Американский эксперт Эшфорд рекомендовала Киеву отказаться от Крыма и Донбасса
США нужно начинать готовиться к переговорам по Украине, считает автор статьи в Foreign Affairs. Она призывает Вашингтон проявить мудрость и стремиться к такому миру, который учитывал бы законные интересы и достижения России.
Эмма Эшфорд (Emma Ashford)
К концу августа 2022 года Запад стал меньше внимания уделять военной спецоперации России на Украине. Обе стороны зашли в длительный тупик, что позволило западным лидерам не делать трудный выбор и не думать слишком много о будущем конфликта. События начала сентября — определенные успехи Украины, за которыми последовала российская частичная мобилизация, присоединение новых украинских территорий, ракетные удары по гражданской инфраструктуре и ядерные угрозы — разрушили эту иллюзию, подтолкнув конфликт к новой и более опасной фазе.
С самого начала кризиса администрация Байдена эффективно придерживалась сбалансированного подхода к нему в стиле "реалполитик": вооружала и финансировала Украину, но продолжала ясно давать понять, что Соединенные Штаты не будут напрямую вмешиваться в военные действия. При этом правительство вообще избегает говорить об одной важной области военной стратегии: чем весь этот конфликт может закончиться. Эксперты и политики, которые ранее предлагали Соединенным Штатам также поддерживать дипломатические усилия, направленные на урегулирование путем переговоров, считались наивными или находящимися на грани предательства. Неуверенность администрации в отношении эндшпиля конфликта, похоже, вызвана моральными соображениями: многие утверждают, что подталкивать Украину к мирному урегулированию безнравственно.
Но почти все войны всегда заканчиваются переговорами. Тот факт, что Москва этой осенью перешла к эскалации, порождает опасения по двум направлениям: возможность более масштабной войны с НАТО и применения ядерного оружия. Глобальные экономические издержки конфликта уже огромны и почти наверняка увеличатся с наступлением зимы. Даже если прекращение боевых действий путем переговоров сегодня кажется невозможным, администрация Байдена должна начать поднимать — как публично, так и перед своими партнерами — сложные вопросы, которые повлекут за собой это решение. Правительство должно выбрать правильное время, чтобы подтолкнуть к переговорам, и определить, в какой момент затраты на продолжение борьбы перевесят выгоды от этого. Стремясь к устойчивому урегулированию, администрация также должна понять, как извлечь выгоду из успехов Украины, не создавая почву для эскалации конфликта. Чтобы подготовиться к лучшей сделке, американские политики должны поддерживать общий фронт Запада и Киева, принимать во внимание внутреннюю политику Украины и России и проявлять гибкость подходов, особенно при определении того, какие санкции можно снять, не укрепив путинский режим. Если администрация не подготовится к этому в ближайшее время, ее тщательно выверенная политика по конфликту может быть заменена опасной фантазией об "абсолютной победе".
Не если, а как
За восемь месяцев, прошедших с начала российской СВО, поддержка администрации Байдена позволила Украине отвоевать некоторые территории и нанести определенный урон российским силам, сохраняя при этом риск крупномасштабной эскалации на относительно низком уровне. Правительство старательно избегает разговоров о том, что будет дальше, утверждая, что украинцы сами должны решать, что должно быть предпринято в их интересах. Но сохранять эту позицию становится все труднее сейчас, когда Владимир Путин удвоил ставку на военный конфликт и выступил с ядерными угрозами в адрес Запада. Российский президент решил пойти на новый значительный риск вместо того, чтобы отступить, ясно давая понять, что эта битва не закончится простой капитуляцией Москвы. Хотя эти риски пока кажутся управляемыми, может наступить момент, когда для предотвращения катастрофы потребуются переговоры.
В то же время экономические последствия конфликта быстро усугубляются. На Украине государственный бюджет практически разрушен, в стране просто заканчиваются деньги. Как сказал в сентябре историк экономики Адам Туз, "если союзники Украины не увеличат свою финансовую помощь, есть все основания опасаться как социального, так и политического коллапса в украинском тылу". Тем временем Европа оказалась в ловушке собственной затягивающейся петли, когда рост цен на энергоносители усугубляет инфляцию и повышает вероятность глубокой рецессии. Все это делает позицию администрации Байдена, согласно которой только Киев будет решать, когда закончится конфликт, все более несостоятельной.
На самом деле вопрос не в том, нужны ли для прекращения боевых действий переговоры, а в том, когда и как они должны развернуться. Тем не менее, политики должны бороться с "уловкой-22": чем успешнее украинские силы действуют на поле боя, тем сложнее обсуждать урегулирование путем диалога, даже если Киеву будет выгодно вести его с позиции силы. По мере усиления риска российской эскалации растет и вероятность того, что любой западный лидер, говорящий о прекращении конфликта, будет представлен как нереалистичный, аморальный или склонный к уступкам перед "ядерным шантажом". При этом внутриамериканская дискуссия о приемлемых условиях урегулирования, начатая сейчас, поможет сторонам занять лучшую позицию, когда появится возможность для такой сделки.
Долгосрочный, но не максималистский результат
Чтобы заложить основу для урегулирования, американские политики должны действовать так, чтобы интересы Украины, США и Европы не расходились. Интересы Киева не обязательно совпадают с интересами его западных партнеров. Для Украины ставки выше, и, поскольку экономика страны уже находится в сильном упадке, она может решить, что мало что теряет, идя на эскалацию или продолжая конфликт. Но её сопротивление стало возможным только благодаря западному оружию, финансированию и разведке. Европейские государства несут значительные экономические издержки. Любой риск эскалации или обмена ядерными ударами представляет прямую угрозу уже для самого Запада. У сторонников Украины тоже есть свои ставки в конфликте. Они должны иметь право голоса в том, как он закончится.
Это не означает, что Запад должен подталкивать Киев к уступкам, как утверждают некоторые. Но это предполагает, что Соединенные Штаты и их партнеры должны оказывать помощь в будущем, чтобы поставить Украину в наиболее выгодную позицию на переговорах, а не просто продолжать сопротивление. Например, Киев и его союзники должны сосредоточиться на основных интересах, таких как сохранение его суверенитета и защита населения. Эти задачи должны быть узкими по замыслу: вместо того, чтобы пытаться вернуть себе всю свою территорию по состоянию на 2014 год или наказать российских лидеров, Украина должна преследовать цели, которые с меньшей вероятностью приведут к драматической эскалации и помогут установить прочный мир. Вашингтону следует поощрять достижение эти устремления, а также разъяснять Киеву, по крайней мере, в частном порядке, где лежат пределы американской поддержки и что именно Белый дом считает неприемлемыми рисками эскалации. Установление четких ожиданий для Киева снижает риск неправильного восприятия американской политики украинским руководством.
Американские политики также должны учитывать внутриполитическую ситуацию на Украине и в России, поскольку внутренняя поддержка в обеих странах будет иметь жизненно важное значение для того, чтобы любое урегулирование было долговечным. История показывает, что смена власти в Москве в принципе возможна, но ни в коем случае не абсолютно вероятна и не неизбежна. Таким образом, политикам необходимо сосредоточиться на Путине и небольшой группе элит вокруг него и понять, урегулирование на каких именно условиях они могли бы принять. Учитывая мобилизацию ещё нескольких сотен тысяч солдат на передовую, становится все более очевидным, что российский президент будет стремиться любой ценой избежать полного и разрушительного поражения. Но, как и многие другие авторитарные лидеры до него, он может выдать плохой результат за победу. Это означает, что, возможно, удастся найти какую-то спасающую его лицо сделку, в которой можно было бы признать реалии, существующие де-факто, такие как законность принадлежности Крыма Москве, которые Кремль мог бы представить российской общественности как настоящие уступки со стороны Запада.
В Киеве Владимир Зеленский сталкивается с более открытой и конкурентной политической средой в условиях, когда разногласия в украинской политике начинают серьезно обостряться. Однако перед ним стоит сходная дилемма. С февраля население Украины стало более сплоченным — их объединила общенациональная борьба против России. При столь высоких требованиях к украинцам правительству будет сложно пойти на какой-либо компромисс, который, будет похож на вознаграждение врага. Если Зеленский согласится на непопулярное урегулирование, это может обернуться для него поражением на выборах. В этих обстоятельствах сделка, которая заставит украинцев считать, что они в значительной степени выиграли, с большей вероятностью будет успешной. Из-за этого так важно уже сейчас начать формировать ожидания. Вашингтону следует подталкивать Киев к более умеренной позиции по таким вопросам, как Крым, которые, наверняка будут фигурировать в будущем урегулировании. США стоит порекомендовать украинцам несколько снизить триумфаторскую риторику и обращать их внимание на то, какие экономические выгоды Украина может получить в результате международной помощи в восстановлении и европейской экономической интеграции в рамках урегулирования.
Политики должны установить четкие базовые параметры урегулирования, но при этом иметь пространство для проявления значительной гибкости во многих деталях. Несколько моментов не подлежат обсуждению. Первостепенными среди них являются суверенитет Украины и защита граждан страны, особенно тех, кто желает покинуть занятые Россией территории. По другим вопросам возможны компромиссы. Например, окончательные территориальные границы могут быть частично определены военными успехами на земле. Политики не должны быть безоглядно привержены статусу-кво до 24 февраля или даже до 2014 года. Более компактная территориально Украина, лишенная Крыма и части Донбасса, где сохранилось значительное пророссийское население, могла бы быть более стабильной и способной к самозащите.
И вообще лица, определяющие политику, должны стремиться отдавать предпочтение практическим результатам, а не абстрактным принципам. Независимая суверенная Украина, которая может защитить себя и экономически интегрироваться с Европой, была бы гораздо предпочтительнее Украины, которая бы вела постоянные территориальные споры в пределах своих границ. Ситуация в стране по-прежнему меняется. Американские политики не должны сейчас связывать себе руки заявлениями, которые на практике может быть трудно реализовать.
Между тем, ослабление санкций против России, вероятно, будет для западных политиков одной из самых важных, но политически чреватых частей любых переговоров. Подобные ограничения, как правило, становятся постоянным элементом международной политики, хотя их экономическое и политическое влияние со временем ослабевает. Поэтому они зачастую более полезны в качестве козырей, чем в качестве постоянных репрессалий. Политики должны сейчас тщательно подумать о том, как использовать ослабление санкций, чтобы добиться от России максимальных уступок. На протяжении всей военной фазы конфликта западные ограничения служили двум целям: краткосрочному наказанию за проведение спецоперации и долгосрочному ослаблению российской военной машины.
Некоторое ослабление санкций в отношении России, вероятно, станет необходимой предпосылкой для успешного заключения мирного соглашения, но политикам следует тщательно подумать о том, какие именно меры следует отменять. Разрешить Москве репатриировать часть валютных резервов, например, может оказаться полезным в рамках сделки, поскольку это привлекательно для Кремля с точки зрения краткосрочной экономической стабилизации, а также потому, что замораживание этих резервов не ослабит российскую экономику в длительной перспективе. Напротив, экспортный контроль, введенный в отношении России, должен в долгосрочной перспективе ограничить военно-промышленную базу страны, и его следует поддерживать, насколько это возможно. Политики также должны принять тщательно продуманные планы поэтапного ослабления санкций, в рамках которых Россия конкретно уступает или выводит свои войска. Кстати, практически их не было в несостоявшихся Минских соглашениях.
Знать, когда придержать свои козыри
Есть три варианта, при которых Соединенным Штатам имеет смысл настаивать на урегулировании. Первый — если украинские вооруженные силы продолжат добиваться успехов и руководство в Киеве начнет говорить об освобождении Крыма. Учитывая важность полуострова для российского руководства, такая цель существенно повышает риск того, что Путин прибегнет к применению ядерного оружия, нарушив нормы, запрещающие его использование, и подвергнув прямой опасности Соединенные Штаты или, что более вероятно, их союзников по НАТО. Второй — если российские силы перехватят инициативу и вернут себе значительную территорию, особенно если они начнут продвижение на запад с Донбасса. Это будет означать, что мобилизация сработала и что для сохранения суверенитета Украины может потребоваться урегулирование. И третий — если обе стороны снова окажутся в патовой ситуации, и ни одна из них не сможет вернуть себе преимущество. При таком раскладе США, Европа и даже Украина и Россия могут прийти к выводу, что нести существенные затраты на продолжение военных действий больше не стоит.
На первый взгляд может показаться странным, что американские политики должны думать об урегулировании, когда Украина выигрывает, когда она проигрывает, а когда не делает ни того, ни другого. И каждая из описанных выше ситуаций, вероятно, приведет к совершенно разным подходам к разрешению ситуации. Но их объединяет то, что в каждом из них исход битв на земле укажет на относительный консенсус, вокруг которого может быть построено урегулирование. Сегодня поле битвы по-прежнему динамично: обе стороны думают, что они победят. Урегулирование станет возможным только тогда, когда станет более очевидным исход борьбы. А до тех пор надежная поддержка Запада поможет сделать первый из этих сценариев наиболее вероятным.
Недавние авиаудары по Киеву и другим крупным украинским городам позволяют предположить, что Россия, возможно, рассматривает возможность еще большей эскалации. Расширение конфликта сопряжено со значительными рисками и издержками. Даже если время для переговоров еще не пришло, политикам необходимо уже сейчас изучить обстоятельства, при которых Соединенные Штаты будут настаивать на прекращении боевых действий. Они должны продумать, как эффективно использовать санкции и достижения на земле, чтобы обеспечить Украине наилучшую позицию за столом переговоров. И, возможно, самое главное, политики в Вашингтоне должны довести результаты этих дискуссий до Киева и европейских столиц, чтобы избежать потенциально опасных расхождений в национальных интересах между Украиной и ее западными партнерами.
Все военные конфликты когда-то заканчиваются. Подняв сейчас важнейшие вопросы, которые необходимо будет решить в военном конфликте на Украине, политики смогут защититься от нежелательной эскалации и обеспечить более прочное и стабильное урегулирование, когда, наконец, придет его время. Хотя сейчас такой итог и может показаться чем-то невозможным, только благодаря проницательным и осторожным переговорам основные интересы Украины — и безопасность региона — можно надолго защитить.
Эмма Эшфорд — старший научный сотрудник Центра Стимсона и адъюнкт-профессор Джорджтаунского университета. Автор книги "Нефть, государство и война: внешняя политика нефтегосударств".
