Пекин пойти на участие в санкциях против России. Еще труднее представить, что Запад готов заплатить такую огромную цену. А пока у России есть действующие альтернативные рынки для ее основных экспортных товаров и альтернативные торговые партнеры, готовые продавать ей необходимую продукцию, санкции не смогут оказать на Москву давления, достаточного для изменения политики России по Украине.
Чтобы добиться прекращения российской спецоперации на Украине, Западу нужно будет искать альтернативные инструменты. На данном этапе таким инструментом представляется дипломатия. Это инструмент может оказаться более успешным. Поскольку у России есть ядерное оружие, даже решающая военная победа Украины, в результате которой российские войска были бы вытеснены из ее пределов, не является гарантией прекращения конфликта. Ведь Россия имеет все возможности продолжить нанесение ударов по украинской инфраструктуре и со своей территории. Более того, гипотетическое украинское вторжение на территорию России будет уже сопряжено со значительным риском ядерного возмездия.
В конечном счете решать, когда закончатся военные действия, и станет необходимой дипломатия, будет Россия. Для переговоров об урегулировании конфликта, вероятно, потребуется рассмотрение интересов безопасности России в Европе, тесно "завязанных" на прекращение расширения НАТО.
Автор: Мария Гринберг (Maria Grinberg) — доцент кафедры политологии и участник Программы исследований в области безопасности Массачусетского технологического института (MIT).
