Проблема, которую нельзя решать как организационно-техническую задачу
Идея сотрудничества в развитии ПРО принята в ноябре 2010 года на саммите РФ – НАТО в Лиссабоне. Были созданы контактные группы на правительственном уровне и влиятельные комиссии экспертов. Однако к лету 2011-го стало ясно, что переговоры зашли в тупик.
По итогам саммита «Группы Восьми» во французском Довиле президент России Дмитрий Медведев сказал: «…Я не очень доволен реакцией на мои предложения с американской стороны и со стороны вообще всех стран НАТО… После 2020 года, если мы не договоримся, начнется реальная гонка вооружений». Но уже в конце ноября 2011-го глава Российского государства заявил о провале переговоров с США и объявил ответные меры военного характера.
Объясняя суть вопроса, президент РФ сказал журналистам в Довиле: «У меня от вас нет тайн, тем более по такой несложной теме, как противоракетная оборона». В отличие от Дмитрия Медведева для множества профессионалов всего мира, посвятивших данной теме не одно десятилетие, это одна из самых трудных и противоречивых проблем современной стратегической, технической и военно-политической тематики.
В современных вооруженных силах ведущих держав нет более высокотехнологичной и сложной, экономически дорогостоящей и значимой для национальной безопасности военно-технической системы, чем противоракетная оборона для защиты территории, особенно если речь идет о неядерном перехвате баллистических ракет с ядерными боевыми частями. В настоящее время только две державы имеют такие системы, развернутые в ограниченном масштабе: Соединенные Штаты и Россия.
ПРО и НАТО
Совершенно очевидно, что общая противоракетная система защиты территории государств возможна лишь между близкими военно-политическими союзниками. Если создавать «единый периметр безопасности с равноправным юридическим участием сторон» (о котором президент Медведев сказал в своем ноябрьском заявлении), то это предполагает, что в спасении многих миллионов своих граждан от одномоментного уничтожения нужно положиться на безотказное срабатывание боевой техники другого государства. Таких военных альянсов история еще не видела. Даже с союзниками по НАТО и Японией кооперация США является не сотрудничеством в полном смысле слова, а размещением американской системы с использованием союзной территории и тыловой инфраструктуры.
Союзники по НАТО в первую очередь увидели в программе ПРО инструмент укрепления единства альянса в условиях исчезновения «советской угрозы», глубокого сокращения американского военного (в том числе ядерного) присутствия в Европе и растущей вовлеченности США в проблемы Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона. К тому же европейские страны рассчитывают на экономические плоды и доступ к высоким технологиям в результате развертывания евроПРО. А для ряда новых членов союза это способ повысить свою роль в НАТО и бросить вызов России.
В этом важнейшая политическая составляющая программы евроПРО, которая по понятным причинам не вполне отвечает интересам Российской Федерации. Даже в ходе «перезагрузки» помимо отдельных научно-общественных инициатив тема вступления России в НАТО или союза между НАТО и ОДКБ никогда не затрагивалась в рамках официального диалога сторон.
Императив продвижения к партнерским, а в перспективе и союзническим отношениям между Россией и Западом обусловлен появлением новых общих угроз и вызовов XXI века, в первую очередь распространением ядерного оружия и ракетных технологий, международным терроризмом и его стремлением овладеть ядерным оружием. Однако политические элиты, военно-стратегические сообщества, государственные руководители стран Запада и России оказались не готовы к такому быстрому (соразмерно темпам программ ПРО до 2020 года) и целенаправленному сближению.
Внешняя и военная политика России и США
Несмотря на звучные декларации о «партнерстве ради модернизации» России и Запада, о строительстве «модернизационных альянсов», о «перевооружении российской промышленности» с помощью таких альянсов, российская внешняя политика остается «многовекторной». А военная политика сохранила и даже приумножила векторы противоборства с США и их союзниками.
Военное, военно-техническое и политическое сотрудничество России с Китаем (которого в Соединенных Штатах считают главным соперником в XXI веке) и другими странами ШОС имеет гораздо более высокий организационно-правовой и материальный уровень, чем взаимодействие с США в рамках двусторонних президентских рабочих групп или Совета Россия – НАТО. Российская Федерация активно развивает экономические, политические и военно-технические отношения с режимами, прямо враждебными Соединенным Штатам (Иран, Сирия, КНДР, Венесуэла, Боливия, Никарагуа, Куба, Мьянма и пр.).
Согласно подписанной президентом Медведевым в феврале 2010-го Военной доктрине РФ четыре первые приоритетные для России «опасности» исходят от США и их союзников. А «распространение оружия массового поражения, ракет и ракетных технологий» и «распространение международного терроризма», которые предполагают сотрудничество с Западом, находятся лишь на шестом и десятом местах соответственно. Согласно новой военной реформе и Государственной программе вооружения до 2020 года главными задачами военной политики являются поддержание способности мощного ядерного удара по США и НАТО и защиты от их воздушно-космического нападения (то есть это относится к тем странам, с которыми предполагалось строить «модернизационные альянсы»).
Соединенные Штаты и их союзники в свою очередь проводят политику, в которой сотрудничество с Россией стоит отнюдь не на первом месте и зачастую приносится в жертву другим целям. Например, речь идет о расширении НАТО на восток, вытеснении экономического, политического и военного влияния РФ из постсоветского пространства. Военная политика Соединенных Штатов гораздо меньше сконцентрирована на России, нежели российская на США/НАТО, она в последние годы ощутимо переориентируется на противостояние с Китаем и региональные конфликты в третьем мире. Но и в ней сохраняются осязаемые элементы противодействия РФ (поддержание преимуществ в балансе стратегических вооружений, сохранение тактического ядерного оружия в Европе, противолодочная активность в Северной Атлантике).
Впрочем, история знает примеры союзничества антагонистических держав, если речь идет о борьбе с общим смертельно опасным врагом, каким была для СССР, США и Великобритании гитлеровская Германия во Второй мировой войне. Однако в настоящее время между Россией и Соединенными Штатами нет согласия относительно конкретной общей опасности. Руководство США вот уже много лет указывает на угрозу со стороны Ирана и Северной Кореи. Тем временем из уст высших российских руководителей ни разу не прозвучало четкого и недвусмысленного признания ракетной угрозы со стороны названных стран. Наоборот, было высказано множество сомнений в обоснованности опасений по поводу ракетных и ядерных программ Тегерана и Пхеньяна.
Угроза с Юга
По свидетельству многих авторитетных российских и зарубежных военных экспертов, поскольку речь идет о южных азимутах Европы, сейчас ракетами средней дальности (то есть 1000–5500 км) обладают Пакистан, Иран, Израиль, Саудовская Аравия. Ракеты меньшей дальности (до 1000 км) есть у Турции, Сирии, Йемена, Египта, Ливии. Нет непреодолимых технических препятствий, чтобы значительно увеличить дальность баллистических носителей за счет снижения полезной нагрузки и других мер. Например, дальность иранских ракет «Шехаб-3» можно повысить таким путем с 1500 до 2300 километров, разрабатываемая ракета «Шехаб-4» будет иметь дальность 3000 километров, а «Шехаб-5» и «Сейджил» – еще больше.
Согласно оценкам ряда экспертов через 10–12 лет Иран может создать ракеты межконтинентального класса, но и его ракеты средней дальности будут перекрывать Евразийский континент до Испании, Норвегии и Красноярска.
Тем не менее в курсе Вашингтона действительно есть нестыковки. США не раз официально заявляли, что ни за что не допустят обретения Ираном ядерного оружия (подразумевая, видимо, также и решимость Израиля не допустить этого). А раз так, то стоит ли создавать крупную систему ПРО для защиты от ракет в обычном оснащении? Скорее всего США не уверены в возможности своих вооруженных сил (и ВС Израиля) остановить Иран. Даже если первоначально авиаракетные удары отбросят иранские программы на много лет назад, то со временем Иран способен возродить свой потенциал. Помешать этому способна только наземная военная операция и оккупация, к которой ни США, ни их союзники после опыта Ирака, Афганистана и Ливии не готовы.
Понятно, что для Ирана было бы самоубийством нанести ракетный (и тем более ракетно-ядерный) удар по США или их союзникам. Однако создав хотя бы «виртуальный» ракетно-ядерный потенциал сдерживания (как у КНДР), Иран может счесть себя достаточно «неприкасаемым», чтобы решиться на агрессивные действия в зоне Персидского залива и в отношении Израиля как через посредство террористических организаций и шиитских общин за рубежом, так и напрямую своими вооруженными силами.
В предвидении такой ситуации угроза применения силы или ее реальное использование в отношении Ирана со стороны США и их союзников кажутся Вашингтону более кредитоспособными при наличии евроПРО, нежели только с опорой на высокоточные обычные средства поражения и потенциал ядерного сдерживания.
Помимо Ирана и новых потенциальных арабских претендентов на членство в ракетно-ядерном клубе есть острейшая проблема Пакистана, который в случае прихода к власти исламистов превратится во «второй Иран», но уже с готовыми ракетами и ядерными боеголовками к ним. По понятным причинам США не могут открыто говорить об этой угрозе, чтобы еще больше не дестабилизировать своего нынешнего союзника, от которого зависит операция в Афганистане.
Китайский фактор
Самое главное – США всерьез готовятся к долгосрочному региональному (Тайвань) и глобальному соперничеству с Китаем в обозримый период XXI века. На противостояние с КНР все больше нацеливаются наступательные ядерные силы США, их высокоточные средства большой дальности в обычном оснащении (КРМБ) и новейшие разработки частично-орбитальных ракетно-планирующих систем («Минотавр Лайт IV»).
Программа евроПРО – это элемент глобальной противоракетной системы наряду с районами ее развертывания на Дальнем Востоке, на Аляске и в Калифорнии и в сочетании с интегрированной глобальной системой информационного обеспечения (СПРН) и боевого управления. Судя по всему, она в большой мере направлена против ограниченного ракетно-ядерного потенциала Китая, чтобы как можно дальше отодвинуть время достижения им ракетно-ядерного паритета и взаимного ядерного сдерживания с США. Но и об этом Вашингтон не может сказать открыто, чтобы не провоцировать КНР на форсированное ракетное наращивание, не пугать еще больше Японию и Южную Корею и не подталкивать их к ядерной независимости.
Китай крайне нервно воспринимал переговоры РФ – США/НАТО о сотрудничестве в развитии ПРО в Европе. Вероятно, китайские специалисты вполне обоснованно ставят под сомнение возможность оперативно-технически отделить совместную (или сопряженную) ПРО РФ – НАТО для Европы от противоракетной обороны США на Дальнем Востоке и российской воздушно-космической обороны (ВКО) за Уралом. Китай постоянно незримо присутствовал на переговорах Москвы и Вашингтона, хотя эта проблема открыто не обсуждалась. Очевидно, однако, что если США хотя бы теоретически допускали в будущем возможность частично совместной системы ПРО с Россией, то о сотрудничестве в этой сфере с Китаем – главным соперником США в XXI веке – не может быть и речи.
ПРО и нераспространение
Россия (а до нее СССР) уже почти шесть десятилетий существует в условиях уязвимости для ядерного оружия всех других стран – обладательниц этого вида ОМУ помимо Соединенных Штатов, а именно – Великобритании, Франции, КНР, Израиля, Индии, Пакистана и теоретически КНДР. В отличие от этого США всегда имели дело только с одной ядерной державой в лице Советского Союза, а потом и России и приспособились к этому на основе договоров и баланса взаимного сдерживания. Все другие страны – обладательницы ЯО или были союзниками Вашингтона, или их ракеты не были способны долететь до американской территории.
Теперь мир, в котором США становятся уязвимы для ракетно-ядерного оружия растущего числа стран, включая экстремистские режимы, – это новая и пугающая Соединенные Штаты военно-стратегическая реальность, с которой они не желают примириться. В последнем «Обзоре ядерной политики» США от 2010 года в отличие от российской Военной доктрины опасность ракетно-ядерного распространения и международного терроризма стоит на первом месте в числе угроз национальной безопасности.
Конечно, с новыми угрозами США могли бы вести более эффективную борьбу посредством сотрудничества с Россией, Китаем и другими государствами в укреплении системы ядерного и ракетного нераспространения, последовательного ядерного разоружения (включая ратификацию Договора о всеобщем запрещении ядерных испытаний и заключение Договора о запрещении производства расщепляющихся материалов), действуя строго в рамках международно-правового поля. За период, охватывающий 1987–1997 годы, именно такой курс позволил добиться значительных успехов в ядерном нераспространении*.
Но после 2000 года политика США в этой области стала прямо противоположной, ядерное разоружение зашло в тупик, а ракетно-ядерное распространение возобновилось с новой силой (Индия, Пакистан, КНДР создали ЯО, а Иран взял курс на «ядерный порог»). Вместо линии на международное сотрудничество в разоружении и нераспространении Вашингтон при республиканской администрации Джорджа Буша вышел из Договора по ПРО 1972 года и отдал приоритет развитию стратегической системы ПРО. Это привело отношения России и США к «противоракетному кризису».
После президентских выборов в России и США в 2008 году в духе «перезагрузки» отношений и в связи с новым Договором СНВ от 2010 года Россия и США, а также Россия и НАТО приняли ряд деклараций о совместном развитии системы ПРО для Европы.
Противоракетная дипломатия
Тем не менее дипломатический процесс вокруг ПРО в Совете Россия – НАТО, на саммитах и других уровнях весьма напоминал схоластический диспут, оторванный от военно-политической и технической реальности.
Дебютом Москвы стал проект «секторальной» ПРО, согласно которому Россия возьмет на себя ответственность за оборону НАТО, а та будет защищать Россию. Как сказал позднее президент Медведев, речь шла о создании «системы, построенной по принципу секторов, когда каждая сторона отвечает за определенный сектор». Устами официального представителя президента РФ Дмитрия Рогозина предлагался даже двойной контроль над «кнопкой», единый периметр обороны, распределение секторов перехвата ракет. То есть речь шла о полностью объединенной системе, в которой Россия и США (НАТО) всецело полагались бы друг на друга в перехвате ракет, летящих над их территорией, и в спасении миллионов своих граждан от ядерного уничтожения.
При этом, однако, не было предложено, чтобы Россия вступила в НАТО (или НАТО заключило союз с ОДКБ). Также не объяснялось, из каких стран над территорией США и НАТО могут пролетать ракеты, нацеленные на Россию (кроме ракет НАТО). Не было признано, что у России пока нет и в ближайшие годы не будет надежных систем защиты даже собственной территории от ударов ракет средней и большой дальности (помимо комплекса ПРО А-135, прикрывающего только Москву). Никто не озаботился вопросом о том, обяжет ли Россию такая система защищать США и Европу от китайских МБР, пролетающих над Россией.
Со своей стороны США предложили развивать две независимые системы ПРО, но создать для них «стыковочные узлы» через центр обмена данными о ракетных запусках и центр оперативной совместимости двух систем (например чтобы не помешать друг другу при перехвате одной цели).
Что бы ни думал об этой теме президент России, «секторальный» проект был воспринят в США как блеф, заведомо рассчитанный на отказ другой стороны. По этому поводу академик Юрий Соломонов высказался с прямотой генерального конструктора баллистических ракет: «Россия пока не хочет договариваться по указанному вопросу. Это не Западная Европа и не США не хотят работать по этому вопросу. Это российская сторона не хочет конструктивно взглянуть на их позицию. Поэтому и предлагается секторальная ПРО, которую трудно рассматривать в качестве конструктивного предложения... Это предложение родилось для того, чтобы показать, что мы «готовы», но с нами не соглашаются».
Поскольку Москва никогда не соглашалась с Вашингтоном в определении конкретных угроз, постольку там вскоре сделали вывод, что ее реальная цель – не совместное создание ПРО, а участие с целью замедления, ограничения или отмены программы США. Со своей стороны Соединенные Штаты хотели добиться максимально эффективной обороны от ракет Ирана и других возможных региональных противников в рамках того, что позволяли техника и бюджет. Ясно, что на такой «разнонаправленной» основе нельзя было сотрудничать в развитии противоракетной системы.
Постепенно российская сторона отошла от «секторального прожекта» и поставила вопрос о «юридически обязывающих гарантиях». В Довиле российский президент сказал: «…Мы должны получить гарантии, что это не против нас. Нам такие гарантии никто не дал». В ноябрьском заявлении он развил свою мысль: «Их надо сформулировать таким образом, чтобы Россия… по объективным, а именно военно-техническим критериям могла судить… не ущемляются ли наши интересы, не взламывается ли стратегический паритет. А это основа современной безопасности».
Иными словами, юридически обязывающие (в отличие от политических) гарантии подразумевали не что иное, как новое соглашение об ограничениях систем ПРО или как минимум новое соглашение о разграничении стратегической и тактической ПРО по типу заключенного в 1997 году. Но тогда соглашение было направлено на сохранение Договора по ПРО 1972 года, а теперь этот документ не действует. Кроме того, тогда речь шла о возможности развивать ПРО ТВД, а теперь как евроПРО НАТО, так и российская ВКО преследуют цель защиты не войск за рубежом, а собственной территории от единичных или ограниченных групповых ударов РСД, МБР и возможных будущих ракетно-планирующих систем.
Если бы дипломатия была приведена в соответствие с военно-политической реальностью (истинными, весьма различными интересами сторон), то нужно было бы вести переговоры не о совместной или совмещенной системе ПРО, а о мерах доверия со стороны НАТО, которые убедили бы Россию, что система не имеет способности перехвата ее МБР и БРПЛ. Под занавес переговоров в ноябре 2011 года США предложили России измерять своей аппаратурой характеристики антиракет на испытаниях, но Москва гордо отвергла эту «подачку».
Более амбиционные планы – создание сопряженной ПРО (например через интеграцию СПРН, оперативную совместимость и пр.) – предполагают, как отмечалось выше, согласие относительно угроз и продвижение к союзническим отношениям. В таком контексте Россия, безусловно, могла бы серьезно влиять на характер общей программы ПРО и иметь все необходимые гарантии ее ненаправленности против себя. Но сторонники данного типа взаимодействия не доминируют в истеблишменте США и составляют меньшинство в военно-политической элите России.
Осенью 2011 года, потерпев неудачу и с «секторальной» идеей, и с «юридическими гарантиями», и с «совместной защитой от астероидов» (финальный экспромт спецпредставителя президента РФ), Москва взяла курс на обострение отношений. Задним числом о целях российской дипломатии позволяет судить то, что по итогам порученных ему переговоров спецпредставитель президента России вскоре получил большое повышение по службе (став вице-премьером, курирующим «оборонку»).
В заключение отметим, что линия США на переговорах была вполне последовательна, но в силу внутренних и внешних причин ей не хватало гибкости и дальновидности. А именно – понимания того, что сотрудничество с Москвой в противодействии ядерному и ракетному распространению в широком плане намного важнее, чем те или иные технико-пространственные параметры будущей системы ПРО, которые вызывали возражения России.
Линия России была непоследовательна, предложения на поверку оказались легковесны и непродуманны, подчас походили на блеф или фарс. Поскольку проблема ПРО считалась «несложной темой», постольку политика России на данном этапе потерпела полное фиаско: эпохальное соглашение не состоялось, переложить вину на другую сторону не вышло, программу евроПРО замедлить или ограничить не удалось, ответные военные меры России оказались надуманны и не произвели заметного впечатления на НАТО.
Проблему ПРО нельзя решать как организационно-техническую задачу. Ведь противоракетные системы встроены в более широкий контекст безопасности, военной и внешней политики сторон и их стратегических отношений. В этом контексте есть большие препятствия для сотрудничества. Их преодоление требует последовательной, комплексной и глубоко продуманной политики, направленной на взаимодействие в борьбе с новыми общими угрозами безопасности.
*За это время более 40 стран присоединились к ДНЯО, включая ядерные государства – Францию, КНР и ЮАР. Договор получил бессрочное продление, был принят Дополнительный Протокол МАГАТЭ, ряд стран отказались от военных ядерных программ и позволили вывести ЯО со своей территории (ЮАР, Бразилия, Аргентина, Украина, Белоруссия, Казахстан) или были лишены их силой с санкции СБ ООН (Ирак)
Алексей Арбатов, действительный член Российской академии наук, руководитель Центра международной безопасности ИМЭМО РАН
Опубликовано в выпуске № 2 (419) за 18 января 2012 года
