Руководитель Рособоронпоставки об успехах и проблемах закупок вооружений
В 2011 году руководство страны неоднократно декларировало необходимость эффективнее расходовать средства, выделенные на государственный оборонный заказ. Ведомствам рекомендовалось активнее взаимодействовать с Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной и специальной техники (Рособоронпоставка). Глава агентства Надежда Синикова рассказала корреспонденту "Ъ" Ивану Сафронову-мл. о том, что удалось сделать в 2011 году и с какими проблемами пришлось столкнуться.
— Рособоронпоставка была образована в 2007 году. Изменился ли круг задач с того времени?
— Задачи не изменились, просто само ведомство как реально действующий федеральный орган исполнительной власти появилось всего полтора года назад. Передача в мае 2010 года Рособоронпоставки в ведение Министерства обороны в соответствии с указом Дмитрия Медведева стала первым шагом к модернизации системы государственных закупок в рамках оборонного заказа, повышающим эффективность расходования бюджетных средств. Тем же указом был определен статус ведомства, а также полномочия и организация деятельности агентства. Повторю, до этого момента Рособоронпоставка фактически существовала номинально. Поэтому и структура, и все, что связано с будущей деятельностью, создавалось с нуля. Надо было очень оперативно решать многие организационные вопросы. Начиная от непосредственного территориального размещения сотрудников, их набора в штат до подготовки нормативной правовой базы. До конца 2010 года мы смогли создать тот необходимый минимум, способный решать поставленные указом задачи. С января 2011 года агентство приступило к выполнению своих основных функций.
— И каковы итоги 2011 года?
— Результаты пока небольшие. Параллельно шли два процесса: формирование собственно федерального органа исполнительной власти и исполнение непосредственных обязанностей. Всего в 2011 году общий объем оборонного заказа, размещенного агентством, составил 12,7 млрд руб. Государственные контракты заключены на сумму 11,8 млрд руб. (с учетом достигнутой экономии бюджетных средств.— "Ъ"). Из них проведены торги для внешних заказчиков (Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба охраны и Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков.— "Ъ") на сумму 1,5 млрд руб., заключено 62 контракта суммарной стоимостью 1,2 млрд руб.
— А если взять отдельно Минобороны?
— По линии военного ведомства нами были проведены торги на сумму 11,2 млрд руб. Всего же мы заключили 85 контрактов на сумму 10,6 млрд руб.
— Агентство справилось с задачей?
— Вполне. Перед нами была поставлена задача максимально активно начать размещение гособоронзаказа, обеспечив эффективное расходование бюджетных средств. Сегодня Рособоронпоставке отводится роль интегратора интересов государственных заказчиков по гособоронзаказу и участников размещения заказа. И то, что мы сотрудничаем не только с Минобороны, но и с Министерством по чрезвычайным ситуациям, Федеральной службой безопасности, Федеральной службой охраны и другими ведомствами, показывает, что мы на правильном пути. И этот список расширяется. К нам, например, обратилась Служба внешней разведки, сейчас мы прорабатываем вопрос сотрудничества.
— Как вы взаимодействуете с госзаказчиками?
— Наша деятельность предусматривает единообразие подходов в реализации функции госзаказчика. Предусмотрена унификация требований и к предмету, и к участнику. Алгоритм совместной работы с Минобороны закреплен в регламенте взаимодействия между ведомствами, утвержденном приказом министра обороны. Регламент реализует принцип единообразия в реализации функций государственного заказчика. С другими федеральными органами исполнительной власти помимо Минобороны у нас заключены межведомственные соглашения. Эта практика работы за год показала, что мы сделали правильный выбор. Немаловажным результатом я считаю даже не цифры, которые были обнародованы как итоги 2011 года, а выстраивание отношений между госзаказчиком с одной стороны и предприятиями оборонно-промышленного комплекса с другой. Такое сотрудничество нам обеспечило достаточно неплохой результат.
— Как на вашу деятельность реагируют предприятия-поставщики?
— Мы создаем условия для состязательного процесса. Объявляем условия государственного контракта, который бы хотел заключить госзаказчик. И любой потенциальный участник, если он понимает, что хочет и может выполнить этот заказ, предлагает свои условия. Для открытых торгов есть электронные площадки, где может зарегистрироваться любой потенциальный участник. Там мы объявляем все открытые конкурсы и аукционы. Их видит вся Россия. Но есть категория закрытых торгов, они связаны с государственной тайной.
— Какое ведомство чаще всего обращается к закрытым торгам?
— Практически у каждого ведомства могут быть такие закрытые процедуры.
— Как складываются отношения с Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказ.— "Ъ")? Существует ли взаимодействие с другими федеральными органами?
— Мы достаточно тесно сотрудничаем с Рособоронзаказом на предмет получения информации, в частности, о лицензиях в отношении вооружений и военной техники и выписки из реестра единственных поставщиков. Это необходимо для проведения закрытых процедур — данная информация позволяет осуществлять проверку соответствия потенциальных участников торгов требованиям документации, формировать круг участников закрытых торгов, правильно выбирать процедуру размещения заказа. Более того, мы осуществляем взаимодействие с Рособоронзаказом по согласованию проведения закрытых торгов.
Одновременно Рособоронзаказ является контролирующим органом в сфере реализации гособоронзаказа, в том числе и для нас. Следует отметить, что Рособоронпоставка взаимодействует и с другими ведомствами — Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой, Федеральной службой судебных приставов России, Фондом социального страхования, Пенсионным фондом и Росстандартом. Так, Федеральная налоговая служба предоставляет нам сведения о задолженности по налогам, сборам, иным обязательным платежам, подтверждение достоверности бухгалтерской отчетности поручителей по госконтрактам, Федеральная служба судебных приставов — сведения о приостановлении деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей. Информация в отношении задолженности и фактов приостановления деятельности необходима нам для проверки соответствия участников торгов требованиям федерального закона N94 ("О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".— "Ъ"). В своей деятельности мы стремимся использовать все доступные источники информации, необходимой для организации процедур размещения заказов.
— Насколько остро стоит вопрос с посредничеством? Как с этим боретесь?
— Если говорить о посредниках как о перепродавцах, среди которых часто встречаются недобросовестные лица, номинальные фирмы и фирмы-однодневки, являющиеся инструментами схем, их участие в госзакупках создает серьезные риски: неисполнения контракта, несвоевременной либо некачественной поставки продукции, хищения выданного аванса. Риски, как технологические — ведь посредник сам ничего не производит, производственной базы не имеет, да и вообще зачастую там числится только один сотрудник, так и финансовые — их ответственность ничем не обеспечена. Хочу отметить, что в части закупок вооружения и военной техники проблема посредников не столь актуальна. Этот рынок открыт только для лицензированных производителей, а наличие лицензии свидетельствует, что у предприятия есть производственная база, трудовые ресурсы, налажены производственные процессы. Но вместе с тем заказчику требуется и продукция двойного назначения, которая в размещаемом Рособоронпоставкой объеме пока занимает меньшую долю. На этом рынке работает другой защитный механизм: в части дополнительных требований по наличию трудовых и производственных ресурсов, которые устанавливаются к поставщикам товаров, работ и услуг, по перечню согласованным госзаказчиком с Минэкономразвития. Там, где законодательство не исключает участие посредника, а именно, там, где не предполагается лицензирование и продукция не включена в перечень, для нас особая зона риска. И мы обращаем на таких участников пристальное внимание при рассмотрении заявок, при анализе их способности исполнить госконтракт. Проверяем достоверность предоставленных сведений. И все-таки чтобы избежать возникновения рисков в такой важной сфере, как гособоронзаказ, неплохо было бы закрепить в законодательстве участие в размещении только производителей.
— Какие нарушения чаще всего проявляются при размещении заявок?
— Эти нарушения надо рассматривать в разных плоскостях в зависимости от тяжести последствий, от осмотрительности участников или даже от умысла в их действиях. Конечно, самые серьезные нарушения там, где участники идут на нарушение сознательно. Мы сталкиваемся с выходом на торги зависимых юридических лиц. Их участие в торгах носит спланированный характер, искусственно снижается цена, имитируется конкурентная борьба, но реальная цель — заключение госконтракта по максимально возможной цене. Такие недобросовестные действия аффилированных лиц блокируют механизмы рынка и конкуренции, что лишает торги их прямого назначения.
— Например?
— На аукцион вышли зависимые, аффилированные лица. Их целью является заключение государственных контрактов по максимальной цене. В ходе самой процедуры торгов они имитируют борьбу, снижают цену. Добиваются снижения цены, например на 30%. На этапе завершения процедур, поскольку это аффилированные структуры, они начинают реорганизовываться, банкротиться... В итоге остается только один поставщик, последний, который говорит: "А я не в состоянии снизить цену!" И мы вынуждены заключать с ним контракт. Это 94-й закон. Мы предлагаем законодательно закрепить ограничения по допуску к участию в торгах аффилированных лиц и обязанность участников торгов по информированию заказчика об отсутствии зависимости.
— А другие нарушения?
— Зачастую встречаются случаи сговора между участниками торгов в целях заключения контракта по максимальной цене. Серьезные нарушения по тяжести последствий допускаются участниками при обеспечении исполнения госконтракта. Подчеркну также, что не всеми участниками размещения гособоронзаказа и в первую очередь предприятиями оборонно-промышленного комплекса проявляется должная осмотрительность при выборе обеспечения исполнения государственных контрактов. Представляемые в качестве обеспечения договоры поручительства создают серьезные риски. В 67% случаев нами в результате проверок установлено несоответствие поручителей требованиям законодательства. Участниками представлялись документы о наличии у поручителей соответствующих законодательству уровня прибыли, объема основных средств, размера капитала и резервов. В действительности оказывалось, что эти документы сфальсифицированы, а предприятия-поручители являлись фирмами-однодневками, сдающими нулевую отчетность. Рособоронпоставкой проверен весь объем представленных банковских гарантий и договоров поручительства. При этом особое удивление и озабоченность вызывает и тот факт, что условия почти 80% гарантий не соответствовали требованиям законодательства, например, сроки действия гарантий не охватывали весь срок действия госконтракта. В 7% случаев выдача банком гарантии не подтверждена — там было представление фиктивных гарантий. В совокупности нами предотвращено фиктивное обеспечение авансовых платежей на сумму более 1 млрд руб. Кроме того, на счета государственных заказчиков перечислено свыше 60 млн руб. в качестве санкций, ранее внесенных в качестве обеспечения заявок участниками, включенными в реестр недобросовестных поставщиков.
— Технические ошибки в оформлении документации присутствуют?
— Да, участниками допускаются нарушения и технического характера. Несмотря на отсутствие умысла, у таких нарушений могут быть серьезные последствия. Учитывая, что для большинства видов военной продукции характерно наличие одного, максимум двух-трех производителей, их ошибки при составлении заявок приводят к несостоявшимся торгам. Так, за 2011 год общий объем отклоненных заявок составил 16% от общего количества поданных. Причинами отклонения являются несоответствие заявок условиям конкурсной (аукционной.— "Ъ") документации, технические ошибки, отсутствие одобрения крупной сделки. С целью минимизации ошибок и снижения количества несостоявшихся торгов Рособоронпоставка размещает на официальном сайте рекомендации участникам размещения заказа по порядку оформления заявок на участие в торгах.
— Не считаете ли вы, что 94-й закон, позволяющий участнику размещения заказа представлять в качестве обеспечения исполнения контракта поручительство третьего лица, пора изменить?
— Сам по себе механизм обеспечения исполнения обязательств в форме поручительства предусмотрен законом, он используется в хозяйственном обороте. И если все возможные способы обеспечения по госзакупкам свести только, например, к залогу — это будет несправедливое ограничение для субъектов экономической деятельности, в том числе по ограничению конкуренции. С другой стороны, практика обеспечения исполнения госконтрактов в форме поручительства действительно дискредитировала себя — лишь в единичных случаях поручители фактически соответствуют предъявляемым требованиям по уровню прибыли, объему основных средств, размеру капитала и резервов. Отчасти это связано с высокими требованиями 94-го закона. Лишь крайне ограниченное число мегапредприятий удовлетворяют этим требованиям. Мы не разделяем позицию судов, которые фактически снимают с участников госзаказа ответственность за предоставление подложных документов в отношении поручителей, предполагая добросовестное заблуждение участников торгов в отношении фиктивности поручителей. Пока эта позиция не изменится, нас ждет дальнейший рост количества таких нарушений, и мы не добьемся надежного обеспечения госконтрактов. Также необходимо введение в законодательство прямой нормы об установлении серьезной финансовой ответственности за попытку фиктивного обеспечения. Кроме того, в целях исключения предоставления фиктивных банковских гарантий считаю целесообразным предусмотреть предоставление в качестве обеспечения исполнения государственного контракта только гарантий, выданных уполномоченными банками.
— На ваш взгляд, каким образом можно стимулировать предприятия промышленности, чтобы они выходили на торги?
— Стимулом являются рынок, цена и возможность развития предприятия. Любое коммерческое предприятие, участвуя в том или ином процессе, прежде всего для себя решает, выгодно ли это ему. Рособоронпоставка размещает гособоронзаказ в интересах наших госзаказчиков, прекрасно понимая, что предложение достаточно выгодное. Госзаказчик — это некий гарант надежности, потому что нет сомнений, что условия будут выполнены.
— Если говорить честно, удается ли реально снизить цену и добиться прозрачности ценообразования?
— Да, удается. По результатам 2011 года экономия по торгам, организованным агентством, составила 143,4 млн руб. Сразу хочу отметить, что это незначительная экономия. Но еще раз скажу, что рынок вооружения, военной и специальной техники является рынком несовершенной конкуренции и для большинства закупаемых образцов характерно наличие максимум двух-трех производителей. Надо учитывать, что на торги может выйти и один участник, а в этом случае снижения цены быть просто не может. Что и подтверждает размещение гособоронзаказа в 2011 году. В итоге получаем, что заложенный 94-м законом механизм снижения цены для процедур торгов в отношении вооружений, военной и специальной техники не срабатывает, от этого и объем экономии незначительный. Одновременно хочу отметить, что с изменениями 94-го закона обязанностью заказчика стало обоснование начальной (максимальной.— "Ъ") цены контракта, что повышает прозрачность при установлении цен. Источником обоснования в большинстве случаев является расчет заказчика, произведенный на основе калькуляционных материалов, представляемых потенциальными исполнителями гособоронзаказа. В такой ситуации уровень устанавливаемых цен зависит как от профессиональных действий государственных заказчиков, так и от ответственного подхода потенциальных участников гособоронзаказа к подготовке обоснованных калькуляционных материалов. Позитивным результатом, позволяющим реально снизить цену и добиться прозрачности ценообразования, стало проведение совместных торгов. Такая практика у нас есть. В 2011 году Рособоронпоставкой впервые были проведены такие торги — единым лотом с едиными принципами формирования начальной максимальной цены для каждого заказчика и равными условиями исполнения контракта. Внедрение подобной практики размещения заказа позволило добиться экономического эффекта за счет снижения цены не только по результатам торгов, но и на этапе подготовительных мероприятий по согласованию с заказчиками единых условий формирования цены.
— Как вы избегаете нерационального использования средств в сфере гособоронзаказа?
— Задачей госзакупок является обеспечение заказчика качественной продукцией. Одновременно — эта задача не допустить условий, ограничивающих добросовестную конкуренцию, необходимую для реализации рыночных механизмов снижения цены. Этот баланс достигается Рособоронпоставкой через постоянную совместную с госзаказчиками проработку документации о торгах в части унификации правил установления требований к предмету закупки, крайне специфичному для оборонного заказа. Отмечу, что в настоящий момент при установлении требований к предмету закупки мы стараемся использовать технические условия. Они являются частью конструкторской документации, содержащей типовой состав сведений: технические требования, гарантии изготовителя, правила приемки и другие. В перспективе, чтобы повысить рациональность размещения гособоронзаказа, необходимо создать единую систему учета образцов оборонной продукции. Такая система обяжет заказчика закупать продукцию, только включенную в каталоги с уникальным номером. Введение такой системы на законодательном уровне позволит поднять качество, автоматизировать работу от стадии планирования до размещения, исключив человеческий фактор, и создать условия добросовестной конкуренции.
— Какие задачи вы ставите перед Рособоронпоставкой в этом году?
— 2012 год станет для нас годом уверенного развития, как в части совершенствования профессионального статуса ведомства, так и в части объемов размещаемого заказа и выполняемых функций. И для этого есть все предпосылки. Мы создали хорошо отлаженный механизм взаимодействия с госзаказчиками, нормативную правовую базу, продолжается формирование библиотеки нормативно-технической документации, наработана практика размещения гособоронзаказа, особое внимание уделяем вопросам информатизации производственной деятельности. В 2011 году агентством своевременно организована работа по подготовке к размещению гособоронзаказа на 2012 год. Разработаны предложения по оптимизации взаимодействия с Минобороны, уточнены используемые единые типовые формы. В результате утвержден новый регламент взаимодействия с Минобороны, доработаны соглашения о взаимодействии с другими ведомствами, определена номенклатура и сроки размещения.
— И на какую сумму сегодня через Рособоронпоставку размещен гособоронзаказ на 2012 год?
— На текущий момент уже объявлено торгов на сумму более 13 млрд руб.
Надежда Валентиновна Синикова
Родилась 30 ноября 1955 года в деревне Муратово Орловской области. В 1982 году окончила Курский сельхозинститут по специальности "экономист по бухучету в сельском хозяйстве". После учебы работала бухгалтером в колхозе, на турбазе и в филиале объединения "Медучпособие". С 1986 по 2002 год занимала различные должности в финансовых госучреждениях Ленинграда и Санкт-Петербурга, прошла путь от инспектора по госдоходам до руководителя инспекции Министерства по налогам и сборам (МНС) по Курортному району Санкт-Петербурга. В 2002 году назначена заместителем главы управления МНС по Санкт-Петербургу Анатолия Сердюкова. В 2004 году, после того как господин Сердюков возглавил МНС, стала начальником управления министерства по крупнейшим налогоплательщикам и одновременно возглавила УМНС по Москве. С 2009 года — заместитель руководителя Федеральной налоговой службы. С мая 2010 года — советник министра обороны Анатолия Сердюкова. 11 июня 2010 года назначена руководителем Рособоронпоставки. Награждена орденом Почета, медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" II степени.
Рособоронпоставка
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств создано указом президента от 5 февраля 2007 года. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции госзаказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения госконтрактов по оборонному заказу, а также функции по обеспечению реализации государственной политики и управлению госимуществом в указанной сфере. Находится в ведении Минобороны. С января 2011 года агентство приступило к проведению процедур по размещению заказов для нужд Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ, ФСО, ФСИН и ФСКН. По данным на 1 января 2012 года объявлено 185 и завершено 178 процедур (лотов) размещения заказов, заключено 147 контрактов на общую сумму 11,8 млрд руб. Предельная штатная численность центрального аппарата — 980 человек. Бюджетное финансирование на 2012 год — 1,05 млрд руб.
Иван Сафронов-мл
