Самый реальный шанс для мира на Украине
Нейтралитет обеспечит безопасность Украины и удовлетворит как Россию, так и Запад, считает автор Foreign Affairs. Он высоко оценивает договоренности, достигнутые на российско-украинских переговорах в Стамбуле 29 марта, и сожалеет, что их не оценили на Западе.
Сэмюел Чарап
На данном этапе украинского конфликта, когда Россия активизирует наступление в Донбассе, перспектива успешных мирных переговоров между Москвой и Киевом представляется весьма отдаленной. Делегации сторон уже встречались в начале весны, однако тогдашние переговоры не сломили решимости сторон продолжать борьбу. От дальнейших переговоров оба президента – и Владимир Зеленский, и Владимир Путин – лишь отмахивались. Сегодня стороны по сути приостановили дипломатические усилия.
В этом мраке нетрудно позабыть о достигнутом прогрессе. В конце марта украинские переговорщики представили новаторскую сделку, которая могла бы обеспечить выход из конфликта. И, что самое главное, предложение, просочившееся в прессу после переговоров в Стамбуле 29 марта, уже получило как минимум предварительную поддержку обеих сторон. В ее основе лежит компромисс: Киев откажется от членства в НАТО и займет постоянный нейтралитет в обмен на гарантии безопасности как от западных партнеров, так и от России.
Возможно, из-за его новизны западные столицы суть стамбульского предложения пока не оценили: там привыкли считать гарантии безопасности синонимом НАТО. Но в отличие от партнерского альянса во имя общей защиты (как правило, от конкретного врага), предлагаемая сделка призывает геополитических соперников совместно гарантировать долгосрочную безопасность Украины на внеблоковой основе – и вопреки позиции одной из сторон, которая продолжает боевые действия. Если это предложение станет основой для дальнейшего урегулирования, мы получим несколько парадоксальный механизм, при котором Россия сама станет заинтересована в безопасности Украины.
Нейтралитет вместо НАТО
Что касается Украины, то чиновники и аналитики склонны приравнивать гарантии безопасности со статьей 5 договора НАТО, где "вооруженное нападение" на одного из союзников считается нападением на весь альянс. В ответ они могут принять "меры, которые сочтут необходимыми, включая применения вооруженной силы". Да, Украина стремилась в НАТО во многом именно из-за этого обязательства по коллективной обороне. Но США и их союзники по НАТО не горели желанием принимать Украину как раз из-за обязательств по статье 5, ведь они могут повлечь за собой риск прямого конфликта с Россией.
Стамбульское предложение предусматривает совсем иной механизм безопасности. Согласно просочившемуся в прессу коммюнике, предлагается постоянный нейтралитет Украины с международно-правовыми гарантиями ее безъядерного и внеблокового статуса. В число гарантов договора войдут все постоянные члены Совета Безопасности ООН – Китай, Франция, Россия, Великобритания и США – а также Канада, Германия, Израиль, Италия, Польша и Турция. В случае нападения на Украину эти государства-гаранты по официальному запросу Киева и после срочных консультаций окажут ей помощь (в том числе, с применением вооруженной силы) чтобы восстановить и сохранить ее безопасность как "постоянно нейтрального государства".
Согласно предложению, на оккупированные Россией части Украины гарантии распространяться не будут (хотя Киев не откажется от юридических претензий на всю свою международно признанную территорию). Далее, Украина обязуется не вступать ни в какие военные коалиции и не размещать на своей территории ни иностранных баз, ни других сил. Международные военные учения на Украине возможны лишь с согласия всех государств-гарантов. И, наконец, гаранты подтвердят свое намерение способствовать членству Украины в Евросоюзе. В предложении были озвучены и другие положения, а некоторые подробности были уточнены после встречи в Стамбуле. Но, по имеющимся данным, основные пункты коммюнике остаются на столе переговоров.
Сразу после Стамбула встал вопрос, не отклонит ли Россия это предложение наотрез, особенно после того, как главного российского переговорщика Владимира Мединского на родине раскритиковали за чересчур мягкую позицию. В конце концов, всего за несколько недель до этого Москва пыталась свергнуть Зеленского силой, и когда российское правительство все же согласилось на переговоры, оно выдвинуло целый ряд чрезмерных требований, которые в стамбульском коммюнике отсутствовали (вплоть до признания Украиной Крыма российским). Кроме того, российские "ястребы" отвергли гарантии безопасности США и отказались поддержать членство Киева в ЕС. Но через два дня после возвращения в Москву Мединский предстал перед камерами и дал стамбульскому плану весьма оптимистичную оценку. Едва ли он предварительно не посоветовался с президентом Путиным. Да и сам Путин на встрече с генеральным секретарем ООН Антониу Гутерришем в конце апреля назвал это предложение "настоящим прорывом".
Стамбульское коммюнике и впрямь может стать прорывом, по крайней мере, – теоретически. Но поначалу в западных столицах его не оценили. На вопрос, готова ли Великобритания стать гарантом Украины вскоре после встречи в Стамбуле вице-премьер Доминик Рааб отметил: "Украина не является членом НАТО". И добавил: "Мы не собираемся вступать в прямую военную конфронтацию с Россией из-за Украины". Иными словами, раз союзники по НАТО не желают предоставлять Украине защиту по Статье 5, потому что это чревато войной с Россией, то с чего им давать Украине те же обязательства, но в другой форме?
Но гарантии безопасности, изложенные в стамбульском коммюнике, сильно отличаются от статьи 5. Главное отличие в том, что в предложенное соглашение войдет Россия. Стамбульский план подразумевает, что Москва согласна с США и их союзниками в роли гаранта Украины, а те, в свою очередь, на встречные гарантии со стороны России. И поскольку в качестве поручителей выступят геополитические соперники, стамбульское предложение, в отличие от НАТО, будет не союзным договором о союзе, а многосторонней гарантией безопасности. Соперничающие державы возьмут на себя обязательство обеспечить безопасность третьей стороны, понимая, что та останется нейтральной и не будет связана ни с одной из них.
Бельгийские уроки
Многосторонние гарантии безопасности ставят перед собой принципиально иные цели, чем военные блоки. Если альянсы вроде той же НАТО служат коллективной обороне от общего врага, то многосторонние гарантии безопасности – залог учтивости гарантов по отношению к гарантируемой стороне и, если шире, ее безопасности. В этом смысле стамбульский вариант похож на договоры от 1831 и 1839 года, закрепившие независимость Бельгии и гарантировавшие ее постоянный нейтралитет.
До них Бельгии попросту не существовало. Из-за своего стратегического расположения на побережье Северного моря недалеко от Британии между Германией, Францией и Нидерландами территория Бельгии со времен Римской империи стала ареной более чем для тысячи сражений между европейскими державами. Когда бельгийцы восстали против своих тогдашних правителей голландцев, в 1830 году члены Европейского согласия (Австрия, Пруссия, Великобритания, Франция и Россия) развернули затяжные переговоры с обеими сторонами, чтобы оговорить контуры будущего независимого государства. В конце концов они достигли масштабного соглашения. Бельгия отделилась от Нидерландов и согласилась на вечный нейтралитет. А статьи договора скрепили своими гарантиями пять великих держав.
Эта договоренность стала в принципе возможной, потому что все крупные европейские государства согласились, что независимость, безопасность и нейтралитет Бельгии необходимы для безопасности всего континента. Важнее всего Бельгия была для соседних Франции и Германии: в отсутствие географических препятствий она стала кратчайшим путем для вторжения. А Великобритания приветствовала этот шаг и как морская держава, и как европейский торговый центр.
Но наряду с гарантами выиграла и Бельгия: страна обрела независимость и получила 75 лет мира. Бельгийские гаранты не раз пресекали чужие планы (как правило либо французские, либо немецкие), руководствуясь именно этим договором. Как выразился один британский обозреватель в начале двадцатого века: "Это было одно из тех соглашений, которые строились не только на уважении к Бельгии, которой это выгодно, но и на интересах гарантов".
В 1914 году Германия, разумеется, нарушила свои гарантии, вторглась в Бельгию и оккупировала ее в рамках плана Шлиффена по нападению на Францию, назвав при этом договор от 1839 года "клочком бумаги". Поэтому нейтралитет Бельгии некоторые считают неудачным экспериментом. Однако Великобритания при этом выполнила свои гарантии и объявила войну Германии. Более того, к тому моменту Бельгия жила в мире уже три четверти века – почти втрое дольше, чем короткая эра относительного мира на постсоветской Украине до первого нападения России в 2014 году.
В силу своей географии Украина, как и Бельгия до нее, – главный вопрос безопасности для граничащих с ней геополитических соперников. И, как и Бельгия в девятнадцатом и начале двадцатого веков, безопасность Украины – основа мира и стабильности на всем континенте. Поэтому, подобно бельгийским договорам, стамбульское коммюнике предлагает преимущества как гарантируемой стороне, так и гарантам. На Украине будут прекращены российские боевые действия, и она получит надежные гарантии от дальнейшей агрессии. Москва к тому же пообещает не чинить препон ее членству в ЕС. Россия при этом получила бы нейтральную Украину, отказ которой от стремления в НАТО был бы закреплен в соглашении, юридически гарантированном США и их союзники. Россия также обезопасила бы себя от иностранных баз и учений на Украине без своего согласия. Для Запада же отказ Кремля от возражений против членства Украины в ЕС будет означать окончательный уход Украины из российской сферы влияния.
Осуществимо ли это?
Хотя стамбульский план России выгоден, многие обозреватели сомневаются, что Москва его одобрит. Ведь в таком случае России пришлось бы согласится с тем, что если она снова нападет на Украину, то столкнется с высоким риском войны с США и их союзниками. Таким образом, есть два возможных объяснения, почему Кремль заявил о предварительной поддержке стамбульской формулы. Во-первых, Россия может не рассчитывать всерьез, что США и их союзники будут выполнять свои гарантии Украине, и подпишет сделку с четким намерением ее нарушить – точно так же, как Германия в 1914 году назвала бельгийский договор "клочком бумаги". Но риск, что американские военные встанут на защиту Украины, может оказаться для России фатальным. Едва ли Москва пойдет на войну с США лишь для того, чтобы доказать свою правоту.
Остается второй вариант: если Украина примет постоянный нейтралитет, как и подразумевает план, России незачем будет нападать на нее. Это не только объясняет готовность Москвы пойти на риск конфликта с США, но и вписывается в прошлые ее шаги, чтобы не пустить Украину в НАТО. Иными словами, стимулы от юридически обязывающей сделки, которая обеспечит нейтралитет Украины и не допустит присутствия иностранных военных на ее территории, перевешивают любые выгоды от будущего вторжения. Ведь если Россия повторит агрессию, она рискует не только потерять нейтральную Украину, но и ввязаться в конфликт со США.
Разумеется, такое соглашение сопряжено с серьезными проблемами. С точки зрения США сама надежность их глобальных альянсов будет зависеть от этого соглашения, весьма рискованного. Нейтралитет Украины и запрет на иностранные базы и учения поставит перед американскими военными новые дилеммы. Дежурные методы Пентагона по обеспечению безопасности – передовое развертывание, полный доступ к территории и совместное оперативное планирование с партнерами – в данном случае будут невозможны. Наконец, район применения гарантий должен быть увязан с линией фактического территориального контроля при объявлении о прекращении огня. Прежде США уже находили формулы безопасности для государств с территориальными спорами: безопасность Западной Германии и Южной Кореи гарантировалась в их фактических границах, хотя Вашингтон формально признавал их претензии на всю свою территорию. Но в обоих случаях демаркационные линии были относительно четко очерчены и стабильны (внутренняя граница Германии и 38-я параллель), тогда как линии соприкосновения российских и украинских силы в подконтрольных Москве районах с 24 февраля меняются почти ежедневно. Чтобы это сработало, Москве придется уйти со многих, если не со всех оккупированных территорий.
Вызовы велики. И работа по их устранению может начаться не раньше, чем тогда, когда стороны откажутся от военной победы. Пока что ничто этого не предвещает. Но если Москва и Киев вернутся за стол переговоров, стамбульское коммюнике вполне может указать путь, как решить дилемму вокруг статуса Украины, – а геополитическое соперничество за право иметь ее в союзниках сменится взаимной приверженностью ее долгосрочной безопасности. Если эта схема сработает, она может стать моделью для других неприсоединившихся государств (в частности, Молдавии и Грузии), и даже для новой архитектуры европейской безопасности, где Россия и Запад останутся геополитическими противниками, но согласятся с четкими красными линиями.
Достичь соглашения на основе стамбульского коммюнике будет исключительно непросто. Политика конфликта и продолжающиеся боевые действия представляют собой серьезные препятствия. И все равно это лучший путь к устойчивому миру для Украины.
