New Yorker: антироссийские санкции не закончат украинский конфликт
The New Yorker выяснил, что американские чиновники недовольны слабым эффектом антироссийских санкций. Россия продолжает СВО на Украине и наращивает свои доходы. Потолок цен на российскую нефть тоже не сработает, считает автор.
В один из дней в конце марта 2022 года девять слегка помятых чиновников Министерства финансов США вышли из поезда на брюссельском вокзале, сели в поджидавший их микроавтобус и направились в штаб-квартиру Европейского Союза. Американцы приехали, чтобы встретиться со своими европейскими коллегами и выработать план экономического возмездия Владимиру Путину и Российской Федерации. Делегацию США возглавлял Адевале (Уолли) Адейемо, заместитель министра финансов. Родившийся в Нигерии, выросший в Калифорнии и получивший образование в Йельской школе права, Адейемо работал экономическим советником в администрации Обамы. Теперь он руководит кампанией Джо Байдена по разработке санкций и превращению глобальных финансовых систем в оружие против путинской военной машины.
Еще перед спецоперацией западные лидеры пытались использовать санкции в качестве сдерживающего фактора против России. После того как войска Путина все же вошли на Украину, президент Байден вместо того, чтобы отправить американские войска в бой и рискнуть третьей мировой войной, выделил Украине оружие и военную помощь на миллиарды долларов. Его администрация посвятила себя агрессивным санкционным усилиям, которые проводились в координации с государствами-членами НАТО и другими союзниками, чтобы помочь отбросить путинские танки обратно через границу Украины.
Пока микроавтобус полз через центр Брюсселя, некоторые американцы обратили внимание на представительство России в ЕС — величественное белое здание, укрепленное баррикадами из колючей проволоки. Адейемо и его коллеги направлялись на встречу с Мейрид Макгиннесс, еврокомиссаром по финансовым услугам, финансовой стабильности и Союзу рынков капитала, чтобы оценить эффективность первых раундов антироссийских санкций. Адейемо знал, что если США не будут тесно сотрудничать со своими союзниками, Путин найдет способы обойти санкции, избежать серьезного экономического ущерба и продолжить свой курс на контроль Украины.
Министерство финансов США, ЕС, Великобритания и Канада уже запретили операции с Центральным банком России, обездвижив около трехсот миллиардов долларов его активов, находящихся за пределами страны. США ввели санкции в отношении двух крупнейших российских коммерческих банков и десятков олигархов и других представителей элит, близких к Путину. Директивы министерства финансов ограничивали возможности крупных государственных компаний в России привлекать деньги на американских рынках капитала. США и ЕС также запретил семи крупным российским банкам использовать SWIFT, систему финансовых коммуникаций, облегчающую перевод денег по всему миру. Министр финансов Франции Брюно Ле Мэр назвал запрет SWIFT "финансовым ядерным оружием".
Джон И. Смит, бывший директор Управления по контролю за иностранными активами Министерства финансов, сказал мне: "Это первое глобальное использование такой огромной экономической мощи против одной страны такого размера". Беспрецедентный уровень сотрудничества между американцами и их западными коллегами по санкциям и их очевидная готовность рисковать разрушением собственной экономики в этом процессе удивили многих экспертов и, вероятно, удивили даже самого Путина. Но это сотрудничество тайно формировалось с еще с прошлого года.
В апреле 2021 года Адейемо связался с финансовыми чиновниками "Большой семерки" (Канада, Франция, Германия, Италия, Япония и Великобритания, помимо США), чтобы узнать, почему их страны не присоединились к США в возглавляемым ими санкционным усилиям и что можно было бы сделать, чтобы убедить их принять участие в будущих санкциях. Генеральный директор французского казначейства Эммануэль Мулен и другие официальные лица ответили, что они не хотят просто подписываться под карательными мерами, которые уже разработали США. Они хотели быть частью процесса проектирования репрессалий с самого начала.
Когда началась российская спецоперация, и было объявлено о первом транше совместных западных санкций против России, российский фондовый индекс упал на 33%, что стало пятым по величине падением в истории страны. Курс рубля также резко снизился. Однако спустя месяц боевых действий Путина это не смутило.
Адейемо и его команда разработали новые предложения для G-7, но амбиции американцев оказались ограниченными неприятным фактом: европейцы сильно зависели от России в плане ископаемого топлива, которое обогревало их дома и приводило в движение их автомобили. (Почти 40% природного газа, потребленного на континенте в 2021 году, поступило из российских источников). Поиск путей снижения этой зависимости не мог закончиться в результате одной встречи. Но если не был бы найден какой-то кардинальный выход из сложившегося положения, дело закончилось бы тем, что Европа стала бы непреднамеренно финансировать конфликт, который Запад осудил.
Адейемо был хладнокровным и уверенным в своих действиях, но когда дело дошло до санкций, он был осторожен, чтобы не обмануться в ожиданиях. Во время поездки на поезде в Брюссель из Лондона, где он обсуждал стратегию с британскими официальными лицами, он сказал мне: "В конечном счете, санкции — это инструмент, предназначенный для изменения чьего-то поведения. Вы хотите изменений в поведении, но их может не быть какое-то время". Тем не менее, он почувствовал какой-то импульс. "Все эти доходы от экспорта, которые они получают сегодня, вместо того, чтобы накапливать их и использовать для финансирования своей спецоперации, Россия использует для поддержки рубля. И она ясно давала это понять. Это именно тот выбор, который мы хотим навязать России. Вариант растраты государственных ресурсов для поддержки валютного курса и фондового рынка".
Микроавтобус подъехал к зданию Берлаймон, высокой стеклянной штаб-квартире Европейской комиссии, исполнительной власти ЕС. Перед тем, как отправиться на запланированные переговоры, Адейемо встал перед множеством видеокамер, чтобы хладнокровно сформулировать главный тезис дня: "Одной из целей Кремля в его ничем не спровоцированной спецоперации на Украине было разделить нас. Но на деле это только укрепило наш союз".
В последующие дни российские войска отказались от попытки взять Киев, что стало военной и психологической победой украинцев. Но то, что некоторым могло показаться началом конца российской спецоперации, вскоре оказалось, как выразился Черчилль в 1942 году, "концом начала". Спустя более шести месяцев Украина отвоевала некоторые города и села, а националистические критики в Москве осмелели назвать спецоперацию неудачной. Однако в октябре месяце российские военные резко усилили авиаудары по ВСУ и украинской инфраструктуре, а Путин объявил военное положение в четырех присоединенных к России регионах. Конфликт, как оказалось, весьма далек от завершения. А Адейемо и его команда так и продолжают открывать для себя то, что беспрецедентные санкции Запада могут, а чего не могут сделать, чтобы сдержать намерение ядерной сверхдержавы оккупировать своего соседа.
Использование экономических санкций восходит как минимум к древним Афинам. Около 432 г. до н.э. Перикл издал "Мегарский указ", который установил блокаду союзников Спарты. Однако эффективность той тактики до сих пор остается под вопросом. Некоторые историки предполагают, что указ как раз и мог разжечь Пелопоннесскую войну.
Когда после Первой мировой войны Лига Наций рассматривала использование экономических мер как способ удержать страны от вторжения на территории друг друга, президент США Вудро Вильсон говорил о санкциях как о тактике "более ужасной", чем физический военный конфликт. Одному народу достаточно было навязать другому это "экономическое, мирное, бесшумное, смертельное средство, и в силе не будет необходимости", — заявил он. "Это ужасное средство. Это не стоит ни одной жизни за пределами бойкотируемой страны, но оказывает такое давление на эту нацию, которому, по моему мнению, не может противостоять ни одно современное государство". Оценка Вильсона оказалась излишне оптимистичной, поскольку даже угроза санкций против Германии, Италии и Японии не смогла предотвратить новый глобальный конфликт – Вторую мировую войну.
Тем не менее привлекательность экономических санкций сохранялась, особенно в новейшей истории американской внешней политики. За последние восемьдесят лет США, среди прочих стран, разворачивали их против Советского Союза, Китая, Кубы, Вьетнама, Ирана и Ирака. Около десяти тысяч организаций в мире были объявлены объектами санкций. На сегодняшний день самым очевидным успехом санкционных усилий стала, пожалуй, глобальная кампания против системы апартеида в Южной Африке. В 1986 году США присоединились к другим торговым партнерам Южной Африки в принятии санкций, и движение за продажу и бойкот товаров и услуг этой страны распространилось по всему миру. Возникшее в результате экономическое давление помогло положить конец апартеиду в 1994 году.
После терактов 11 сентября 2001 года Джордж Буш-младший быстро пообещал "лишить террористов финансирования". "Аль-Каида" (организация признана террористической, ее деятельность на территории РФ запрещена – Прим. ИноСМИ) собирала деньги через благотворительные сети и подставные компании, переводя их по всему миру с помощью курьеров, местных ростовщиков и различных международных банковских учреждений. Чтобы перекрыть этот поток доходов, Буш обратился к Министерству финансов, которое раньше играло менее важную роль в политике национальной безопасности. Его чиновники обладали финансовым опытом, который мог быть полезен для ослабления такой сети, как "Аль-Каида", которой требовался доступ к большим суммам наличных денег для оплаты оружия и обучения боевиков.
"Патриотический акт США" ("Патриотический акт" — федеральный закон, принятый в США в октябре 2001 года, который даёт правительству и полиции широкие полномочия по надзору за гражданами – Прим. ИноСМИ), принятый в ответ на теракты 11 сентября 2001 года, предоставил правительству новые широкие полномочия по борьбе с терроризмом. Одно из его положений давало Министерству финансов полномочия назначать любую иностранную юрисдикцию или финансовое учреждение "главным инструментом по отмыванию денег" и принуждать американские банки и другие учреждения отключать данное юридическое лицо от американской финансовой системы. Поскольку США играют доминирующую роль в мировых финансах, такой порядок обычно губителен для той цели, на которую направлены санкции. "Внезапно министерство финансов оказалось втянутым в самую большую проблему дня", — сказал Дэниел Глейзер, который работал над этими санкциями и в администрации Обамы стал помощником министра финансов по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями. "Мы собирались обанкротить самого Усаму бен Ладена. Когда я оглядываюсь на это, я почти смущаюсь резкости наших намерений. Но эта идея адресных санкций впоследствии укоренилась в реакции международного сообщества на терроризм".
К 2004 году новое подразделение ведомства, Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведки, получило почти имперские полномочия. Оно могло лишить финансовой основы не только подозреваемых в терроризме или отмывании денег, но и любого, кто делает что-либо, угрожающее национальной безопасности США или подрывающее целостность международной финансовой системы. Аналитики подразделения, как выразился Глейзер, "играли и в нападении, и в обороне". В дополнение к выявлению и разрушению финансовых сетей, которые использовали злоумышленники, группа пыталась заранее выявить те уязвимые места в международной финансовой системе, которые созрели для использования террористическими группами, наркосетями и режимами-изгоями. Возможность проверить силу подразделения представилась позже, в 2004 году, когда источники в разведке США сообщили, что Banco Delta Asia, небольшой банк в Макао, использовался правительством Северной Кореи для отмывания денег. Режим в Пхеньяне был экономически ослаблен серией давнишних торговых санкций, введенных еще после окончания Корейской войны, и для сбора денег Ким Чен Ир якобы занимался незаконным оборотом наркотиков и продажей контрафактной продукции, доходы от которой шли Пхеньяну через подставные компании. Одним из особенно устойчивых направлений бизнеса было производство высококачественных фальшивых стодолларовых банкнот, получивших прозвище "Суперноты".
15 сентября 2005 г. министерство финансов заявило, что оно объявляет Banco Delta Asia "предприятием по отмыванию денег", и издало указ, требующий от всех банков США прекратить вести с ним всякие дела. "Мы хотели, чтобы финансовая деятельность Северной Кореи была отторгнута, как инфекция, антителами, которые мы накопили в международной финансовой системе, — писал в своей книге "Война финансов" Хуан Сарате, бывший заместитель советника по национальной безопасности Джорджа Буша-младшего, о временах его пребывании в правительстве. В последующие дни владельцы счетов поспешили забрать свои средства, и в конце концов в дело вмешались финансовые регуляторы Макао, которые подвергли банк процедуре банкротства, заморозив активы на сумму примерно в двадцать пять миллионов долларов, связанных с Северной Кореей, которые находились в распоряжении банка. Крах этого финансового учреждения имел волновой эффект: другие правительства и банки по всему миру перестали взаимодействовать с Северной Кореей. В течение нескольких месяцев страна была фактически отрезана от мировой финансовой системы. Акция также стала козырем в переговорах с Ким Чен Иром относительно его ядерной программы.
"Именно здесь мы показали себе и всем остальным, что министерство финансов США, действуя, по сути, в одиночку, может оказать сильное давление на санкционную цель, — сказал мне Глейзер. - Мы не могли поверить в то, что сделали. Люди думали, что мы волшебники".
В течение следующих нескольких лет руководители Управления по борьбе с терроризмом и финансовой разведки стали более амбициозными. Одним из их усилий была энергичная финансовая кампания против Ирана. США с середины восьмидесятых классифицировали страну как государство, поддерживающее терроризм. В 2006 году Управление наложило санкции на иранский банк, обвинив его в пособничестве деятельности "Хезбаллы", которую Соединенные Штаты признали террористической организацией. Вскоре после этого министерство наложило санкции на второй иранский банк за обслуживание иранской оружейной программы. Эта схема продолжилась, и в 2010 году Конгресс принял закон, разрешающий еще больше санкций, что позволило Министерству финансов нацеливаться даже на сам центральный банк Ирана. К 2015 году иранские лидеры, доведенные до отчаяния совокупным эффектом экономической блокады, согласились остановить разработку ядерного оружия в обмен на ослабление санкций.
Парадоксально, но такие жесткие и длительные санкции иногда укрепляли власть того режима, который американцы пытались подорвать. В Тегеране лидеры фундаменталистов получили большую политическую легитимность благодаря внешней борьбе. То же самое сделал Фидель Кастро во время многолетнего эмбарго против Кубы.
Николас Малдер, историк и автор книги "Экономическое оружие: усиление санкций как инструмент современной войны", отмечает, что в этих и других странах, подвергшихся агрессивным санкциям со стороны западных правительств, деспотические лидеры держались годами или упорно остаются на своих местах. "Санкции — это что-то вроде алхимии, — сказал он. - Вы оказываете все это давление на этот "черный ящик" экономики страны и надеетесь, что в нем произойдут политические изменения. Но сделать так, чтобы боль и давление привели к желаемым переменам, — вот настоящая задача, и часто люди недооценивают, насколько это сложно. И именно поэтому санкции зачастую гораздо менее эффективны, чем многие думают".
В ноябре 2013 года президент Украины Виктор Янукович внезапно вышел из торгового соглашения с Европейским союзом. Этим внезапным поворотом он не только предал желания большей части своих граждан, но и показал, насколько он обязан Путину. Десятки тысяч людей начали протестовать на улицах Киева, и по мере того, как ситуация становилась все более нестабильной, Янукович бежал с Украины. (В конце концов он снова появился в России.) В феврале 2014 года российские войска в форме без опознавательных знаков начали вырывать из рук Украины контроль над Крымом, и вскоре Путин объявил полуостров суверенной территорией России.
Администрация Обамы и европейские лидеры не действовали военными средствами, но согласились с тем, что действия Путина требуют жестких экономических санкций. Официальные лица в Вашингтоне разработали ряд мер, которые, как они надеялись, накажут Россию и вынудят ее уйти из Крыма и восточной Украины без серьезного ущерба для остальной мировой экономики.
Россия, одиннадцатая по величине экономика в мире, могла смягчить последствия санкций, обратившись к Китаю или другим странам, не входящим в сферу политического влияния Запада. Джек Лью, в то время министр финансов, собрал экспертов министерства по санкциям и его экономистов, чтобы определить аспекты российской экономики, которые полностью зависели от Запада. Одним из уязвимых мест был доступ России к фондовым рынкам в Лондоне и Нью-Йорке. Заблокировав этот доступ, министерство финансов значительно усложнило бы и удорожило для российских предприятий получение кредитов или поиск иностранных инвесторов.
В марте 2014 года США, ЕС и Канада начали вводить санкции против России. Важным компонентом этих усилий была разработка мер, которые могли быть реализованы в будущем, — то есть попытка сигнализировать Путину, что может ждать его, если он не отступит. Далип Сингх, который тогда был высокопоставленным чиновником в Министерстве финансов, сказал мне: "Лучшие санкции — это те, к которым даже не нужно привыкать".
К сожалению, как признал Сингх, шаги, предпринятые Западом в тот период, не смогли удержать Путина. 16 июля США пошли дальше. Они ввел ограниченные санкции в отношении организаций, включая две крупнейшие нефтяные компании России, "Роснефть" и "Новатэк", и два ее крупнейших банка, Газпромбанк и Внешэкономбанк, а также восемь производителей оружия и поддерживаемых Россией Луганской и Донецкую областей. Но Путин казался невозмутимым. На следующий день на востоке Украины был сбит самолет Malaysia Airlines, следовавший из Амстердама в Куала-Лумпур, в результате чего погибли все находившиеся на борту. (Россия отрицает свою причастность к этому событию).
В следующие полтора года против России были введены новые западные санкции, включая запрет на поездки и замораживание активов в отношении российских чиновников и лидеров сепаратистов, ответственных за аннексию Крыма. Американцам не разрешили предоставлять новое финансирование крупным российским финансовым институтам, а некоторым российским государственным компаниям запретили доступ к западным источникам финансирования. Однако почти никаких ограничений не было наложено на западные закупки российского ископаемого топлива, этого основного источника огромных доходов Кремля и бизнес-элиты.
Когда Дональд Трамп вступил в должность, были опасения, что он может отменить некоторые из существующих антироссийских санкций. Конгресс, который в то время контролировался республиканцами, превентивно сдержал Трампа, приняв закон, который вводил дополнительные санкции в отношении Ирана, Северной Кореи и России и блокировал одностороннее снятие прежних санкций. Ответственные сотрудники министерства финансов были сбиты с толку намерениями Трампа в отношении России. Один бывший чиновник администрации сказал мне, что Трамп, похоже, был не заинтересован в санкциях против России: "Он был сосредоточен на Украине и Хантере Байдене. Он был сосредоточен на Иране. Он был сосредоточен на том, сможет ли он заключить сделку с Китаем".
Большинство бывших чиновников министерства финансов, с которыми я разговаривала, согласились с тем, что санкции, введенные в то время, были недостаточными. Такой вывод поддержал Владимир Ашурков. Он сказал: "Если бы санкции, которые у нас есть сейчас, вводились постепенно в течение восьми лет, прошедших с начала первых боевых действий в Украине, в 2014 году, нынешней трагедии можно было бы избежать. Я думаю, что они как бы даже поощряли напористость Путина в течение этих восьми лет. К февралю 2022 года, я думаю, он не ожидал особого возмездия за свои действия".
Санкции, введенные в те годы, также предоставили Путину возможность, которую он мог позже использовать в своих интересах. Он и его коллеги по элите в России научились приспосабливаться и обходить самые суровые западные санкции. Правительство создало огромную подушку валютных резервов, которые можно было использовать для поддержания стоимости рубля. Он также создал подставные компании по всему миру, которые могли бы, в случае необходимости, помочь с закупкой важнейших технологий и компонентов. В результате работа Уолли Адейемо и его коллег в этом году основывалась не только на длинной череде предыдущих санкционных программ. С ними оказалось достаточно сложно.
За такими публичными чиновниками, как Адейемо, стоят профессиональные государственные служащие, многие из которых имеют большой опыт и решили отказаться от более прибыльной работы в частном секторе. Одна из них — Элизабет Розенберг, помощник министра финансов по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями. Ранее в своей карьере, закончив аспирантуру в области ближневосточных исследований, она освещала энергетический сектор, национальную безопасность и санкции в качестве журналиста экономического профиля. Но одиннадцать лет назад она решила, что стоит пойти на сокращение зарплаты, чтобы помочь ввести санкции, о которых она писала.
Осенью 2021 года, когда разведывательные отчеты о действиях России на границе с Украиной показали, что Путин готовится к крупномасштабно операции, она и другие официальные лица начали моделировать шаги, которые они могли бы предпринять, например, ограничить экспорт российской нефти и газа, а также возможное влияние этих шагов на мировую экономику. "Санкции связаны с нашими затратами. Обойти это невозможно, — говорит Розенберг. - Мы отрезаем себя от российского рынка. Мы несем ответственность за то, чтобы мы не сделали больше того, чем должны сделать".
Важнейшим аспектом работы этих чиновников является просеивание данных разведки и прогнозирование сопутствующего ущерба — не только гуманитарных издержек, но и тех, которые наносят ущерб экономическим интересам США. Оценки этого ущерба должны быть рассмотрены задолго до того, как будут приняты какие-либо решения.
Розенберг тесно сотрудничала с Андреа Гаки, директором Управления по контролю за иностранными активами, которая в начале своей карьеры работала в Министерстве юстиции, разрабатывая санкции против лиц, подавших иски против американского правительства. Всю осень и зиму два эксперта консультировались со своими зарубежными коллегами по некоторым сложным аспектам того, что они надеялись сделать.
Розенберг и ее коллеги неоднократно ездили в Великобританию и Европу. Иногда ее делегация приезжала в Европу и узнавала, что европейцы выделили на встречу всего час или два. "Я в таких случаях говорила: “Нет, нам понадобится больше времени", — вспоминает Розенберг. - Нам нужен кофе, нам нужны бутерброды, нам нужны свободные комнаты”. В других случаях их встречали с удивлением, когда они просили, чтобы в обсуждении приняли участие представители министерства юстиции и разведывательных служб той или иной страны, поскольку должны были возникнуть сложные политико-юридические вопросы. Например, были потрачены многие часы на рассмотрение того, имеет ли та или иная страна законные полномочия замораживать российские активы, а если нет, то что ей нужно сделать, чтобы установить такие полномочия. После того, как большинство встреч заканчивалось, Розенберг и ее команда спешили в американское посольство, чтобы отправить отчеты о результатах встреч министру финансов Джанет Йеллен.
Министерство финансов США — единственное подобное учреждение в мире, которое имеет собственное разведывательное управление, расположенное в штаб-квартире министерства на Пенсильвания-авеню. Ночью 23 февраля Розенберг прошла через тяжелую металлическую дверь, положила свой телефон в сейф и начала работу над секретной телеграммой для Йеллен о предлагаемых санкциях. В соседней комнате за рядами мигающих мониторов стояли аналитики разведки, дежурящие двадцать четыре часа в сутки. Около 22:00 один из аналитиков сообщил, что Россия запустила ракеты по украинским целям. Российская спецоперация началась. Чиновник, находившийся в комнате в тот вечер, вспоминал, как усилилась напряженность в команде: "Я не забуду, как это было". Широкие санкции против России вступили в силу в течение нескольких часов.
Йеллен сказала мне: "Я участвую в дискуссиях с людьми на уровне министра финансов. Но когда я вешаю трубку, я говорю: “Мои старшие сотрудники свяжутся с вашими”, и перекладываю все это на Андреа, Уолли и Лиз, а они берут на себя всю тяжелую работу. Если все получится, то это только благодаря им".
Некоторые из планов, активированных в феврале, были менее всеобъемлющими, чем казалось на первый взгляд. Десятки российских чиновников остались нетронутыми, а первоначальный запрет на SWIFT распространялся только на семь банков. Но разработчики санкций хотели оставить место для усиления давления, если Путин не отреагирует так, как они надеялись.
Как объяснила мне Розенберг, разработка и внедрение санкций, которые в основном связаны с экономическими прогнозами и банковскими отношениями, часто кажутся механической работой. Типичные дни включают составление и редактирование финансовых материалов и отчетов и передачу их по цепочке. Гуманитарные проблемы могут казаться очень далекими.
Не все, что произошло вскоре после начала спецоперации, включая массовый исход частного западного сектора из России, можно было ожидать. В течение нескольких дней гнев западной общественности побудил десятки компаний, в том числе Apple, Netflix, ExxonMobil и Shell, объявить об уходе из страны. Вскоре к ним присоединилась еще примерно тысяча предприятий, что, по словам Йеллен, "умножило влияние" санкций.
Сингх думает, что этот западный исход из России будет иметь долгосрочный эффект. "Как только McDonald’s уходит, он уже не возвращается. То же самое касается и других компаний, в том числе и тех, у которых есть физическая инфраструктура, которую они бросили в России", — сказал он.
С точки зрения чиновников министерства финансов, больше наказания для России - это не всегда лучше. Так, необдуманное внесение имен в санкционные списки может иметь дестабилизирующие последствия для мировой экономики. Например, в 2018 году Управление по контролю за иностранными активами наложило санкции на алюминиевого магната и олигарха Олега Дерипаску и его компании в ответ на действия России в Крыму. Это всколыхнуло мировой рынок алюминия, вызвав резкий скачок цен.
Санкции или конфискация иностранных активов — например, конфискация в марте этого года европейскими чиновниками безвкусных яхт, связанных с "Роснефтью" и с Алексеем Мордашовым, по сообщениям, самым богатым человеком в России — следуют только после тщательного изучения вопроса и юридической проверки. Прежде чем физическое или юридическое лицо окажется в санкционном списке, многопрофильная группа OFAC, часто работающая с другими государственными органами, анализирует возможные последствия и пытается свести к минимуму непреднамеренные результаты.
Путин противопоставил санкциям стратегию создания спроса на рубли и повышения его стоимости. Он потребовал, чтобы большинство покупок российской нефти и газа оплачивались в рублях, а Центральный банк России ограничил возможность граждан страны обменивать свои деньги на иностранную наличную валюту. И к концу июня цена рубля восстановилась. Месяц спустя российские военные добились медленных, но устойчивых успехов. Среди их достижений — бомбардировки стратегически важного Одесского порта, сорвавшие планы по высвобождению там запасов зерна, остро необходимых в других частях света.
К настоящему времени страны ЕС приняли свой шестой пакет санкций, который включил обязательство постепенно отказаться от морского импорта российской сырой нефти. Это, наряду со снижением трубопроводных поставок, привело к тому, что, по утверждениям Евросоюза, позволит сократить импорт российской нефти примерно на 90%. Страны-члены ЕС также договорились сократить потребление газа на 15%. Вскоре после этого российская государственная энергетическая компания "Газпром" резко сократила поставки природного газа в Европу по газопроводу "Северный поток-1", который проходит из России в Германию. (Россия обвинила в этом технические проблемы, усугубившиеся санкциями.)
В ответ Россия начала продавать большую часть нефти и газа, которые не стали нужны европейским странам, другим покупателям, включая Китай и Индию, которым предлагались более выгодные условия, чем те, которые они получали ранее. В результате, по имеющимся оценкам, российские нефтегазовые доходы достигли ошеломляющего миллиарда долларов в день, что почти на 40% выше, чем в 2021 году. Бывший чиновник Минфина назвал эту огромную прибыль "слоном в комнате".
Маргарита Бальмаседа, профессор Университета Сетон-Холл, изучающая политику российских энергетических рынков, отмечает, что в данном случае санкции дают лишь посредственный эффект. По ее словам, западные политики могут в конечном итоге "думать, что мы что-то делаем, хотя мы делаем и не так много".
К лету этого года эксперты министерства финансов по санкциям иногда терзались неуверенностью в себе. "Я думаю, дела идут тяжело, — сказала мне Элизабет Розенберг. - Разочаровывает то, что Россия может получить эту премию с ценами на нефть с этой СВО, которую она же и начала. Меня деморализует и печалит мысль о том, что этот ужасный украинский конфликт все продолжается".
В начале осени этот конфликт, наряду с другими экономическими факторами, усугубил продовольственный кризис в Африке и на Ближнем Востоке и привел к росту мировой инфляции. Западные политические лидеры столкнулись не только с экономическими трудностями, но и с разгорающимся народным недовольством той ценой, которую жителям Запада приходится платить за поддержку Украины.
В Соединенных Штатах почти 30% респондентов исследования Pew заявили, что их совсем не беспокоит перспектива захвата Украины Россией. Такие индикаторы безразличия Запада, разумеется, служат интересам Путина. И вот в тот момент, когда, по данным Международного валютного фонда, ВВП России снижался, после опасного для него лета в начале осени он снова стабилизировался.
Прогнозируемый темп снижения ВВП в России — более 3% в 2022 году — составляет менее десятой части прогнозируемого снижения ВВП на Украине (там этот показатель 32-33%). Это также значительно меньшее падение, чем то, на которое надеялись некоторые западные лидеры. Но его последствия все же ощущаются на местах в России.
Илья Матвеев, политолог, изучающий экономическую политику России, подсчитал, что в 2021 году в России работало около двадцати автопроизводителей, включая Volkswagen, Nissan и Hyundai. Все их заводы зависели от импортных запчастей. Сегодня мало кто еще работает. Один из них, Авто-ВАЗ, крупный автопроизводитель, основанный в советское время и сотрудничавший с Renault. Но Renault больше нет, и АвтоВАЗ довольствуется теми компонентами, которые может найти. Другая китайская компания пытается сделать то же самое. По данным Ассоциации европейского бизнеса, в сентябре продажи новых автомобилей в России упали почти на 60% по сравнению с прошлым годом.
В качестве показательного примера Матвеев привел Тихвин, город с населением около шестидесяти тысяч человек на севере России. До недавнего времени у него было два основных работодателя: мебельная фабрика ИКЕА и российский завод по сборке грузовых железнодорожных вагонов. После начала спецоперации IKEA объявила, что закрывает свои операции в России. Сейчас завод пуст. Производитель грузовых автомобилей изо всех сил пытался получить необходимые детали; эта производство было закрыто на несколько месяцев. Рабочие, которые были уволены, научились жить с меньшими доходами.
[...]
Матвеев, бежавший из страны этой весной, предсказал очаги трудовых волнений в России в ближайшие месяцы, но он считает, что у Путина еще будут ресурсы, чтобы продолжать вести спецоперацию на Украине в течение месяцев или даже лет. "Это самая трагичная вещь, — сказал он. - Как Первая мировая война — это был чрезвычайно напряженный конфликт, но он длился четыре года. Это может быть похоже".
Владимир Ашурков назвал санкции "тупым инструментом, а не серебряной пулей" и сказал, что те, кто ожидал, что санкции быстро остановят конфликт на Украине, были наивны. "Экономические санкции со временем, наверное, снизят военный и экономический потенциал России, но не сразу, — сказал он. - Персональные санкции, конечно, переворачивают образ жизни богатых и знаменитых представителей российской политической и экономической элиты с ног на голову. Но даже они не способны прекратить боевые действия немедленно".
Российские олигархи, попавшие под санкции США, Великобритании, Канады и Европы, теперь вынуждены выбирать чью-то сторону. Некоторые уедут из России почти ни с чем. Сообщается, что предприниматель Олег Тиньков, который критиковал спецоперацию и утверждает, что был вынужден продать свою долю в банке за небольшую часть ее стоимости, живет в страхе быть убитым. Другие останутся в России и расстанутся со своими активами за ее пределами. Для человека, "привыкшего пересекать Средиземное море на своей мега-яхте, это крайне неудобно", — сказал Ашурков. Но для среднего россиянина, видящего безработицу и рост цен, а также снижение доступности товаров, "это всего лишь множественные царапины".
Николас Малдер, историк, считает, что применение санкций коренным образом изменило значение войны и мира. Хотя санкции часто представляются как способ предотвращения военного конфликта путем сдерживания, сами по себе они сродни жестокой форме ведения войны, бремя которой самым непосредственным образом падает на гражданское население. "Страна, находящаяся под всеобъемлющей блокадой, оказывается на пути к социальному коллапсу, — пишет Малдер. - Опыт материальной изоляции оставляет свой след в обществе на десятилетия, поскольку последствия слабого здоровья, голода и недоедания передаются еще не рожденным поколениям. Ослабленные матери рожают недоразвитых и низкорослых детей. Таким образом, экономическое оружие отбрасывает долговременную социально-экономическую и биологическую тень на целевые общества, подобно радиоактивным осадкам".
Члены администрации Байдена, в том числе эксперты по санкциям в Министерстве финансов, стараются отметить, что используемое ими экономическое оружие имеет исключения для продуктов питания, гуманитарной помощи и лекарств. Но Адейемо и его команде пришлось столкнуться с целым рядом непредвиденных гуманитарных последствий этих санкций, от глобальной инфляции до неурожая в бедных странах. Например, срыв поставок некоторых удобрений, основным производителем которых является Россия, может усугубить и без того острую нехватку продовольствия в Тунисе и других частях Африки.
Дэниел Глейзер сказал, что важно не стесняться того ущерба, который наносят санкции, косвенно или непосредственно. "Когда вы говорите о попытках разогнать инфляцию, повысить безработицу или нанести ущерб ВВП — что вы думаете? Это численное выражение той боли, которую вы причиняете людям". Он продолжил: "Я думаю, что мы должны владеть этими мерами. Я не говорю, что не понимаю критики в свой адрес. Трагично, что кто-то вроде Владимира Путина ставит нас в положение, когда у нас нет другого выбора, кроме как осуществлять эту болезненную политику. Но я согласен с тем, что мир — сложная вещь, и часто приходится делать то, что в нем является меньшим из двух зол".
Следующей этапом эскалации санкционной войны, как надеются чиновники министерства финансов США, будет ограничение цен на российскую нефть — предложение, которое Розенберг и ее коллеги пытались согласовать с членами коалиции в этом месяце. Йеллен сказала мне, что это ограничение — лучший способ навредить Путину и затруднить ему продолжение его спецоперации. Одновременно он защищает США, их союзников и мировую экономику от неблагоприятных последствий. Цены на нефть сегодня составляют около восьмидесяти пяти долларов за баррель, по сравнению с мартовским максимумом в более чем сто долларов. В сообщении Bloomberg News говорилось, что для России обсуждается диапазон примерно от сорока до шестидесяти долларов за баррель. Как выразилась Розенберг, "мы не хотим, чтобы Россия прекратила продавать нефть на мировой рынок, что еще больше подняло бы цены. Но мы хотим, чтобы она меньше зарабатывала".
Идея создания коалиции стран для ограничения цены, по которой Россия может продать баррель нефти, может показаться фантастической, но причудливая структура мирового нефтяного рынка делает ее вполне возможной. Западные компании обеспечивают большую часть страховки и финансирования, в которых нуждаются российские нефтяные танкеры, чтобы транспортировать свою нефть иностранным покупателям. Самые последние пакеты санкций уже запретили деятельность компаний в ЕС по обеспечению страхования поставок российской нефти. Однако некоторые эксперты в области энергетики отвергли эту идею, отметив множество потенциальных способов обойти ограничения, среди которых поиск альтернативных источников страхования танкеров. Тем не менее, в последние месяцы Адейемо уже побывал в Париже, Брюсселе, Нью-Дели и Мумбаи, чтобы заручиться поддержкой этой идеи.
Примечательно, что простое обсуждение предельной цены, казалось, возымело эффект, усилив неопределенность, которая в сентябре вынудила Россию предложить дополнительные скидки на продажу нефти Китаю и Индии. Адейемо утверждает, что предлагаемое ограничение будет хорошо сочетаться с существующими экспортными ограничениями, запрещающими продажу технологий в Россию. "Это начинает снижать их доходы, — сказал он мне недавно. - Но даже если у них по-прежнему будут доходы, ключевым моментом здесь является обеспечение того, чтобы на имеющиеся у них деньги нельзя было купить то, что им нужно для продолжения спецоперации на Украине".
Запреты Запада на экспорт таких технологий, как микрочипы, подорвали способность России производить высокоточные ракеты и другое сложное оружие. Йеллен с удовлетворением отметила, что два российских завода по производству боевых танков закрылись из-за того, что у них кончились комплектующие. Чиновники министерства финансов также воодушевлены результатами рискованного шага, предпринятого странами "Большой семерки" по замораживанию валютных резервов России — этих сотен миллиардов долларов, евро, фунтов стерлингов и иен. Этот шаг лишил Путина доступа к финансовой подушке, которую он годами создавал как защиту от чрезвычайной ситуации.
Сингх говорит, что санкции являются лишь частью более широкой стратегии Запада по сдерживанию Путина, которая включает в себя поставку оружия и техники Украине, помощь Европе в диверсификации источников энергии и усиление присутствия войск НАТО в странах, включая Польшу, Эстонию и Латвию. Но, по его словам, "всегда есть связь между экономикой страны, ее военно-промышленным комплексом и ее эффективностью на поле боя".
Ранее этой осенью украинские военные вернули некоторые удерживаемые Россией районы в восточной части страны. Примерно в то же время Китай и Индия под давлением Запада начали дистанцироваться от Кремля. Однако 5 октября Саудовская Аравия дала Путину передышку. Группа стран под названием ОПЕК+, лидером которой де-факто является Саудовская Аравия, объявила о сокращении добычи нефти на два миллиона баррелей в день в попытке обратить вспять падение цен на нефть. Это решение было не только благом для Путина. Это был сильный удар по администрации Байдена, которая призывала страны поддерживать производство на высоком уровне, чтобы цены продолжали падать.
Маргарита Бальмаседа, профессор Сетон-холла, сказала мне, что страны ОПЕК+, скорее руководствовались своими экономическими интересами, чем желанием помочь Путину. Тем не менее, по ее словам, "это приведет к хаосу и панике в западных обществах, в том числе в США, где через неделю пройдут выборы. Именно такой сигнал и нужен Путину".
Политические и финансовые выгоды, полученные от сокращения добычи нефти странами ОПЕК+, вряд ли почувствуют российские рабочие, которые в настоящее время испытывают достаточно острые последствия экономического спада. Но сам Путин сохраняет краткосрочные преимущества. Созданная им система, включая обширную и сложную секретную службу, зависит от него, лояльна к нему, а также осознает серьезные риски, связанные с разрывом с ним.
Тем не менее Элизабет Розенберг по-прежнему уверена, что главная цель санкций — лишить Путина средств на военную спецоперацию — сработала. "Все признаки указывают на то, что те ограничения, которые мы ввели, когда речь идет о доступе к финансированию или импорте технологий и материалов, — это тиски, которые продолжают сжиматься, — сказала она. - И наша стратегия заключается в том, чтобы продолжать ужесточать их".
Многие эксперты расценивают сентябрьскую мобилизацию Путиным трехсот тысяч резервистов на военную службу как признак отчаяния. Но он явно делает это не вопреки здравому смыслу и своей стратегии. Ранее в этом месяце его военные задействовали дроны-камикадзе, как сообщается, произведенные в Иране, чтобы разрушить украинские электросети и водоснабжение как раз к зиме. Государства, на которые Запад наложил жесткие санкции, иногда еще и эффективно сотрудничают между собой.
Многие из тех, у кого я брала интервью, подчеркивали, как трудно оценить истинное состояние российской экономики, когда Кремль так жестко контролирует информацию. Определить, когда и чем закончится этот конфликт, еще сложнее. Как сказал Сергей Гуриев, российский экономист, ныне живущий в Париже, "это похоже на войны двадцатого века", когда солдаты на земле убивают друг друга и разрушают города. "Этого не должно было случиться в двадцать первом веке. Но это происходит. И мы не должны исключать даже такие сценарии, которые кажутся нам совершенно неправдоподобными".
Автор: Шила Колхаткар (Sheelah Kolhatkar)
