Приоритеты бюджетного финансирования науки в США и России
Проект трехлетнего федерального бюджета предусматривает к 2014 году резкое сокращение расходов государства на гражданскую науку – почти на 15% к уровню 2013 года. Четкого обоснования такого сокращения нет, если не считать формулировку «в связи с завершением ряда научных исследований» – и, по-видимому, ненужностью начинать новые.
Такое резкое сокращение станет очередным ударом для науки. Нужны ли столь резкие маневры с бюджетными средствами? Как ни странно, именно сейчас перед глазами есть пример страны, переживающей падение бюджетных расходов на науку после краткосрочного и существенного их повышения. И страна эта – США.
«Прискорбные сокращения»
Что происходило в США с бюджетом на науку в последние несколько лет? Какими оказались последствия? Какие приоритеты ставятся теперь, в условиях сократившихся бюджетных расходов? И какие аналогии можно провести с российской ситуацией?
Реакцией США на недавний кризис стало резкое повышение бюджетных расходов на науку. Оно происходило в рамках предложенного президентом Бараком Обамой «Стимулирующего плана», следствием которого стало принятие в 2009 году Закона «Об экономическом восстановлении и возобновлении инвестиций в Америку» (ARRA). Дополнительные бюджетные средства были выделены на два года не только для экстренной поддержки науки в условиях кризиса, но и увеличения ее вклада в экономическое развитие, в том числе путем создания новых рабочих мест. Дополнительные вложения в науку составили 21 млрд. долл., а главными получателями финансирования на научные исследования стали три ведомства: Национальный научный фонд (NSF), Национальные институты здоровья и NASA (Национальное управление по воздухоплаванию и исследованию космического пространства).
За два года средства были потрачены, но все привыкли к возросшим бюджетам, и потому согласования бюджета на 2011 год были очень непростыми, а дебаты относительно бюджета на 2012 год стали еще острее. Сенаторы, обсуждавшие бюджет на науку, назвали вынужденные сокращения «прискорбными», отмечая, что они приведут к серьезным последствиям. Тем не менее сокращения были проведены.
Все это достаточно очевидно показало, что временные бюджетные вливания не могут радикально улучшить ситуацию, но вполне способны привести к потере стабильности. Так, прирост финансирования в 2009–2010 годах действительно способствовал созданию новых рабочих мест в науке. Но в 2011 году многие национальные лаборатории и государственные центры уже вынуждены были ликвидировать часть рабочих мест в связи с резко сократившимся финансированием.
По планам на 2012 год, сокращение финансирования NSF составит 2,4%. По подсчетам фонда, это означает, что деньги на свои исследования не получат 4400 ученых, поскольку не будет поддержано 380 проектов. Однако 220 тыс. ученых финансирование NSF будет выделено. Здесь обращает на себя внимание скрупулезность подсчетов, взвешивание потерь и оценка последствий. Хотя влияние политического фактора, конечно, также является очень сильным.
Что в таких условиях Конгресс считает самым важным для поддержки через NSF? Это, во-первых, те фундаментальные исследования, которые имеют самый высокий потенциал влияния как на экономику, так и на стиль жизни, и, во-вторых, вложения в научное оборудование и инструменты, позволяющие проводить новаторские исследования. Именно такие траты, по мнению политиков, повышают эффективность бюджетных вложений в науку.
Казалось бы, такие приоритеты естественны для фонда, финансирующего в основном фундаментальную науку. Но похожие «гуманитарные» приоритеты финансирования были определены и для NASA – в условиях бюджетных ограничений предполагается усилить поддержку направлений, которые помогают изучать и сохранять планету. Приоритет также отдан вложениям в крупную научную инфраструктуру, такую, например, как космический телескоп имени Джеймса Вебба. Продолжение строительства крупных объектов обусловлено не только потребностями развития науки, но и чисто экономическими причинами – долгострой существенно повышает итоговую стоимость строительства.
Кажется, вполне очевидный вывод, однако в российской практике нередко при сокращении бюджетов в первую очередь замораживалось все касающееся обновления материальной базы науки.
Back to USSR?
Какие же приоритеты прослеживаются в структуре бюджетных ассигнований на российскую науку? Одно из существенных состоит в том, что соотношение между ассигнованиями на гражданскую и оборонную науку будет меняться в пользу последней. Если на 2012 год запланированные расходы на оборонные исследования будут вдвое меньше, чем на гражданские, то к 2014 году соотношение «гражданские исследования/оборонные исследования» составит уже 1,2:1. И, таким образом, структура бюджета приблизится к той, которая была характерна для первых постсоветских лет. Примечательно, что при росте расходов на оборонные исследования запланировано сокращение ассигнований на науку в рамках государственного оборонного заказа, на котором в настоящее время держится «наука» немалого числа технических вузов.
Расходы на фундаментальные исследования возрастут, и это позитивное изменение. Однако в структуре бюджетных ассигнований на фундаментальные исследования обращает на себя внимание недофинансирование двух государственных научных фондов – Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ).
Если следовать нормам, установленным в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике», то ассигнования на деятельность РФФИ должны составлять 19 млрд. руб. в 2012 году, РГНФ – 3 млрд. руб. Между тем РФФИ и РГНФ планируется выделять ежегодно 6 и 1 млрд. руб. соответственно. Таким образом, научные фонды получат в три раза меньше, чем те средства, которые каждый из фондов должен был бы получать.
Наверное, уже нет смысла повторять, что научные фонды – практически единственный инструмент в российской науке, поддерживающий инициативы ученых «снизу». Остальные инструменты управления научной сферой направлены на выполнение государственных задач и действуют по иерархическому принципу «сверху вниз». Это также достаточно ясный и наиболее близкий к международным нормам инструмент финансирования фундаментальных исследований.
Консервативность приоритетов
Прикладные исследования правительство будет финансировать в несоизмеримо больших масштабах. Наибольший объем средств на гражданские исследования предусмотрен по статье «Национальная экономика» – в 2012–2013 годах по данному направлению будет выделено больше, чем на оборонные исследования; к 2014 году расходы на научные исследования по этим двум статьям («Национальная экономика» и «Национальная оборона») практически станут равными.
Такие существенные расходы именно по этой статье связаны с тем, что здесь заложены средства на самые наукоемкие программы – Федеральную космическую программу России на 2006–2015 годы (финансирование исследований и разработок в 2012–2014 годах – 66 млрд., 74,6 млрд. и 71,8 млрд. руб. соответственно) и федеральную целевую программу (ФЦП) «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года» (34 млрд., 37,7 млрд. и 23,3 млрд. руб.).
Для сравнения: ассигнования на исследования в рамках основной ФЦП, направленной на реализацию приоритетных направлений развития науки и технологий – «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы», – составят в 2012 году 18,8 млрд. руб. и в 2013 году – 21,9 млрд. руб. Это также контрастирует с тем, какие средства на науку выделяются по статье «Прикладные научные исследования в области здравоохранения» – 8 млрд. руб. в 2012–2013 годах и 10 млрд. руб. в 2014 году. То, что планируется наращивать расходы на исследования в данной области, – тенденция позитивная. Однако сам уровень расходов слишком низкий.
Таким образом, если оценивать приоритетность направлений и тематик по составу ФЦП, то получается, что многолетние приоритеты не меняются – ими по-прежнему остаются космос и авиация.
Четкая приоритетность бюджетных расходов просматривается и в области финансирования инновационной инфраструктуры: с одной стороны, сохраняется консервативная поддержка наукоградов – не запланировано изменения их финансирования по сравнению с 2011 годом. С другой стороны, на развитие инновационной инфраструктуры «Сколково» будет потрачено в три раза больше, чем на технопарки и особые экономические зоны вместе взятые. Таким образом, «инновационность» будет поддерживаться очень локально.
Получается, что к 2014 году гражданская наука подойдет со старой системой приоритетов, «затухающими» научными фондами и отдельными очагами «инновационной активности». С учетом выделения значительных средств на оборонные исследования научный комплекс страны будет скорее всего оставаться преимущественно государственным.
Возвращаясь к ситуации в американской науке, можно говорить о том, что там ситуация смягчается за счет того, что финансирование науки осуществляется преимущественно из частных, а не государственных источников. В России же по-прежнему остается актуальным вопрос: сможет ли наука вносить достойный вклад в модернизацию, диверсификацию экономики и повышение технологического уровня отраслей промышленности за счет милитаризации, сохранения старых приоритетов и медленного угасания фундаментальной науки?
Графики: Трансформация модели государственной научно-технической политики США: от Дж. Буша-ст. до Б.Обамы. М.: ИМЭМО РАН, 2009. Источник: И.В.Данилин.
Ирина Геннадиевна Дежина - доктор экономических наук, заведующая сектором Института мировой экономики и международных отношений РАН
