Миллионы долларов американской помощи попросту исчезли в Афганистане. С Украиной будет так же?
Украина печально известна уровнем коррупции, пишет Newsweek. Чтобы деньги, которые США вливают в страну не постигла та же участь, что в Афганистане, Вашингтону стоит озаботиться созданием механизмов контроля, говорится в статье.
Том О’Коннор (Tom O'Connor)
Спустя год после того, как наступление боевиков Талибана* на Кабул послужило толчком для поспешной эвакуации американских войск из Афганистана после двадцатилетнего пребывания в этой стране, Соединенные Штаты снова выделяют миллиарды долларов военной и экономической помощи партнеру, который находится в состоянии вооруженного конфликта. На этот раз таким партнером стала Украина, которая сражается против России.
Соединенные Штаты потратили минимум 134 миллиарда долларов на попытки поддержать афганское правительство. Согласно докладу 2020 года, подготовленному Канцелярией специального генерального инспектора по восстановлению Афганистана (SIGAR), около 19 миллиардов из 63 миллиардов долларов этой помощи попросту исчезли из-за бездумных растрат, коррупции и злоупотреблений властью.
Кроме того, еще часть денег исчезла, когда в 2021 году Талибан* провозгласил создание Исламского эмирата Афганистан. Сегодня эксперты предупреждают, что значительная часть той помощи, которую Соединенные Штаты выделяют Украине, тоже может попросту испариться, если не создать более эффективные механизмы контроля за расходованием средств.
Джон Сопко (John Sopko), ветеран государственных надзорных органов США с 30-летним опытом работы в области контроля над расходованием бюджетных средств, возглавлял SIGAR более 10 лет. На протяжении периода работы последних трех администраций США он ежегодно составлял отчеты под названием "Извлеченные уроки" ("Lessons Learned"), включавшие подробные интервью и анализ глубинных проблем, которые сейчас могут послужить убедительными ответами на вопрос о том, почему афганское правительство так быстро пало.
Учитывая итоги самой продолжительной войны в истории Соединенных Штатов, создается впечатление, что государственные деятели, принимавшие решения в то время, не относились к советам Сопко достаточно серьезно.
"Я порой чувствую себя Кассандрой – помните такого персонажа из греческой мифологии? На ней лежало проклятие: она была наделена даром предвидения, однако ее пророчествам никто не верил", – сказал Сопко в интервью Newsweek.
Сопко подчеркнул, что конфликт на Украине сильно отличается от конфликта в Афганистане – как Афганистан отличался от Ирака, Вьетнама и других стран из длинного списка военных кампаний Америки за границей. Но он указала на "сходства" и "параллели" в том, как Соединенные Штаты выделяют миллиарды долларов на экономическую и на военную помощь Киеву.
После того, как на прошлой неделе Байден одобрил выделение Киеву еще одного миллиарда долларов в рамках 40-миллиардного пакета, одобренного Конгрессом США в мае, Сопко сказал: "То же самое мы наблюдали в Афганистане, когда мы вливали туда огромное количество денег в попытке поддержать правительство страны".
"Я не утверждаю, что поступать так – это неправильно. Я не утверждаю, что украинский народ плохой, что они разворуют деньги. Я этого не говорю, – продолжил Сопко. – Я просто говорю, что каждый раз, когда вы настолько спешно предоставляете иностранному государству такое большое количество денег, вы должны с самого начала создать механизмы контроля за расходованием этих средств".
"Сейчас я этого не наблюдаю, – добавил Сопко. – Я вижу лишь работу привычных агентств по надзору, у которых не хватает людей и полномочий".
Чтобы повысить прозрачность финансирования военных усилий Киева, Сопко предлагает создать новое специальное агентство генерального инспектора, которое будет заниматься исключительно Украиной.
"Я считаю, что если и есть какая-то область, где нам нужен отдельный генеральный инспектор, то это Украина, – сказал Сопко, – потому что туда очень быстро вливается огромное количество денег".
По его словам, такой надзор можно осуществлять и в отношении других конфликтов, например, конфликта, в который Соединенные Штаты были вовлечены в Сирии. Однако он подчеркнул, что не заинтересован в этой должности.
Габриэла Ивелиз Роса-Эрнандес (Gabriela Iveliz Rosa-Hernandez), научный сотрудник Ассоциации по контролю над вооружениями, согласилась с тем, что специальный генеральный инспектор действительно мог бы помочь в отслеживании того, на что расходуется американская помощь на Украине, особенно в сфере безопасности.
"Вашингтон мог бы назначить специального генерального инспектора по Украине, чтобы тот контролировал расходование средств, выделяемых Киеву, – сказала Роза-Эрнандес в интервью Newsweek.– Это очень важно, поскольку Украина нуждается в помощи для защиты своей суверенной территории от России".
Но она отметила, что это станет очень сложной задачей, учитывая масштабы американской помощи и потоки более легкого оружия, которые, как известно, трудно отследить. Именно так и произошло в Афганистане, где талибы* заполучили значительную долю американского оружия, а также в Ираке и Сирии, где огромное количество оружия, предназначенного для партнеров на местах, оказалось в руках боевиков, таких как "Исламское государство"*.
"Надзор в условиях активных боевых действий – невероятно сложная задача, особенно когда речь идет о стрелковом оружии, – сказал Роса-Эрнандес. – За последние несколько месяцев украинское правительство, несомненно, продемонстрировало, что оно готово сохранять прозрачность в отношениях со своими партнерами посредством создания механизмов контроля".
Однако, по ее словам, для того чтобы этот процесс был успешным, необходимо участие и украинских граждан.
"Гражданское общество тоже должно сыграть свою роль в вопросе эффективного и прозрачного использования помощи в сфере безопасности, отправляемой на Украину, – сказала Роза-Эрнандес.– Эксперты из рядов украинского гражданского общества должны систематически консультировать украинское правительство посредством семинаров, круглых столов и/или рабочих групп с учетом особенностей ситуации с безопасностью".
Она добавила, что огромная разница в продолжительности и масштабах делает сравнение помощи, которую Соединенные Штаты оказывали Афганистану и сейчас оказывают Украине, крайне затруднительным.
"Главное различие состоит в то, что Соединенные Штаты выделили гораздо больше финансовой помощи Афганистану за период в 20 лет", – пояснила Роса-Эрнандес.
Но, с ее точки зрения, крайне важно извлекать уроки из прошлого опыта, чтобы совершенствовать нынешнюю стратегию.
"Главный урок, который можно применить к огромным суммам помощи, предоставляемым Украине сегодня, состоит в том, что в условиях активных боевых действий неэффективность практик контроля над использованием военного оборудования – это распространенное явление, – пояснила Роса-Эрнандес. – Надлежащая прозрачность в использовании предоставленной помощи должна стать ключевым приоритетом как для американских, так и для украинских политиков".
В Вашингтоне настойчивое требование усилить контроль над потоком американских денег, вливаемых в Украину, исходит от представителей обеих партий. Принятие 40-миллиардного пакета помощи Киеву было отложено в мае из-за возражений сенатора-республиканца Рэнда Пола (Rand Paul). Хотя в конечном счете этот пакет был принят, сенатор-республиканец Чак Грассли (Chuck Grassley) тоже высказался о необходимости усилить контроль, подстегнув растущий скептицизм правого крыла Республиканской партии касательно того, где могут в конечном счете оказаться выделенные Соединенными Штатами средства.
Не только консерваторы высказывают такую точку зрения. Сенатор-демократ Элизабет Уоррен (Elizabeth Warren), которая входит в комитет Сената по делам вооруженных сил, тоже призвала к созданию надежных механизмов надзора.
Между тем Киев занял оборонительную позицию в отношении высказываний о том, что американская помощь может расходоваться ненадлежащим образом.
В репортаже CBS News на прошлой неделе сообщалось, что только около 30% американской военной помощи доходит до линии фронта между Украиной и Россией. Источником этих данных стал лидер литовской неправительственной организации Blue/Yellow Йонас Охман (Jonas Oehman). Вскоре после публикации информация в статье была обновлена, чтобы лучше отражать новую реальность на местах после прибытия туда атташе по вопросам обороны США бригадного генерала Гаррика Хармона (Garrick M. Harmon) в начале августа. В обновленной статье отмечалось, что поток припасов на передовую значительно улучшился.
Тем не менее, министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба остался недоволен даже обновленной статьей, назвав ее "приятным первым шагом", которого, однако, "недостаточно".
<…>
За неделю до публикации этого материала CBS News репортеры Newsweek побеседовали с Охманом, который в тот момент сказал, что, "к сожалению, бюрократия, клептократия, а порой просто откровенный хаос не позволяют вам действовать по всем правилам" в вопросах поставок на линию фронта.
Украина, получившая независимость от Советского Союза в 1991 году, долгое время боролась со своей репутацией коррумпированного государства. Она занимает 122-е место в мире, имея всего 32 из 100 возможных баллов в Индексе восприятия коррупции Transparency International. Другими словами, она делит 122-е место с Эсватини и находится чуть выше Габона, Мексики, Нигера и Папуа-Новой Гвинеи, которые стоят на 124-м месте и имеют 31 балл.
Между тем Афганистан стоит гораздо ниже Украины – на 174-м месте с 16 баллами. Ирак занимает 157-е место с 23 баллами, а Сирия – 178 место с 16 баллами. Соединенные Штаты находятся на 27-м месте с 67 баллами, а Россия – на 136-м месте с 29 баллами.
Старший аналитик Transparency Initiative Александр Калитенко, который участвовал в процессе подсчета баллов Украины для определения Индекса восприятия коррупции, отметил в интервью Newsweek: "Важно помнить, что этот индекс показывает именно восприятие коррупции, а не фактический уровень коррупции".
Калитенко пояснил, что оценка Украины основана на результатах исследования коррупции, проведенного девятью авторитетными международными организациями. Он также постарался объяснить, почему её оценка снизилась по сравнению с предыдущим годом.
Среди факторов, на которые он сослался, было "общее усиление давления на антикоррупционную экосистему, объясняющееся в том числе долгим отсутствием постоянных руководителей в ее институтах".
"Борьба за должность главы Специализированной антикоррупционной прокуратуры Украины продолжалась больше года, а борьба за должность главы Агентства Украины по управлению активами началась только осенью 2021 года, спустя почти два года после отставки его предыдущего руководителя", – пояснил Калитенко.
Проблемами также стали "задержка в реализации судебной реформы, несмотря на принятие законодательной базы для ее начала" и "отсрочка принятия во втором чтении Антикоррупционной стратегии, которая помогла бы комплексно решить несколько проблем с коррупцией на Украине".
Военный конфликт стал дополнительным бременем для антикоррупционной структуры Украины.
"Хотя действительно не стоит ожидать, что Украина сумеет провести все масштабные антикоррупционные реформы, находясь в состоянии вооруженного конфликта, некоторые из них необходимо осуществить прямо сейчас", – сказал Калитенко.
Он отметил, что руководство Специализированной антикоррупционной прокуратуры Украины было назначено только в прошлом месяце, но поиски кандидатов на руководящие должности Агентства по управлению активами и Национального антикоррупционного бюро продолжаются. По словам экмперта, эти пустующие должности – "слабость Украины, особенно в сочетании с проблемами в степени независимости этих институтов и в законодательной базе".
Калитенко сказал, что отсрочки негативно сказываются на эффективности работы этих агентств.
"Например, даже после недавнего назначения руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры Украины оперативная самостоятельность этого органа все равно нуждается в укреплении, а еще необходимо расширить ее руководящие полномочия и минимизировать риски необоснованного вмешательства, – пояснил он. – И все это в условиях, когда военный конфликт с Россией негативно сказывается на полноценном функционировании антикоррупционной инфраструктуры Украины, поскольку часть ее ресурсов направлена на приближение победы".
Калитенко также отметил, что "процесс реализации судебной реформы еще не завершен", поскольку страна только что приняла Стратегию борьбы с коррупцией, – это случилось вскоре после того, как Украина получила статус "кандидата" в Евросоюз. Этот статус, по его мнению, должен стать "новым стимулом для успешных преобразований и снижения уровня коррупции" на Украине.
Коррупцию на Украине часто называют одним из ключевых факторов, обуславливающих нежелание возглавляемого Соединенными Штатами военного альянса НАТО принимать Киев в свои ряды (президент Владимир Путин назвал его стремление стать членом НАТО главной причиной решения о начале специальной военной операции 24 февраля). Даже президент США Джо Байден в прошлом году сказал, что Украина должна искоренить коррупцию, прежде чем альянс сможет принять ее в свои ряды.
Стивен Майерс (Steven Myers), бывший член Консультативного комитета Госдепартамента США по международной экономической политике и комитета по национальной безопасности, основавший консалтинговую фирму по управлению в области аэрокосмической и оборонной промышленности Steven Myers & Associates, сказал, что он тоже по-прежнему обеспокоен очевидным отсутствием прозрачности на Украине.
"На Украине нет эффективных механизмов обеспечения прозрачности в вопросах использования предоставляемой помощи, – сказал Майерс в интервью Newsweek. – Этот риск абсолютно реален".
По его словам, в течение 20 лет каждая новая украинская администрация, включая администрацию Владимира Зеленского, "имела серьезные проблемы с коррупцией. Помимо возможностей для взяток и других незаконных оттоков денежных средств есть еще чрезвычайно серьезный вопрос надлежащего использования военного оборудования и оружия, которое предоставляется Украине".
"Нет почти ничего, что могло бы помешать какому-нибудь полевому командиру направить часть оружия и оборудования покупателям, в том числе русским, китайцам, иранцам и так далее, – продолжил Майерс, – а потом заявить, что это оборудование и оружие было уничтожено".
Марк Кансиан (Mark Cancian), старший советник Программы международной безопасности в Центре стратегических и международных исследований, тоже выразил обеспокоенность по поводу коррупции на Украине, в первую очередь по поводу того воздействия, которое конкретные инциденты могут оказать на поддержку роли Соединенных Штатов в конфликте, исходящую в настоящий момент от обеих партий.
"Если станут известны примеры коррупции, это подорвет двухпартийный консенсус, – сказал Кансиан, полковник морской пехоты США в отставке, ранее работавший в Службе управления и бюджета. – Это обернется чрезвычайно разрушительными последствиями, потому что украинцы нуждаются в поддержке Соединенных Штатов и НАТО, которую, вероятно, придется оказывать в течение нескольких лет".
Он также сделал акцент на различиях между обстоятельствами в Афганистане и на Украине и добавил, что назначение специального генерального инспектора могло бы предотвратить нецелевое или необдуманное расходование средств. Как и Сопко, он признал, что многолетние предупреждения SIGAR по большей части остались без внимания.
"Каждый командир в Афганистане жаловался на коррупцию, –сказал Кансиан. – Но всякий раз афганцы говорили: “Что же, если вы перестанете оказывать помощь, мы проиграем, поэтому вы должны и дальше поддерживать нас”. Украина, возможно, склонна поступать так же".
До сегодняшнего дня Киеву удавалось убеждать Вашингтон отправлять ему более современное и более дорогостоящее оружие. Хотя Запад проигнорировал отчаянные мольбы Зеленского создать бесполетную зону, которая может обернуться непосредственным столкновением сил НАТО и России, Соединенные Штаты предоставили Киеву такое передовое вооружение, как высокомобильные реактивные системы залпового огня.
Однако Кансиан предупреждает, что по мере роста масштабов и уровня военной помощи "риски тоже увеличиваются". Существует две основные опасности.
Первая касается возможного перенаправления оружия третьим сторонам, а именно враждебным государствам и иным субъектам.
"Риск заключается в том, что оружие может быть перенаправлено, что часть этих “Джавелинов”, противотанкового оружия и даже комплексов “Стингер” может оказаться не в тех руках, потому что кто-нибудь на Украине решит продать их неким организациям или лицам", – пояснил Кансиан.
"Если какая-то террористическая группировка на Ближнем Востоке обзаведется “Джавелинами”, прибывшими из Украины, это нанесет огромный ущерб", – добавил он.
Вторая опасность заключается в том, что предоставленное Соединенными Штатами оружие может унести жизни мирных граждан – в чем обе стороны конфликта регулярно обвиняют друг друга. Кансиан предупредил о таком сценарии, в котором подобное оружие может быть "использовано не против русских, а против украинского населения, в частности против русскоязычных украинцев", которые проживают в южных и восточных областях страны, где сейчас орудуют силы Москвы.
Помимо противостояния стремлению Киева вступить в НАТО другим ключевым аргументом Кремля стала идея о необходимости защитить русскоязычное население Украины.
Кансиан отклонил аргумент Киева о том, что усиление надзора может привести к замедлению поставок жизненно важного оружия в самый разгар конфликта. Он сказал, что существует "риск подрыва консенсуса касательно этой помощи". "Механизмы контроля могут показаться весьма навязчивыми, но на самом деле они абсолютно стандартны, когда речь идет об американской помощи", – добавил он.
"Если сформируется убеждение – как это случилось с Афганистаном – о том, что Украина – коррумпированная страна и что деньги, которые ей предоставляются, попросту разворовываются, тогда перспектива долгосрочной поддержки, в которой отчаянно нуждаются украинцы, чтобы продолжать противостояние России, начнет испаряться".
Сопко, который уже второй год наблюдает за тем, как Талибан* захватывает контроль над Афганистаном, тоже подчеркивает важность укрепления механизмов контроля со стороны надзорных органов, исполнительной и законодательной ветвей, которые должны будут предоставлять честные отчеты о ходе оказания помощи, чтобы избежать прежних ловушек.
"Вот в чем мы по-настоящему нуждаемся, – сказал Сопко. – Если мы этого не сделаем, мы опять попадем в замкнутый круг истории, где мы будем снова и снова повторять прежние ошибки".
* террористические организации, запрещенные в РФ.