Ставший притчей во языцех Федеральный закон № 94-ФЗ о размещении заказов при его на первый взгляд весьма строгих формулировках имеет немало финансовых дыр для утечки бюджета, коррупционных возможностей для ловчил, да и просто организационных несуразиц.
Вместе с тем он был призван в первую очередь снизить в системе госзакупок именно коррупцию. Однако по прошествии времени всё более очевидно, что для любителей «откатов» и показной роскоши за федеральные деньги ровным счётом ничего не изменилось. А ведь речь идёт о громадных финансовых ресурсах: ежегодно госкомпании и ведомства закупают примерно на 13 триллионов рублей.
Основных проблем с законом четыре. Во-первых, он не решил порочную практику «откатов» и взяток. Во-вторых, его экономическая целесообразность, основанная на победе в конкурсе заявки с наименьшей ценой, весьма сомнительна. В-третьих, этот закон недостаточно стимулирует внутреннее потребление и загрузку мощностей отечественных производителей. И наконец, в-четвёртых, он иногда зарегулирован до абсурда.
Формулировки закона оставили достаточно условий для сговора и претендентов, и чиновников. Более того, борясь с коррупцией, ФЗ-94 породил новый вид коррупции. Дело в том, что очень часто победителями торгов оказываются фирмы-пустышки, за которыми нет ни производственных мощностей, ни финансов, ни репутации.
Мнение законодателя
Юрий Росляк, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике:
- Основной недостаток 94-го ФЗ, на мой взгляд, в том, что он не охватывал все аспекты госзакупок. Мостик между этим базовым законом, Гражданским и Бюджетным кодексами так и не был создан.
Несмотря на это, за годы действия закона накоплен и немалый положительный опыт. К сожалению, он не учтён в полной мере в том законопроекте, который сегодня предлагает Министерство экономического развития. Критика общих правил строится порой на несовершенстве отдельных элементов. Объём госзаказа настолько многогранен, что разработать общий порядок, который устроил бы всех, очень сложно. Могу уверенно заявить, что 90 процентов продукции и услуг укладываются в эти правила. Но есть и исключения, например госзаказ на разработку технической продукции, аналогов которой нет. Порядок таких процедур должен быть описан отдельно. Но переписывать ради этого всю «азбуку», на мой взгляд, не следует.
У нас уже были попытки автоматизировать процесс госзакупок. Создан специальный портал в сети Интернет, где каждый год заказчиком должны быть отражены все регламентные процедуры цикла данного контракта. Это особенно интересно надзорно-контрольным органам, а также предпринимательскому сообществу. Три года назад подобная единая информационная система торгов начала работать в администрации Москвы. Знаю, что наш опыт перенимают другие регионы, его, например, использовали в Хабаровске.
Взгляд из Министерства
Михаил Осеевский, заместитель министра экономического развития РФ:
- Совместными усилиями нам удалось создать уникальную правовую, экономическую и информационную среду, в которой работает более 200 тысяч заказчиков. Из них свыше 120 тысяч представляют региональный и муниципальный уровень. В этой среде мы осуществляем закупки на триллионы рублей. Там действуют сотни тысяч поставщиков. Итоги 2011 года позволяют сделать ряд очень важных выводов. Первый вывод, который мы сделали с коллегами из Федерального казначейства, – рынок государственных закупок чрезвычайно централизован. На один процент крупнейших заказчиков приходится 72 процента объёмов денежных средств, на пять процентов крупнейших заказчиков – 88 процентов денежных средств. Это связано с тем, что крупнейшими заказчиками являются министерства, крупные субъекты РФ. При этом на оставшиеся 95 процентов заказчиков приходится очень небольшой объём финансов. Поэтому мы считаем, что федеральная контрактная служба в первую очередь должна создаваться в этих крупных структурах. Для небольших муниципалитетов мы должны упростить все задачи.
Хочу обратить внимание, что более половины из двух миллионов процедур, которые были проведены в прошлом году, приходится на запрос котировок. При этом 80 процентов этих процедур приходится на муниципальный и региональный уровень. Средний объём закупок составляет чуть больше 200 тысяч рублей. Поэтому мы считаем возможным повысить порог прямых закупок без каких-либо специальных процедур до 200 тысяч рублей. Такое решение существенно упростит жизнь муниципалитетам. Для учреждений сельских поселений не должно быть ограничений по этому способу закупок. Это не нарушит экономическую конкуренцию.
Мы посчитали, что во всех процедурах количество участников чуть больше двух. Это говорит о том, что нам не удалось создать конкурентную среду. Более двух третей процедур у нас вообще не состоялось. Это очень серьёзный сигнал, и связан он с тем, что у потенциальных поставщиков сегодня отсутствует возможность увидеть и спланировать стратегию своего участия в государственных закупках на среднесрочную перспективу.
Важно продолжить развитие информационной системы. Мы активно взаимодействуем с коллегами из Федерального казначейства и надеемся, что нам удастся создать среду, которая позволит интегрировать государственные и корпоративные закупки.
Много претензий и к недостаточной экономической эффективности ФЗ-94. На тему мнимой экономичности торгов, когда победить должен предложивший меньшую цену, уместно привести всего один частный случай, который произошёл при закупках в Китае некоего оборудования для теплоэнергетической станции. По словам главы Росатома Сергея Кириенко, изначально за оборудование просили 100 тысяч долларов. Согласно положениям закона были проведены конкурсные процедуры – и цена уменьшилась наполовину. Правда, повода порадоваться не получилось, так как по вине поставщика сроки поставки были сорваны на три месяца. А простой станции обошёлся компании в один миллион долларов в день. Или другой случай – надо ли обязывать, к примеру, директора школы объявлять конкурс на починку умывальника или водопроводного крана, притом что работа копеечная и провести её надо незамедлительно?
По причине вступления страны в ВТО возникает и ещё одна проблема, а именно – переток заказов на иностранные предприятия. Однако сегодня стоит задача сделать российскую экономику более диверсифицированной, и для этого необходимо включить все источники внутреннего спроса.
Критических вопросов к закону о госзакупках накопилось предостаточно, и потому на повестке дня – обсуждение и принятие проекта закона о федеральной контрактной системе, который и должен прийти на смену ФЗ-94. Проект был поддержан Советом Федерации. Позицию палаты по итогам совещания, посвящённого этой теме, определила Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко.
В качестве сильных сторон законопроекта она назвала введение обязательного планирования государственных и муниципальных заказов, формирование планов и графиков закупок. «Бизнесу станет намного проще организовывать свою деятельность, располагая полной информацией о перспективных потребностях заказчика», – пояснила Валентина Матвиенко. Планирование госзакупок повлечёт за собой развитие всей системы бюджетного планирования, которая сегодня откровенно хромает. Заслон на пути коррупции поставит обязательный аудит исполнения контрактов. «Теперь этот чрезвычайно важный этап контроля за результативностью госзакупок получит юридическое оформление. Пока же его отсутствие оборачивается прямыми убытками для казны и порождает безответственность чиновников», – подчеркнула глава палаты.
По её словам, в законопроекте уделяется большое внимание общественному контролю системы госзакупок, а вот про контроль парламента – ни слова. «С таким подходом нельзя соглашаться. Потенциал представительных органов власти в этой сфере надо использовать активнее», – заявила она.
Управление государственными закупками важно повысить именно сейчас, когда риски в мировой экономике значительно возросли и Россия должна опираться на внутренние источники роста, заявила на совещании министр экономического развития Эльвира Набиуллина. В общей сложности объём госзаказа составляет примерно шесть триллионов рублей ежегодно.
Экономия, на которую ориентировал Закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», часто была мнимой, конкуренция так и не получила своего развития. Почти 60 процентов госзаказа в прошлом году составили закупки у единственного поставщика. 64 процента аукционов и 57 процентов конкурсов вообще не состоялось. Решить проблемы госзаказа можно, лишь принципиально изменив сами подходы к регулированию госзакупок, убеждена глава ведомства. Новая федеральная контрактная система, заложенная в законопроекте, позволяет это сделать.
Особого внимания при обеспечении госзаказа требуют и некоторые субъекты Федерации. Председатель Государственного собрания Якутии Виталий Басыгысов заявил, что законопроект не учитывает специфики северных территорий.
Первым с критикой предлагаемых новаций выступил глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев. Игорь Артемьев согласен, что нужны изменения, оправданна, по его мнению, критика Закона №94-ФЗ. Однако шесть лет его применения не должны пройти даром. Надо развивать всё лучшее, что есть в данном законе, и устранять недостатки, заметил он, поскольку считает, что пока неизвестно, сможет ли новая федеральная контрактная система искоренить коррупцию, устранить демпинг, повысить эффективность закупок.
Член Совета Федерации Николай Рыжков поддержал концепцию нового законопроекта: «Не вникая в детали, многие из которых являются спорными, скажу лишь, что направление выбрано правильное». По его мнению, противостояние министерства экономического развития и ФАС ни к чему не приведёт. Для поиска компромисса он предложил создать рабочую группу с участием всех заинтересованных министерств, ведомств, Совета Федерации и Государственной Думы.
Елена Олудина