Foreign Affairs: "нарциссизм" американского правительства оттолкнул от него союзников
Вашингтон теряет союзников, пишет FA. Его примитивное понимание мира, основанное на противостоянии сторон, и полное отсутствие интереса к партнерам уже оттолкнули ближневосточные державы. США ожидают, что все будут работать только на них, — и в роковой час это выйдет им боком.
Почему союзники Америки заигрывают с Россией и Китаем
На протяжении большей части прошлого года администрация Байдена изо всех сил пыталась найти способы снизить цены на нефть на фоне шока от военной спецоперации России на Украине. Поэтому, когда в начале октября ОПЕК+, группа стран-экспортеров черного золота, решила сократить добычу ресурса на два миллиона баррелей в сутки, реакция Вашингтона была яростной. "Ясно, — заявила пресс-секретарь Белого дома Карин Жан-Пьер, — что ОПЕК+ объединяется с Россией". Такая резкая критика со стороны американской администрации была тем более поразительна, что она была направлена против Саудовской Аравии, которая является не только крупнейшим производителем картеля, но и важнейшим партнером США на Ближнем Востоке.
В узком смысле обвинение Белого дома было оправданным. Саудовская Аравия и Россия входят в ОПЕК+, организацию, связанную общим желанием производителей нефти избегать конкуренции, которая может снизить их экспортные доходы. Ее члены едины в этом стремлении к защите своих индивидуальных интересов. Тем не менее заявление, как представляется, имело и более глубокий смысл: администрация Байдена утверждала, что, несмотря на давние связи Эр-Рияда с Вашингтоном в сфере безопасности, КСА политически поддерживает Россию, а значит, фактически, и спецоперацию на Украине, а также подрывает усилия Запада по возложению издержек на Москву.
Черно-белый взгляд администрации на мотивы поступков саудитов соответствует ее соображениям и по поводу других своих партнеров. С момента прихода к руководству администрация Байдена часто придерживалась "бинарного" взгляда на международный порядок как "конкуренцию демократий и автократий", согласно своей Стратегии национальной безопасности до 2022 года. Отчасти из-за этого Вашингтон склонен рассматривать любые решения своих союзников как лакмусовую бумажку лояльности Соединенным Штатам.
Но такое видение американской элиты не разделяют многие партнеры США. Большинству из них неясно, насколько правильным является долгосрочный союз с Россией, Китаем или даже самими Соединенными Штатами. У Пекина и Москвы есть страны-вассалы, а не союзники. Тем временем и сами США переживают период смены международных приоритетов. Они не оставляют своим партнерам даже малую толику уверенности в том, что те регионы или проблемы, на которых сегодня сосредоточил внимание Вашингтон, удержат его интерес и завтра или что поддержка Штатов в каком-либо конкретном вопросе будет оплачена взаимностью в вопросах иных. В результате все большее число американских партнеров стремятся вообще не выбирать чью-либо сторону и поддерживать отношения сразу со всеми великими державами. Для США это означает, что им необходима более тонкая стратегия. Лицом к лицу с партнерами, которые вряд ли будут выполнять все его распоряжения, Вашингтону следует занять более гибкий, ориентированный на конкретные вопросы подход к международному порядку, максимально увеличивая свое влияние в многополярном мире.
Всё сразу, а не всё или ничего
Большинство стран рассматривают как величайший вызов своим интересам соперничество между великими державами, а не угрозу, исходящую от какой-либо отдельной страны. Саудовская Аравия, например, считает Китай главным экономическим партнером и рынком сбыта примерно одной пятой своего экспорта. В декабре 2022 года она объявила, что председатель КНР Си Цзиньпин посетит королевство — это будет его третья поездка за границу с начала пандемии COVID-19. В то же время саудовцы считают Соединенные Штаты главным партнером в сфере безопасности. Необходимость выбирать одни отношения ради других — или даже значительно сокращать какие-то из них - обошлась бы дорого, поэтому Саудовская Аравия, как и многие другие страны среднего размера, стремится поддерживать связи и с США, и с Китаем.
Один из способов, которым саудовцы и другие партнеры Америки делают это, заключается в применении подхода "всё сразу" к своим международным отношениям. Только на Ближнем Востоке Египет, Катар, Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн и Объединенные Арабские Эмираты являются действующими или потенциальными партнерами по диалогу Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), ориентированной на Китай политической, экономической и военной группы, которая иногда (и слишком завышенно) позиционируется как альтернатива НАТО. Сообщается, что Эр-Рияд и Каир выразили заинтересованность в присоединении к БРИКС, группе стран с формирующимся рынком, членами которой являются Индия и Китай, несмотря на их усиливающееся соперничество друг с другом (БРИКС включает в себя Бразилию, Россию, Индию, Китай и Южную Африку). А Турция, единственное государство на Ближнем Востоке, официально состоящее в союзе с США, проявила интерес к членству в обеих организациях.
Некоторые ученые, например, Пол Пост из Чикагского университета, предположили, что расширение БРИКС и ШОС представляет собой появление "альтернативного международного порядка". Но те страны, которые стремятся к более тесному взаимодействию с ними, не дистанцируются ни от G7, ни от НАТО, ни от ООН. Таким образом, эти государства не столько хотят участвовать в "конкурирующем" порядке, сколько просто отвергают "бинарный" мировой порядок — или, по крайней мере, стремятся избежать его ограничений и последствий, — оставаясь одной ногой в лагере, возглавляемом США, а другой в лагере, поощряющем многосторонние институты во главе с Россией и Китаем. Если во времена холодной войны многие из этих стран были "неприсоединившимися", то сегодня они стали "многосторонне присоединившимися".
Принимая такой подход, государства, включая Турцию и Саудовскую Аравию, стремятся минимизировать издержки и максимизировать выгоды от конкуренции великих держав. По мере усиления соперничества между крупными странами малые и средние государства все чаще сталкиваются с конкурирующими требованиями, такими как просьбы Китая поддержать его политику в отношении Гонконга и Тайваня или призыв Соединенных Штатов не допускать китайских инвестиций в инфраструктуру 5G и другие новейшие технологии. Если обе стороны считают какую-то страну своим правдоподобным партнером, это повышает вероятность того, что данное государство станет объектом уговоров, а не санкций, что позволит ему умиротворить одну требовательную великую державу за относительно низкую цену, не провоцируя при этом другую.
Для многих эта стратегия имеет и другие преимущества. Быть "многосторонним", а не "неприсоединившимся" означает — в теории, если не всегда на практике — влиять на принятие решений великими державами, а также пользоваться привилегиями теоретического единства, которые могут увеличиться, если какая-либо из великих держав боится потерять партнера в пользу другой. Многовекторность служит и страховкой от непредсказуемости их поведения. Это хеджирование рисков наиболее отчетливо видно на Ближнем Востоке, где будущее регионального участия как США, так и Китая остается неясным и где даже самые близкие партнеры Америки обнаруживают, что их отношения с Вашингтоном все больше страдают под влиянием внутренней политики США.
Безусловно, такое хеджирование тоже может иметь издержки. Приобретение Турцией в 2017 году российской системы ПВО С-400 в нарушение ее статуса члена НАТО привело к исключению Анкары из программы продажи истребителей F-35. Нежелание ОАЭ сокращать связи в области безопасности и технологий с Пекином привело к срыву их собственной запланированной сделки по F-35 с Соединенными Штатами. А блокирование Венгрией европейских санкций против России может усилить решимость Брюсселя сдерживать финансирование Евросоюзом Будапешта из соображений "верховенства закона". Даже Израиль, один из ближайших союзников США, наблюдал, как его отношения с Россией и Китаем все больше вытесняют Иран или палестинский вопрос в качестве основных точек соприкосновения с Белым домом.
У Соединенных Штатов может возникнуть соблазн выдвинуть своим партнерам, готовым к хеджированию рисков, ультиматум: в условиях конкуренции Америки с Россией или Китаем они должны выбирать какую-то одну сторону. Вашингтон может сказать, что если они продолжат вести дела с его соперниками, он может быть вынужден свернуть фактор благоприятствования в отношениях с этими государствами. Но такой подход непрактичен. Во-первых, многие формы сотрудничества между партнерами США и Россией или Китаем — например, большая часть их объемной товарной торговли — представляют небольшую угрозу интересам Америки и не заслуживают решительного противодействия. Более того, в отношении Поднебесной выполнение такого ультиматума может оказаться невозможным, учитывая, что экономики партнеров США переплетены с экономикой Пекина. Это ключевое отличие сегодняшней главы соперничества великих держав от прошлой. Кроме того, такое требование, скорее всего, вызовет ответный запрос более твердых экономических гарантий и гарантий безопасности, которые Вашингтон может не захотеть или не будет в состоянии предоставить.
Меньше нарциссизма, больше сотрудничества
Вместо того, чтобы стремиться к четкому разделу мира в стиле холодной войны, американские политики должны признать, что нынешнее повторение соперничества великих держав вряд ли приведет к "бинарному" мировому порядку по каждому вопросу. Чиновники США должны стремиться повысить как ценность, так и возможности присоединения к себе для потенциальных партнеров, даже если эти партнеры одновременно взаимодействуют с другими великими державами в различных качествах.
США следует не сосредотачиваться на широких, многотематических форумах, таких как G-20 или Саммит демократий, а стремиться к созданию и расширению более мелких партнерских отношений между государствами с более целенаправленными программами: QUAD, "Соглашения Авраама" и так называемая группировка I2U2 Индии, Израиля, ОАЭ и США. Подобные коалиции могут продвигать высокоприоритетные взаимные интересы, включая инвестиции в безопасность и инфраструктуру, откладывая в сторону посторонние вопросы, которые участники могут счесть спорными и которые могут подорвать их взаимопонимание. Такие группы также могут служить эффективным противовесом китайскому влиянию без необходимости явно нацеливаться на Пекин, тем самым снижая для партнеров потенциальные издержки. Например, все еще находящаяся в стадии становления инициатива I2U2 повышает перспективы увеличения индийских инвестиций на Ближний Восток, предоставляя третий вариант региональным государствам, не желающим выбирать между США и Китаем. А "Соглашения Авраама" уже увеличили внутрирегиональные инвестиционные потоки в те решения, которые могут уменьшить потребность во внешней поддержке со стороны какой-либо великой державы.
В то же время Соединенным Штатам следует работать с существующими союзниками, чтобы закрепить такие общие нормы и правила, как конфиденциальность и экспорт технологий, чтобы усилить стимулы для партнеров, не входящих в союз, к подчинению предпочтениям Вашингтона. Они с большей вероятностью прислушаются к американским просьбам отказаться от экономических возможностей, предоставляемых Китаем и Россией, если эти просьбы будут отражать общепринятую норму, а не просто демарш США, и если они обеспечивают ощутимые выгоды в виде расширения доступа к рынкам Америки и Европы или получения технологий.
Соединенным Штатам следует действовать достаточно осторожно, предъявляя партнерам какие-то свои требования. К сожалению, действующий процесс выработки политики в Вашингтоне часто не принимает во внимание то, как союзники рассматривают свои собственные интересы. Американские политики часто предполагают, что партнеры видят вещи так же, как Соединенные Штаты, или что они будут автоматически чувствовать солидарность с интересами США. Это весьма прискорбное заблуждение, которое бывший советник по национальной безопасности Макмастер и другие называли "стратегическим нарциссизмом".
Эта американская эгоцентричность может привести к двум разновидностям политических неудач. Во-первых, Соединенные Штаты могут недооценивать приверженность своих партнеров определенным политическим подходам. Например, Вашингтон не смог оценить, что Эр-Рияд исторически всегда сопротивлялся просьбам Америки по снижению добычи нефти, что привело к удивлению администрации Байдена по поводу решения ОПЕК+ в октябре 2022 года. Второй тип ошибки, вызванной стратегическим нарциссизмом, заключается в переоценке Соединенными Штатами собственной приверженности определенным политическим приоритетам - только для того, чтобы обнаружить, что Вашингтон не готов к последствиям партнерского отказа в просьбе. Например, в 2015 году администрация Барака Обамы обратилась ко всем своим партнерам во всем мире с просьбой дать отпор Азиатскому банку инфраструктурных инвестиций, возглавляемому Китаем, но получила отказ даже от ближайших союзников, включая Великобританию и Австралию. В конечном итоге администрация мало что сделала в ответ. Американские политики должны обращаться с какими-то просьбами только тогда, когда существует реальная перспектива того, что партнеры ответят согласием. Или когда Вашингтон готов понести издержки, если они этого не сделают. Наши требования и запросы, не отвечающие обоим условиям, будут только создавать впечатление того, что влияние Соединенных Штатов ослабевает.
С нами, когда это важно
Наконец, Соединенным Штатам следует стремиться развивать стабильные, долгосрочные партнерские отношения даже со сложными и недемократическими партнерами. При этом им следует уделить первоочередное внимание основным проблемам - таким как противодействие российскому и китайскому влиянию - и признать, что прогресс по другим вопросам будет более медленным и более вероятным только при наличии конструктивных рабочих отношений. Официальные лица США, в том числе Колин Кал, заместитель министра обороны по политическим вопросам, недавно обвинили Пекин в "поддержании международных связей, основанных исключительно на его узких, деловых, коммерческих и геополитических интересах". Но на Ближнем Востоке и в других местах большинство партнеров США исходит из убеждения, что Вашингтон тоже своекорыстен в своих делах и сменах курса, особенно сегодня, когда он переключает внимание и ресурсы на Азию.
Ожидается, что в равных партнерских отношениях выгоды и затраты сторон будут сопоставимыми. Однако в том, что касается союзов, от участников можно обоснованно попросить взять на себя некоторые издержки в настоящем в обмен на выгоды в будущем. Если Соединенные Штаты хотят развивать такие долгосрочные отношения, они должны ясно давать понять, что будущие льготы действительно не за горами. Однако в столицах Ближнего Востока сейчас отсутствует уверенность в том, что выполнение требований США защитит их от кризиса в двусторонних отношениях или вызовет к ним сочувствие, когда возникнет следующий вопрос. Это создает для Соединенных Штатов головоломку в подобных ему регионах, которым американцы уделяют все меньше внимания. Когда Штаты смещают приоритеты с какого-то места, их политики сразу же обращают меньше внимания на работу с ключевыми партнерами оттуда. Однако именно тогда такие отношения наиболее важны — когда у США есть интересы, но они должны найти косвенные способы их защиты.
Несмотря на то, что администрация Байдена видит мир четко разделенным между демократиями и автократиями, становится все более очевидным, что новейшая эпоха соперничества великих держав не будет характеризоваться какой-либо разбивкой по принципу "все или ничего". Малые и средние государства избегают как присоединения к одной державе, так и неприсоединения, и вместо этого выбирают "всеобщее присоединение": участие в многосторонних институтах, возглавляемых США, и в тех, которыми руководят их соперники. Вместо того, чтобы пытаться наложить свою понятную и простую схему на гораздо более сложную мировую реальность, Штатам следует приспосабливаться к ней, создавая больше более адаптированных возможностей для ценимого партнерами сотрудничества с Вашингтоном. Вопрос, задаваемый союзникам, должен заключаться не в том, стоят ли они "за" Америку или "против", а в том, с кем они будут — и кто будет с ними — когда это будет наиболее важно.
Автор: Майкл Сингх (Michael Singh) — директор и главный научный сотрудник Вашингтонского института ближневосточной политики. Занимал должность старшего директора по Ближнему Востоку в Совете национальной безопасности при администрации Джорджа Буша-младшего.
