Не все можно купить за деньги
Экономическая мощь США не позволила им повлиять на решения российского руководства по Украине, пишет Foreign Affairs. Автор материала подробно разбирает американские карательные меры и приходит к выводу, что такой политикой Вашингтон в конце концов сам себя заведет в экономический тупик.
Пределы экономической мощи
Барри Эйхенгрин (Barry Eichengreen)
Любому, кто задается вопросом о потенциале экономической мощи, достаточно взглянуть на российскую спецоперацию на Украине. Силу денег иллюстрируют принятые Соединенными Штатами и их союзниками радикальные меры. Международный валютный фонд прогнозирует, что арест активов, финансовые санкции, нефтяное эмбарго, запрет на продажу военной техники, оборудования для бурения нефтяных скважин и запчастей для коммерческих авиалайнеров приведут к снижению российского ВВП в 2022 году почти на 9%, а это почти втрое больше спада, который вызвала пандемия в 2020. Трудно представить более наглядную демонстрацию силы экономических санкций.
Что касается пределов экономической силы, здесь тоже дальше России ходить не нужно. Несмотря на весь ущерб от карательных мер, убедить Кремль прекратить спецоперацию или хотя бы повлиять на его военные амбиции пока не удается.
Есть два определения экономической мощи, комбинация которых одновременно демонстрирует ее сильные и слабые стороны. Если перефразировать экономиста Ричарда Купера (Richard Cooper), экономическая сила есть способность применять финансовые рычаги для наказания или поощрения другой стороны. Второе определение сформулировал политолог Фредерик Сэмюэл Нортедж (F. S. Northedge): способность отдельного лица, группы или правительства использовать финансовые рычаги для влияния на процесс принятия решения другим субъектом посредством принуждения последнего к смене тактики. Соединенные Штаты с союзниками явно обладают экономическим могуществом в понимании Купера, то есть с точки зрения способности наказать другую сторону с помощью финансовых рычагов. Куда менее очевидно их стремление применить концепцию Нортеджа, то есть заставить противника сменить тактику.
Соединенные Штаты годами пользуются экономическими инструментами в своих внешнеполитических интересах. Прецеденты можно найти как минимум со времен Закона об эмбарго 1807 года. Президент Томас Джефферсон заблокировал импорт в попытке противостоять вмешательству Великобритании и Франции в торговые операции США. Не менее значителен и опыт неудач. То же эмбарго 1807 года не нанесло ущерба британским и французским интересам и скорее спровоцировало, нежели предотвратило, конфликт между Соединенным Королевством и Штатами, кульминацией которого стала война 1812 года. Экономической силой не всегда удается добиться и политических сдвигов: к той же смене режима санкции приводят редко.
Однако использование этого могущества меняется в одном важном отношении: возрастает значимость международной координации. Экономическая мощь наиболее эффективна в том случае, когда применяется в коалиции. А в условиях многополярной мировой экономики, где товары и услуги первой необходимости можно получить от всевозрастающего числа поставщиков, важность сотрудничества возрастает еще сильнее. Вспомните введенные администрацией Трампа тарифы на китайский экспорт, которые никто не поддержал и которые не привели к значительным изменениям в экономическом поведении Пекина. Администрация Байдена, несомненно, помнила об этой неудаче, когда заручалась поддержкой широкого круга правительств-единомышленников, прежде чем вводить против России санкции. В дальнейшем экономическая мощь США будет впадать все в бóльшую зависимость от способности Вашингтона культивировать единство на фоне растущего раскола между странами в планетарном масштабе.
Молотом, а не скальпелем
Экономическую мощь принято рассматривать в качестве альтернативы военной силе. К примеру, эскалация экономических санкций в отношении России стала альтернативой просьбе Киева к НАТО о бесполетной зоне. Это решение наводит на причину, по которой в последние десятилетия при геополитических конфликтах правительства все чаще прибегают к экономическим мерам, а не к прямому вооруженному конфликту. Из-за угрозы ядерной войны риск прямой эскалации между крупными державами попросту слишком велик. Его оказалось достаточно, чтобы ограничить частоту и масштабы подобного рода прямых столкновений, а также ослабить убедительность угрозы военных действий.
Экономические меры, напротив, можно ювелирно выверить, чтобы ограничить опасность эскалации — так, по крайней мере, говорят их апологеты. Их можно нацелить на конкретные банки, политиков и предприятия. Их можно адаптировать таким образом, чтобы нанести максимальный ущерб лицам, принимающим ключевые решения, и их политическим союзникам, не затрагивая при этом рядовых граждан. Не всякая армия способна развернуть тяжелую технику с такой же точностью и избежать жертв среди гражданского населения. В книге “Правила власти” (2009) политолог-международник Лесли Гелб привел эти различия в качестве объяснения "двух потрясающих исторических тенденций: снижения целесообразности военной силы и параллельного роста международной экономической мощи".
Однако на практике взаимосвязь между экономической и военной мощью организована сложнее. Во-первых, они иногда служат скорее дополнением друг другу, нежели заменой. Например, в 1990 году Совет Безопасности ООН в ответ на вторжение Ирака в Кувейт ввел эмбарго, которое по сути запретило торговлю с обеими странами. А чтобы оно соблюдалось, Совбез санкционировал применение военной силы. В ряде последующих резолюций государствам предписывалось использовать сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы для блокирования всех судов и самолетов, перевозящих грузы в Ирак или Кувейт. В свою очередь, санкции против России не исключили возможности для военной помощи Украине — можно сказать, эти два аспекта неразрывно связаны в рамках более всеобъемлющей стратегии наказания Кремля.
Убежденность в том, что высокотехнологичное экономическое оружие ударит исключительно по запланированным целям, — не более чем иллюзия. Движение России по направлению к 9-процентному падению ВВП при годовом темпе инфляции потребительских цен около 20% свидетельствует о том, что санкции Запада ударят не только по олигархам, но и по рядовым гражданам. В иных случаях страны вводили ограничения для причинения целенаправленного широкомасштабного ущерба. Например, во время Первой мировой войны союзники устроили Германии всеобъемлющую блокаду. Они стремились надавить на страну путем создания экономических трудностей для простого народа. По оценкам, в результате этой блокады от недоедания и болезней погибло около 750 тысяч гражданских лиц. Примечательно, однако, что роль данного факта в решении немецкого верховного командования прекратить войну совершенно не доказана.
В любом случае, рядом с блокадой в стиле Первой мировой войны нынешние экономические санкции против России не стояли и близко. Они не дотягивают даже до эмбарго 1990 года против Ирака, единственным исключением из которого была гуманитарная помощь. Ряд западных наблюдателей надеется, что народ может восстать против президента Владимира Путина. По их логике, западные санкции нанесут стране серьезный экономический ущерб, ответственность за который российская общественность возложит на своего лидера. История подсказывает, что такой исход маловероятен.
Санкционный кнут
В большинстве случаев санкции призваны послужить сдерживающим фактором. По логике вещей, руководство будут терзать сомнения о целесообразности внешнеполитических авантюр, поскольку ограничения могут настроить против него широкую общественность. К сожалению, капризы общественного мнения не действуют на тех авторитарных лидеров, которые контролируют вооруженные силы, силовые структуры и информационное пространство своей страны. Ученые Гэри Хафбауэр (Gary Hufbauer), Джеффри Шотт (Jeffrey Schott), Кимберли Энн Эллиотт (Kimberly Ann Elliott) и Барбара Эгг (Barbara Oegg) выяснили, что санкции наименее эффективны в плане воздействия на поведение объекта против автократических режимов. Как отмечают политологи Жан-Марк Бланшар (Jean-Marc Blanchard) и Норрин Рипсман (Norrin Ripsman), рестрикции работают в основном при ограниченности автономии исполнительной власти или подотчетности главы государства другим органам правительства, имеющим возможность направлять недовольство населения в нужное им русло. Соединенные Штаты неоднократно нацеливали санкции и другие экономические инструменты против автократических режимов, включая, среди прочих, Китай, Кубу, Иран, Ирак и Россию. Неудивительно, что усилия эти увенчались успехом лишь отчасти.
У карательных мер есть еще одно ограничение: их последствия распространяются далеко за пределы страны-объекта. ЕС, например, неохотно вводил санкции против российских банков на ранних стадиях украинского кризиса, опасаясь нанести ущерб собственным финансовым институтам. А Германия сопротивлялась запрету импорта российского природного газа из страха спровоцировать внутреннюю рецессию.
Кроме того, эффект многих экономических мер ограничен адаптивностью глобальной экономики. Европейский запрет на экспорт российских энергоресурсов будет ограничен в той мере, в какой их можно перенаправить — будь то на танкерах или по трубопроводу — в не присоединившиеся к санкциям страны. Москва могла бы поставлять дополнительный природный газ в Китай по трубопроводу "Сила Сибири", который до конфликта работал не на полную мощность. Пекин и Москва также заключили соглашение, по которому последняя на протяжении 30 лет будет поставлять в Китай газ по новому трубопроводу. Оно было официально оформлено в ходе встречи Путина с президентом Китая Си Цзиньпином во время зимних Олимпийских игр в Пекине. Сделка чревата очевидными геополитическими последствиями: Китай станет больше полагаться на российский импорт энергоносителей и меньше — на поставки с Ближнего Востока; а Западная Европа, в свою очередь, для удовлетворения энергетических потребностей переориентируется на Ближний Восток. Но благодаря Китаю эффект от эмбарго для российской экономики будет ограниченным.
Сырьевые товары в целом, помимо нефти и газа, можно покупать и продавать на разных рынках. Отсюда следует, что экономическая мощь будет эффективна лишь тогда, когда применяющие ее страны сформируют всеобъемлющую коалицию — правда, на практике провернуть такой трюк довольно трудно. Тем, кто дает целевой стране альтернативные источники предложения или спроса, могут грозить вторичные санкции, но их применение способно обернуться экономической войной на два фронта. В результате инициаторы карательных мер понесут еще более болезненный ущерб.
Такие ограничения имеют смысл лишь в том случае, если необходимый подсанкционной стране товар представлен у небольшого количества источников, и когда правительства стран-источников — ваши союзники. Современные полупроводники и необходимое для их производства оборудование, например, производят только в Нидерландах, Южной Корее и Тайване. В начале нынешнего года Минфин США усердно работал над согласием правительств этих стран с санкциями в отношении Москвы (и неважно, что Россия была для них лишь второстепенным рынком сбыта). Вопрос о том, достаточно ли просто закрыть стране доступ к полупроводникам последнего поколения, чтобы изменить ее внешнюю и военную политику, остается открытым. Иногда, при крайней необходимости, подойдут и менее совершенные полупроводники из других стран — американские автопроизводители проверили это на себе во время сбоев в системе поставок 2021 года. То есть даже массированное экономическое давление может нести ограниченный эффект.
Зайдя в тупик
Другие события в экономической войне против России аналогичным образом иллюстрируют ограниченность экономической мощи, учитывая все более многополярную структуру мировой экономики. Возьмем, к примеру, отключение российских банков от SWIFT — коммуникационной сети, которую финансовые учреждения используют для передачи информации о переводах, транзакциях и платежах. Политологи Генри Фаррелл (Henry Farrell) и Абрахам Ньюман (Abraham Newman) в своей работе о военной взаимозависимости приводят эту систему в качестве примера способности некоторых государств использовать взаимозависимость для принуждения других. Они отмечают, что SWIFT является практически исключительным каналом для сведений о международных финансовых переводах. Таким образом, рестрикции в отношении банков какой-либо страны вне зависимости от источника затрудняют оплату импорта.
Фаррелл и Ньюман отмечают, что Соединенные Штаты лучше других способны контролировать SWIFT и использовать ее в качестве инструмента экономической мощи. Крупнейшими национальными акционерами являются финансовые институты США. Большинство межбанковских финансовых переводов осуществляется в долларах и, следовательно, в них участвуют американские банки. SWIFT управляет центрами обработки данных в Соединенных Штатах, толкая их во власть правовой системы последних. Санкции против самой SWIFT, которыми Конгресс угрожал ранее, будут представлять экзистенциальную угрозу для сети. Менее крупным и менее финансово зависимым государствам подчинить SWIFT своей воле, напротив, труднее. Поэтому Фаррелл с Ньюманом называют систему "асимметричной сетевой структурой".
Также они отмечают, что SWIFT не является межправительственным органом, как в случае, например, со Всемирным почтовым союзом. Скорее, это кооператив частных финансовых учреждений, экономическую мощь которого регулируют структуры частного сектора. Конечно, правительства могут привлекать фирмы для выполнения поручений, а во время войн это делается по указу президента. Куда менее надежен вариант приказать компаниям прекратить всякий бизнес в стране, скажем, из-за неблагоприятных производственных условий или нарушений прав человека. Также неясно, подчинятся ли они по своей воле. Их руководству нужно сдерживать рост издержек. Им трудно искать новые источники продукции, и это повышает затраты, когда конкуренты не в состоянии сделать то же самое.
Последнее наблюдение указывает на ключевое различие между военной и экономической мощью: первую концентрируют, а вторую — распределяют. Армии имеют иерархичную структуру: солдаты выполняют команды вышестоящего руководства; батальонам даются четкие указания относительно координации действий. Рыночная экономика, в свою очередь, децентрализована. Компании и домохозяйства принимают решения, исходя из цен, прибыли и ценностных установок. Когда управленцы считают, что помощь государству, скажем, в смещении неугодных лидеров или противодействии иностранным авантюрам последних, не вписывается в интересы их компании, вряд ли они станут помогать правительству в попытке добиться целей посредством экономических мер.
В то же время руководители заботятся об имидже компании и зачастую готовы использовать собственную экономическую мощь против иностранных игроков, чтобы защитить репутацию компании на территории других стран. После начала российско-украинского конфликта многие компании прекратили бизнес в России — как можно догадаться, не столько из сочувствия к осажденным жителям Мариуполя, сколько из страха перед реакцией клиентов на то, что они получают прибыль от российской операции. Пример России подчеркивает один важный момент: в эпоху социальных сетей экономическая мощь глубоко укоренилась в общественном сознании и покупательной способности потребителей. Правительство, не способное поддерживать народный импульс на фоне военной кампании, скорее всего, не сможет подпитывать эту кампанию бесконечно. Если уж на то пошло, общественная поддержка играет еще более значимую роль в успешном применении экономической мощи.
Проскальзывая сквозь пальцы
Отключение банков России от SWIFT также демонстрирует возможности обхода зависимости от глобальных сетей. Экономика отличается гибкостью; банки и фирмы регулярно ищут способы избежать экономических трудностей и найти замену дефицитным ресурсам и факторам производства. До запуска SWIFT в 1977 году банки отправляли поручения о перечислении денежных средств по телеграфу и телетайпу. Наряду с интернетом это оборудование существует и сегодня. Такие средства связи хоть и дороже и менее безопасны, чем SWIFT, их вполне можно использовать для проверки сведений о счетах потребителей и переводах денежных средств. Иранские банки, например, сохранили возможность вести дела с иностранными после отключения от SWIFT в 2012 году — правда, за определенную плату. В отсутствие других карательных мер российские банки, скорее всего, смогут поступать так же.
Более того, те страны, что не имеют доступа к этим сетям, а также опасающиеся подобной участи правительства, могут вкладываться в альтернативные варианты. Осознавая зависимость от SWIFT и доллара, Китай поощряет трансграничное использование своей национальной валюты, юаня, и разрабатывает альтернативу SWIFT и расчетно-клиринговым центрам западных банков, известную как Система трансграничных межбанковских платежей (Cross-Border Interbank Payment System, CIPS). В случае успеха Китай и, вероятно, ряд других стран, включая Россию, смогут проводить международные транзакции в юанях и переводить средства между отечественными и иностранными банками через платформу, которой управляет Народный банк Китая. Эта практика лишит Соединенные Штаты возможности использовать SWIFT для сбора информации о трансграничных транзакциях этих стран и накладывать издержки на банки целевой страны и всех, кто ведет с ними дела.
Народный банк Китая начал работу над превращением CIPS в реальную альтернативу западной клиринговой системе, основанной на долларах, еще в 2015 году. Прошло семь лет, а китайская система все еще неспособна выступить в качестве замены подходящего уровня. Американская система межбанковских электронных клиринговых расчетов (Clearing House Interbank Payments System, CHIPS) обрабатывает в 40 раз больше транзакций по стоимостному показателю, чем китайская, а количество подключенных к ней участников больше почти на порядок. Несмотря на усилия китайских властей по поощрению межгосударственного использования юаня, на него по-прежнему приходится едва ли 2% глобальных платежей, а это лишь 1/40 часть от доли доллара. По иронии судьбы, эти факты стали известны благодаря тому, что CIPS по-прежнему в значительной степени полагается на систему обмена сообщениями SWIFT для отправки инструкций относительно переводов средств в банки за пределами Китая и из них. Однако потенциал CIPS не стоит недооценивать. В конечном счете банки установят цифровые преобразователи, позволяющие использовать систему на основе китайских символов, но на это потребуется время. Аналогичным образом, десятилетия могут уйти и на то, чтобы юань однажды составил конкуренцию доллару в качестве средства трансграничных платежей.
Тем не менее, попытки государств использовать существующие сети и институты для демонстрации экономической мощи заставят конкурентов удвоить усилия по разработке альтернатив. Это не подразумевает полного отказа от экономических инструментов, но служит предостережением для экономически агрессивных правительств, ведь конкуренты станут вкладывать еще больше средств в механизмы, способные ослабить эти инструменты в будущем.
Не стоит на это рассчитывать
Политики по-прежнему верят в потенциал экономического давления для воздействия на иностранные режимы и отдельных игроков. Сменявшие друг друга американские президенты, к примеру, использовали экономическую мощь Соединенных Штатов в попытке повлиять на китайскую политику. Администрация Трампа ввела тарифы на китайские товары с тем, чтобы заставить Пекин увеличить закупки сельскохозяйственной продукции в США. Байден пошел по стопам предшественников и запретил продажу Китаю высокотехнологичного оборудования, которое можно использовать для слежки. В 2021 году президент одним из указов лишил доступа к американским инвестициям 59 китайских компаний, производящим продукцию военного назначения и технические средства наблюдения, в попытке отбить у китайского правительства охоту к участию в деятельности агентов иностранных разведок за рубежом и в нарушении прав человека внутри страны.
Единственное, что объединяет эти инициативы, помимо стремления к наращиванию экономической власти, — это их неспособность вызвать хоть сколько-нибудь заметные изменения в политике Китая. Экономист Чад Боун (Chad Bown) провел исследование и выяснил, что трамповские тарифы и последующая торговая сделка с Пекином привели к тому, что Китай закупил у США 0% дополнительного экспорта как сельскохозяйственной продукции, так и любой другой. При этом отказ в доступе к передовым американским технологиям не заставил Пекин отказаться от слежки, а запрет на американские инвестиции в китайские военно-промышленные компании — изменить военную позицию, будь то в отношении Тайваня или в целом.
Строить гипотезы — процесс не из легких. Можно себе представить, что в отсутствие использования Америкой экономических рычагов воздействия Пекин еще сильнее снизил бы импорт из Соединенных Штатов, нарушал права человека еще более вопиющим образом и занимал бы еще более агрессивную военную позицию. Даже если и так, о подобной политике можно сказать лишь одно: она предотвратит худшие из возможных сценариев.
Возможно, не стоит ожидать, что экономические меры способны в максимально короткий срок привести к резким изменениям в политике стратегического противника. В книге "Правила власти" Лесли Гелб предупреждает, что быстрых результатов экономическое давление не дает, а работает лучше всего в том случае, если позволить ей развиваться медленно и действовать подобно приливу. Армия может использовать тактику блицкрига, а минфину следует избегать быстрых побед и придерживаться выбранного курса.
Помимо прочего, эффективность экономического давления обусловлена положительными стимулами и вознаграждениями для потенциальных союзников, а не санкциями и наказаниями для соперников. Типичным примером использования экономических ресурсов с целью подталкивания правительств и обществ к определенному экономическому и геополитическому лагерю с соответствующей корректировкой политики является план Маршалла. Торговые соглашения могут способствовать не только углублению экономических отношений между подписантами, но и более тесному сотрудничеству по другим, не связанным с коммерцией вопросам. Именно такую политику активно проводит Китай: достаточно вспомнить инициативу "Один пояс – один путь", направленную на распространение иностранных инвестиций по всей Азии и всему миру, а также участие во всестороннем региональном экономическом партнерстве, которое охватывает 15 стран Азиатско-Тихоокеанского региона, за исключением Соединенных Штатов. Последние могут и должны использовать экономическую силу для достижения аналогичных целей; в противном случае она начнет сходить на нет.
Таким образом, главная угроза эффективной экономической мощи Америки исходит от нее самой. Есть опасность, что экономически и политически страна вновь уйдет в себя, как это происходило начиная с 2017 года. Для экономики США источником силы всегда были внешнеэкономическая деятельность и зарубежные капиталовложения, ведь экономически слабая страна не может эффективно задействовать соответствующие рычаги. В то же время важно признать факт отсутствия существенных причин на то, что Соединенные Штаты должны продолжать играть ту доминирующую экономическую роль, что они играли после Второй мировой войны. Развивающиеся рынки продолжат появляться: ряд экономических и демографических факторов указывает на то, что доля Соединенных Штатов в мировом ВВП обречена со временем сокращаться. Поэтому им придется координировать действия с другими странами, как было с недавним запретом на продажу полупроводников нового поколения в Россию совместно с Нидерландами, Южной Кореей и Тайванем.
Перспективы экономической мощи США будут во многом зависеть от характера сотрудничества с крупнейшей формирующейся экономикой в лице Китая. По-видимому, китайские банки присоединились к западным санкциям против России из-за страха спровоцировать вторичные рестрикции. Это свидетельствует о том, что экономическая мощь может быть эффективна в том числе в случае весьма специфической направленности — в данном случае речь идет об ограничении определенного набора банковских операций с конкретной страной. Также это напоминает о том, что бóльшая часть экономической силы Соединенных Штатов зиждется на взаимодействии с остальным миром. Китайские банки и правительство опасаются вторичных санкций именно по причине масштаба и экономической значимости бизнеса с западными коллегами.
Применение подобного рода вторичных санкций — или, что еще тревожнее, прямая конфронтация из-за Тайваня, чреватая более широкими санкциями США против Китая, — может привести к разрушению взаимозависимости. Китай ответит собственными рестрикциями, удвоит усилия по созданию самодостаточных экономических и финансовых институтов и потребует от находящихся в сфере его влияния стран действовать исключительно через них. Аналогичным образом поступят, по-видимому, и Соединенные Штаты. Экономическое влияние США на Китай уменьшится, если мир разделится на конкурирующие лагеря, в результате чего глобальная взаимозависимость снизится.
И это станет наименьшей из забот Вашингтона. Экономика США окажется под угрозой вследствие сбоев в глобальной системе поставок. Ликвидируй Китай долларовые резервы — скажем, в ожидании санкций со стороны США, — может разразиться глобальный финансовый кризис беспрецедентных масштабов. Для предотвращения бедствий Штатам не мешало бы помнить о том, что сила в количестве, а уход от взаимозависимости рано или поздно заведет в тупик.
