НАТО впереди ждут большие трудности
FA пишет, что несмотря на видимость успехов НАТО альянс ждут вереди большие трудности. Сейчас союз скреплен конфликтом на Украине, но в нем сильны центробежные тенденции. Европа обособляется от США. Автор считает, что сегодня роль НАТО должна состоять в урегулировании конфликта на Украине и поиске путей диалога с Россией.
Чарльз Купчан
Наибольшие угрозы единству Организации Североатлантического договора возникнут после саммита в Мадриде.
Благодаря президенту России Владимиру Путину саммит НАТО в Мадриде проходил на этой неделе на фоне возрождения этого западного альянса. Путинская спецоперация на Украине вынуждает НАТО вернуться к той своей миссии, которая была заложена в нее еще при основании — обеспечению коллективной защиты от России. Члены альянса демонстрируют единство и решимость, перебрасывая оружие на Украину, увеличивая расходы на оборону, укрепляя восточный фланг альянса и вводя жесткие экономические санкции против России.
Российская спецоперация на Украине показала, что НАТО вернулась, но на самом деле она никогда не исчезала. Альянс находился в хорошей форме еще до того, как Путин начал свою спецоперацию, что является одной из причин того, что он смог отреагировать на события на Украине с такой готовностью и солидарностью. После окончания "холодной войны" НАТО продемонстрировала способность приспосабливаться ко времени, проводя операции в отдаленных районах, в том числе в Афганистане и на Балканах, и открывая свои двери новым демократиям Европы.
Но, несмотря на хорошее самочувствие и демонстративное единство, перед НАТО стоит множество острых вопросов, и дискуссии в Мадриде только подходят к их решению. События на Украине, конечно, доминировали на саммите. При этом разговор на нем сосредоточился на легкой части: доставить больше оружия на передовую. Но НАТО также необходимо взять на себя и гораздо более трудную часть: когда и как сочетать поток оружия с дипломатической стратегией, направленной на достижение прекращения огня и последующие переговоры по территориям. Неотложность такого поворота проистекает из необходимости не только положить конец смертям и разрушениям на Украине, но и ограничить страшные экономические последствия войны, которые могут угрожать атлантическому альянсу изнутри, подрывая солидарность и ослабляя демократические основы Запада. Конфликт на Украине также ставит перед НАТО ряд дополнительных важных задач: как организации справиться со своим текущим расширением, как ей усмирить растущие геополитические амбиции Европы и как ей поучаствовать в создании новой трансатлантической архитектуры, способной решать все более сложные и разнообразные проблемы, стоящие перед Западом.
Дипломатический эндшпиль
Трансатлантические усилия по поддержке Украины были сосредоточены на предоставлении стране оружия, необходимого ей для самозащиты. Так и должно было быть. Киеву нужно больше огневой мощи, чтобы противостоять и даже обратить вспять продвижение России на востоке и юге Украины. Цель, по словам президента Украины Владимира Зеленского, — "защитить каждый метр нашей земли". Вашингтон пока не желает отговаривать Киев от попыток полного изгнания российских войск с украинской территории. "Мы не собираемся указывать украинцам, как вести переговоры, о чем вести переговоры и когда вести переговоры, — заявил заместитель министра обороны по вопросам политики Колин Каль. — Они выработают эти условия для себя сами".
Но сегодня для НАТО пришло самое время как раз сосредоточиться на дипломатическом эндшпиле украинского конфликта и попытаться извлечь выгоду из своих усилий по укреплению позиций Украины путем содействия прекращению огня и последующим переговорам. После некоторых первоначальных военных успехов Украины перевес на поле боя сместился в пользу России, что является одной из причин, по которой Франция, Германия, Италия и другие союзники США настаивают теперь на повороте в сторону дипломатии. Вашингтон пока сопротивляется. Как заявил в начале июня президент Джо Байден, "я не буду оказывать давление на украинское правительство — публично или в частном порядке — с тем, чтобы оно пошло на какие-либо территориальные уступки".
Но Вашингтон может продержаться так весьма недолго. Речь идет не только о поддержании трансатлантической солидарности путем принятия европейского выбора стратегии, которая включает и поиск путей дипломатического урегулирования. Даже с дополнительными поставками вооружений Украине, скорее всего, не хватит боевой мощи, чтобы вытеснить российские войска со всей своей территории или даже хотя бы восстановить территориальный статус-кво, существовавший в феврале. Продолжение войны вполне может означать для Киева новые потери жизней своих граждан и территорий, а не приобретения на поле боя. И чем дольше продолжается военный конфликт, тем выше риск эскалации, преднамеренной или случайной, и тем более продолжительными и серьезными будут сбои в мировой экономике и снабжении продовольствием.
Особую озабоченность вызывают экономические последствия войны для самих членов НАТО, в том числе потенциальное влияние безудержной инфляции на всю американскую политику. Внутренние основы внешней политики США стали гораздо более хрупкими, чем когда-либо прежде. Двухпартийный "центризм", преобладавший во время холодной войны, давно ушел, уступив место не только поляризации американского политикума, но и мощному росту "нео-изоляционистских" настроений. Внешняя политика бывшего президента Дональда Трампа "Америка превыше всего" была скорее симптомом, чем причиной этого внутреннего поворота. Байденовская "внешняя политика для среднего класса" сигнализирует о том, что демократы тоже стали весьма чувствительны к желаниям электората, требующим от Вашингтона тратить больше времени и ресурсов на решение проблем дома, а не за границей. Уход Байдена из Афганистана принес ему определенные очки на этом фронте. Его амбициозная программа внутренних инвестиций и обновления также была направлена на улучшение жизни американцев, на то, чтобы поднять средний класс на ноги и восстановить политическую ось страны.
Конфликт на Украине, несмотря на вечное политическое противостояние в Конгрессе, отодвинул на второй план эту важнейшую проблему внутреннего единства в стране. Предоставление военной и экономической помощи Украине пользуется необычайной поддержкой обеих партий. Тем не менее, время находится не на стороне этого видимого "партийного согласия", которое может рассыпаться в прах по мере приближения ноябрьских промежуточных выборов. Война на Украине, возникшая наряду с тотальными перебоями товарных поставок, вызванных пандемией, усугубляет экономические трудности, что играет на руку республиканцам с их неизменным лозунгом "Америка превыше всего". Инфляция находится на 40-летнем максимуме. Цены на бензин, продукты питания и другие предметы первой необходимости продолжают стремительно расти. Фондовый рынок находится в обморочном состоянии на фоне разговоров о надвигающейся рецессии. События на Украине вряд ли являются единственной причиной этих экономических невзгод, но они, безусловно, играют в них важную роль. Это также поглощает драгоценное время и истощает политический капитал администрации Байдена.
На фоне этих экономических проблем промежуточные выборы, судя по всему, отдадут Палату представителей и, возможно, Сенат в руки республиканцев. Состав той республиканской политической когорты, которая будет командовать в Конгрессе, предсказать пока невозможно, но республиканская партия, вероятно, еще больше склонится в направлении идеологии "Америка превыше всего". Джей Ди Вэнс, опираясь на поддержку Трампа, недавно победил на истерично оспариваемых демократами предварительных выборах в Сенат в штате Огайо. Его взгляды на военный конфликт на Украине могут быть явным символом того, что грядет в политике США: "Я думаю, это нелепо, что мы „зациклились“ на какой-то границе какой-то Украины. Я должен быть с вами честным, и мне все равно, что там вообще происходит с этой Украиной".
Следует иметь в виду, что Трамп отказывался от предоставления военной помощи Украине для получения политического компромата на Байдена, регулярно оскорблял союзников по НАТО и выражал заинтересованность в выходе США из альянса. Он или какой-нибудь другой республиканец, выступающий за "Америку превыше всего", в случае избрания вполне может вернуться к такой непредсказуемой политике. Также у нас вполне возможен какой-то политический или конституционный кризис. Незадолго до того, как Путин начал свою спецоперацию на Украине, опрос показал, что 64% американцев опасаются, что демократия в США "находится в кризисе и рискует потерпеть крах". Все это говорит о том, что результаты выборов в Огайо могут иметь не меньшее влияние на европейскую безопасность и будущее либеральной демократии, чем результаты военных действий на Донбассе.
Европа тоже должна внимательно следить за своим внутренним фронтом. Европейцы продемонстрировали поразительную щедрость, приняв у себя миллионы украинских беженцев, но теплый прием может скоро испариться и даже усилить политическую реакцию. Ведь предыдущие волны европейской иммиграции только укрепили позиции нелиберальных популистов. А нехватка продовольствия в Африке, усугубленная конфликтом на Украине, может спровоцировать гуманитарный кризис и столкнуть европейцев с очередным мощным наплывом отчаявшихся мигрантов. Растущая инфляция и перспектива нехватки энергии следующей зимой также могут ослабить решимость Европы противостоять России. Как предупредил ранее в этом месяце министр экономики Германии Роберт Хабек: "Мы переживаем газовый кризис. Газ отныне является дефицитным товаром. . . . Это повлияет на промышленное производство и станет большим бременем для многих потребителей".
Правительство Италии уже заколебалось в отношении Украины из-за внутренних споров о поставках оружия Киеву, а немецкие лидеры продолжают свару вокруг направления Киеву тяжелого вооружения. Эммануэль Макрон, хотя и был переизбран во Франции в апреле, но около 40% избирателей проголосовали за Марин Ле Пен, ультраправого кандидата, которая является поклонником Путина и пообещала вывести свою страну из-под военного командования НАТО. Потеря Макроном абсолютного большинства в нижней палате парламента — еще один признак народного недовольства. Партия Ле Пен, Национальное объединение, получила на прошедших выборах 89 мест в Национальном собрании против 8, которые у нее имелись ранее!
Санкции Запада против Москвы, несмотря на то, что они сказываются на мировой экономике, до сих пор не дали ожидаемого эффекта в самой России. Из-за стремительного роста цен на нефть Россия продолжает получать огромные доходы от ее продажи. И хотя стоимость рубля упала, когда Россия начала свою спецоперацию в феврале, она быстро восстановилась и недавно достигла семилетнего максимума по отношению к доллару. Ранее на этой неделе Соединенные Штаты и их партнеры по "Большой семерке" договорились принять дальнейшие меры по ограничению торговли с Россией, а также обсудили введение "потолка" цен на закупки российской нефти, чтобы ослабить инфляционное давление в своих странах и снизить доходы России. Однако потенциальное влияние этих шагов на Россию остается неопределенным.
Да, Запад должен поддержать Украину, наказать российский экспансионизм и защититься от дальнейших актов агрессии. Но ему также необходимо сопоставить эти приоритеты с важнейшей целью — предотвращением прихода к власти нелиберальных популистов по обе стороны Атлантики. Цена на газ в Огайо или Баварии кажется пустяком на фоне продолжающейся борьбы Украины за свою свободу. Но решение проблемы украинского конфликта имеет прямое отношение к тому, чтобы не допустить опасных процессов, зреющих в американской и европейской политике. Если к власти в США придут республиканцы, выступающие за "Америку превыше всего", или промосковские популисты завоюют более прочные позиции в Европе, Украина точно не выиграет.
Действительно, было бы жестокой иронией, если бы НАТО удалось помочь Киеву помешать опасным амбициям Путина только для того, чтобы увидеть, как атлантические демократии становятся жертвами угроз изнутри. Даже отправляя на Украину больше гаубиц и беспилотников, лидеры НАТО должны уделять пристальное внимание экономическим и политическим последствиям войны в их собственных странах. Когда они это сделают, они лучше оценят необходимость содействия прекращению огня и поддержки дела Украины за столом переговоров.
Переход от войны к переговорам, конечно, не даст быстрого решения тех экономических неурядиц, которые были вызваны конфликтом. Например, санкции против России вполне могут оставаться в силе в течение достаточно долгого времени. Но дипломатия в конечном итоге предлагает единственный путь к ослаблению геополитической напряженности, которая продолжает нарушать поставки энергии и продовольствия и способствует инфляционному давлению в мире.
"Серая зона" Европы
В ближайшей перспективе члены НАТО будут полностью заняты конфликтом на Украине, урегулированием напряженных отношений с Россией, укреплением восточного фланга альянса, а после окончания боевых действий — участием в постконфликтном восстановлении. Но уже сейчас они также должны начать смотреть дальше войны и ее непосредственных последствий, чтобы извлечь из нее более широкие уроки.
Конфликт на Украине ясно показал необходимость по-новому взглянуть на укрепление безопасности в "серой зоне" Европы, на землях между НАТО и Россией. Даже по мере того, как продолжаются боевые действия, может возникнуть конструктивный разговор о потенциальном будущем геополитического статуса Украины. То, как будет развиваться этот вопрос, может стать образцом для Грузии, Молдовы и других стран, которые смотрят на Запад, но которым, возможно, не суждено вступить в НАТО теперь, когда Россия бросила перчатку в Украине.
Сейчас начинают формироваться три взаимосвязанных подхода к удовлетворению потребностей стран "серой зоны" Европы в области безопасности. Во-первых, постоянный нейтралитет может дать этим государствам возможность укрепить свой суверенитет и независимость, отвечая в то же время на возражения России против дальнейшего расширения НАТО на восток. Украина приняла нейтралитет после отделения от Советского Союза в 1991 году. Только в 2019 году, в ответ на захват Россией земель в Крыму и на Донбассе в 2014 году, Украина закрепила в своей конституции намерение вступить в НАТО. По словам Путина, перспектива членства Украины в альянсе сыграла важную роль в его решении начать спецоперацию. В своем обращении к нации от 24 февраля, оправдывающем "специальную военную операцию", Путин указал на "фундаментальные угрозы, которые безответственные западные политики создали для России. . . . Я имею в виду расширение НАТО на восток, в ходе которого альянс перемещает свою военную инфраструктуру все ближе к границе с Россией". В первые недели войны Киев, казалось, был готов вернуться к нейтралитету. Если такой исход станет частью переговорного урегулирования конфликта, то нейтралитет Украины может послужить образцом для региона.
Во-вторых, нейтралитет будет сопровождаться гарантиями безопасности от коалиции желающих это сделать стран. Такие заверения не означали бы формальные гарантии защиты, которые сопровождают членство в НАТО, но они обязывали бы подписантов помогать поддерживать безопасность и неприсоединившийся статус стран в "серой зоне" Европы. Эти договоренности выйдут за рамки прежнего уровня поддержки со стороны Запада и, вероятно, повлекут за собой дополнительную военную подготовку и поставки оружия в мирное время, а также мощную военную поддержку, если государства, пользующиеся такими гарантиями, столкнутся с нападением. Украина снова послужит здесь хорошей моделью. Члены НАТО не направляют на Украину войска для участия в боевых действиях, но они предоставляют Украине средства для самообороны. Когда война закончится, Украина вполне может оказаться в состоянии вооруженного нейтралитета, а постоянная экономическая и военная поддержка со стороны членов НАТО укрепит ее позиции в территориальных переговорах, которые вполне могут последовать за прекращением огня.
Третьей планкой безопасности в "серой зоне" будет членство в ЕС. Брюссель уже предоставил Украине и Молдове статус кандидатов, а Грузия находится в "зале ожидания". Хотя переговоры о вступлении могут занять десятилетие или, возможно, больше, статус кандидата дает претендентам политический импульс и предоставляет их правительствам рычаги, необходимые для борьбы с коррупцией и проведения обременительных экономических и политических реформ — ключевых шагов, которые Украина должна предпринять, чтобы освободиться от олигархического наследия своего прошлого. Членство в ЕС в конечном итоге ознаменовало бы формальное институциональное включение в сообщество атлантических демократий, не допуская при этом провоцирования России, которое возникало бы в связи с вступлением этих стран в НАТО. Как недавно сказал Путин относительно перспективы вступления Украины в ЕС: "Мы ничего против этого не имеем. Это их суверенное решение — вступать в экономические союзы или нет. . . . Это их дело, дело украинского народа".
В этом сценарии НАТО примет Финляндию и Швецию, и в конечном итоге включит в себя претендентов на Балканах. Но дальше этого дело не пойдет. Установление прозрачного ограничения на расширение НАТО на восток и расширение присутствия ЕС в "серой зоне" Европы, может, наконец, позволить Западу и России отложить в сторону проблему, которая омрачала их отношения с тех пор, как вскоре после окончание холодной войны НАТО начала расширение на восток. Даже если Путин использовал расширение НАТО в качестве предлога для захвата территорий, большая ясность в отношении будущего альянса может помочь ослабить соперничество между Россией и Западом.
Европейская опора
Боевые действия на Украине стали геополитическим тревожным сигналом для Европы, и НАТО должна извлечь выгоду из этого момента. На протяжении многих лет Европа делала многочисленные фальстарты, пытаясь обрести больше геополитической силы и ответственности, но на этот раз, благодаря России, эти усилия вполне могут дать более впечатляющие результаты. Российская спецоперация уже побудила европейцев сделать новые и существенные инвестиции в свой военный потенциал. Германия выделила 100 миллиардов евро на модернизацию своих ветхих вооруженных сил и согласилась достичь установленного НАТО показателя расходов на оборону в размере 2% от ВВП. Другие европейские страны тоже объявили о значительном увеличении своих оборонных бюджетов. Конвертация этих инвестиций в боевые возможности потребует времени и координации между странами и между НАТО и ЕС. Но эти инвестиции, и, в частности, поворот в Германии, могут изменить правила игры, наконец, придав Европе больший геополитический вес, который ей нужен в мире, в который вернулось соперничество великих держав. Соединенным Штатам следует продолжать оказывать давление на своих союзников и работать с ними, чтобы в полной мере воспользоваться их новой готовностью взять на себя большее оборонное бремя.
Более дееспособная Европа будет содействовать укреплению атлантического партнерства. И демократы, и республиканцы давно жалуются, что НАТО нужна более прочная европейская опора. Какая бы партия ни находилась у власти в Вашингтоне, трансатлантические связи будут находиться в лучшем состоянии, если Европа внесет больше своего геополитического веса за стол переговоров. Теперь, когда Россия угрожает восточному флангу НАТО, а напряженность в западной части Тихого океана также предъявляет новые требования к ресурсам США, Вашингтон оценит наличие большего европейского потенциала. И хотя в обозримом будущем новая российская угроза будет удерживать американские силы в Европе, этот континент должен будет быть в состоянии действовать самостоятельно, когда это необходимо.
Институты, необходимые для достижения поставленных целей
Хотя российская спецоперация на Украине представляет собой акт агрессии, она также показывает, насколько сложной стала повестка дня в области безопасности. Последствия конфликта охватывают широкий спектр вопросов. В центре внимания, конечно, военные дела и деятельность разведки, но не менее важна и энергетическая безопасность. Отказ от зависимости от российских ископаемых видов топлива может быть стратегической необходимостью, но он также оказывает серьезное негативное влияние на климат, поскольку Европа вновь открывает закрытые было угольные электростанции, а производители энергии качают больше нефти и газа. Кибербезопасность, продовольственная безопасность, цепочки поставок, миграция, отношения с Китаем, международная платежная система — война не оставила нетронутыми ни один из этих и многих других вопросов.
Трансатлантические институты должны соответствующим образом адаптироваться к этому. НАТО может участвовать в решении некоторых, но, конечно, отнюдь не всех этих взаимопересекающихся вопросов. Альянс весьма успешно интегрировал кибербезопасность в свою повестку дня, и начала конструктивный разговор о геополитических последствиях резкого подъема Китая. Примечательно, что Австралия, Япония, Новая Зеландия и Южная Корея присутствовали на саммите в Мадриде в качестве наблюдателей. Но по энергетической безопасности, экономическим санкциям, цифровому управлению, линиям поставок технологичных товаров, климату и множеству других вопросов более подходящим собеседником является ЕС. Однако Соединенное Королевство больше не имеет места за столом Евросоюза в Брюсселе, что усложняет задачу создания трансатлантических институтов, адаптированных к глобальной взаимозависимости.
Путь для лучшей интеграции геополитических и геоэкономических вопросов открывают более глубокие связи между НАТО и ЕС. Другим вариантом может быть создание нового Трансатлантического совета, которому было бы поручено решать политические вопросы таким образом, чтобы преодолевать и уничтожать институциональные и бюрократические барьеры. В этот орган могут входить представители НАТО и ЕС, а также других приглашенных государств, обеспечивающие надзор за динамичной и разнообразной трансатлантической повесткой дня. Недавно созданный Совет по торговле и технологиям США-ЕС представляет собой хороший пример институциональной инновации, направленной на то, чтобы политика могла идти в ногу с технологическими достижениями. Последствия украинского конфликта ясно показывают, как глубокая глобализация и взаимозависимость создают потребность в новых формах трансатлантического управления и сотрудничества. Не менее важно и то, что любой новый контрольный трансатлантический орган должен быть в состоянии внимательно следить за все более тесными связями между внешней и внутренней политикой. Если лидеры по обе стороны Атлантики упускают из виду такие связи, они делают это на свой страх и риск и на риск трансатлантической солидарности.
НАТО остается важной опорой прочного трансатлантического сообщества, в котором существуют общие интересы и ценности. Она убедительно продемонстрировала свою актуальность, эффективность и единство в выработке решительного ответа на спецоперацию России против Украины. Теперь для альянса настало время начать двигаться к прекращению огня и дипломатическому эндшпилю на Украине. И в немалой степени — именно для поддержания трансатлантической солидарности и защиты либеральной демократии от внутренних угроз, которые могут представлять для атлантического сообщества даже большую опасность, чем Путин. Этот поворот должен быть частью широких усилий по созданию трансатлантической архитектуры, отвечающей нашим целям в условиях взаимозависимости двадцать первого века.
Автор: Чарльз Купчан (Charles Kupchan) — старший научный сотрудник Совета по международным отношениям США и профессор международных отношений Джорджтаунского университета. Он является автором книги "Изоляционизм: история усилий Америки".