О новом измерении безопасности космической деятельности
Сегодня фокус международного внимания направлен на происходящие на Украине и вокруг нее события. Они непосредственно затрагивают интересы безопасности России, влияют как на состояние дел на региональном (европейском) уровне, так и на глобальные процессы.
Между тем уводить на периферию внимания другие постоянно действующие факторы, способные оказывать долговременное и возрастающее влияние на международную и национальную безопасность, представляется вряд ли оправданным.
К числу таких факторов следует отнести различные аспекты безопасности космической деятельности (БКД), прежде всего связанные с аспектами «военного» космоса.
ПРИЗНАКИ ГОНКИ ВООРУЖЕНИЙ
Следует с самого начала подчеркнуть, что нереально говорить о безопасности в космосе, если в нем будет размещено ударное оружие. В этом случае разговор о сохранности дорогостоящей собственности и обеспечении надежного космического трафика будет лишен практического смысла.
Опираясь на этот тезис, правомочно поставить вопрос: а можно ли поставить упреждающий запрет на пути «вепонизации» космоса (от английского weaponization – «оснащение оружием»).
Оппоненты такого подхода, как правило, высказываются прямо – и тогда в их аргументах просматривается стремление не закрывать космос для своих оружейных систем.
При этом прикрываются соображениями о «лидерстве» в космосе, о защите своей космической собственности, о необходимости отреагировать на «качественно новые угрозы» и т.п.
У других оппонентов неготовность поставить международно-правовую преграду переносу гонки вооружений в космическое пространство сводится к утверждению, что выработать путем многосторонних переговоров такого рода универсальный инструмент практически нереально.
Между тем вопрос об оружии в космическом пространстве выводит нас на проблему военного доминирования. Суть здесь проста: если кто-либо с опережением других разместит ударное оружие в космосе, освоит практически работающие формы и методы его применения, тот получит и доминирующий контроль над космическим пространством. И не только над ним.
Сама по себе космическая гонка вооружений в видимом и масштабном понимании, возможно, еще и не началась. Однако поступают сигналы, что отдельные государства создают политический, экономический и научно-технический задел для реализации планов по размещению ударных оружейных систем в космосе. Более того, оружейные элементы, в том числе двойного назначения, уже проходят обкатку в космическом пространстве.
Следует вести речь по крайней мере о четырех группах признаков/индикаторов такой гонки: политических, экономических, доктринальных, военных и военно-технических.
При этом если политические, экономические и доктринальные факторы можно отнести к косвенным признакам, то военные факторы представляют собой прямые признаки начала гонки вооружений в космосе.
На практике эти группы факторов часто не существуют отдельно, а комбинируются друг с другом. Так, действия в военной сфере сопровождаются решениями в политической сфере и на доктринальном уровне. Под все эти мероприятия подводятся необходимые бюджетные ассигнования.
Когда весь набор этих признаков присутствует, можно говорить о стремлении государства к размещению оружия в космосе. Если же чего-то из перечисленного нет в наличии, то логичнее вести речь о формировании предпосылок такой гонки вооружений.
ПОКА ЕЩЕ НЕ ПОЗДНО
Что касается сегодняшней ситуации с безопасностью в космосе, то уместно говорить уже о некоем «пограничном» состоянии, когда присутствие косвенных индикаторов качественной гонки вооружений в космическом пространстве начинает тесно переплетаться с прямыми указаниями на приготовление к ней.
В политическом, доктринальном и экономическом отношениях в политике некоторых государств уже присутствуют необходимые признаки. Со все большей интенсивностью проявляются они и в военно-технологическом плане. А это уже прямое указание на то, что основа для рывка в космической военной гонке готовится.
Опасность последствий размещения оружия в космосе очевидна. Такое оружие имело бы глобальную зону действия, высокую готовность к применению, возможность внезапного и скрытого воздействия на космические и наземные объекты. В отличие от оружия массового уничтожения оно стало бы не инструментом сдерживания, а оружием реального применения.
При этом время стремительно уходит, «окно возможностей» для предотвращения гонки вооружений в космосе сужается. Возникает дилемма безопасности. Не поздно ли говорить о мерах превентивного характера? Что – гонка вооружений в космосе уже развязана, но пока в латентных формах? И как с этим быть – следует ли договариваться о неких правилах поведения в космосе в условиях фактического размещения оружейных предвестников или все же пробовать договориться по упреждающим мерам?
Как представляется, возможности для мер по упреждению размещения оружия в космосе еще до конца не исчерпаны. Хотелось бы надеяться, что присутствие перечисленных «признаков» не означает, что ситуация необратима.
В этом контексте уместно подчеркнуть задачу предотвращения размещения оружия в космосе, которая закреплена в традиционной резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по предотвращению гонки вооружений в космическом пространстве (ПГВК). Резолюция эта традиционно вносится поочередно Египтом и Шри-Ланкой; до 73-й сессии ГА ООН резолюция имела универсальную поддержку, начиная с 73-й сессии эта поддержка потеряна: США и Израиль выступают против.
Весьма значимой была бы и международная юридически обязывающая договоренность по ПГВК, элементы которой попыталась выработать профильная Группа правительственных экспертов (ГПЭ) ООН, учрежденная резолюцией ГА ООН (документ A/RES/72/250).
Инициатива создания ГПЭ по ПГВК принадлежит России и Китаю, которые преследовали цель придать дополнительный импульс обсуждению проблематики ПГВК с последующим выходом на переговоры на Конференции по разоружению в Женеве (КР).
К сожалению, ГПЭ не удалось принять консенсусное решение. Элементы эвентуального соглашения по ПГВК так и не были согласованы – они были заблокированы американским представителем.
ДИПЛОМАТИЯ И ПРАВО
Очевидно, что международное право должно лежать в основе любой договоренности по космосу. Однако космос имеет свою специфику. Следует четко отличать ту угрозу, которую несет размещение оружия в космосе, от рисков, сопряженных с объективным развитием космической деятельности.→
Соответственно различаются и подходы к решению этих проблем. В случае с размещением оружия в космосе речь пока еще следует вести о принятии превентивных мер.
Во втором случае мы сталкиваемся с уже имеющимися явно выраженными проблемами (космический мусор, плотность трафика, воздействие космической «погоды» и т.п.). Тут возможно задействование элементов «мягкого права», включая выработку кодексов поведения, принципов и стандартов ответственного поведения – мер транспарентности и доверия в космосе (МТДК), мер по поддержанию устойчивости космической деятельности.
Кстати, в развитие итогового доклада Группы правительственных экспертов по МТДК, работавшей с 2014 по 2017 год, консенсусом принималась резолюция ГА ООН по МТДК с беспрецедентным первоначальным трехсторонним соавторством Россия–Китай–США. Однако в ходе в определенной степени «рубежной» для БКД 73-й сессии ГА ООН традиционно принимавшаяся консенсусом резолюция (A/RES/73/72) была вынесена на голосование: 180 голосов «за» при одном воздержавшемся (Палау) и двух «против» (Израиль и США).
Это свидетельствует о существенной эволюции подходов США – от совместной выработки МТДК до их фактического отрицания. Что является серьезным индикатором военно-космических приготовлений и желания доминировать в космосе.
Для решения вопроса размещения оружия в космосе требуются договоренности другого характера. Такие стандарты обеспечиваются посредством выработки юридически обязывающего инструмента. Это весьма долгий и трудоемкий процесс. Однако дипломатическая практика показывает, что только таким путем вырабатываются эффективно действующие международно-правовые инструменты.
Как известно, Договор по космосу 1967 году запрещает размещать в космическом пространстве любые виды оружия массового уничтожения (ОМУ). Другие виды оружия в Договоре не затрагиваются. С момента его подписания прошло более 50 лет, возросла и угроза гонки вооружений в космическом пространстве.
Именно исходя из этого Россия еще в 2008 году на площадке Конференции по разоружению (КР) совместно с Китаем внесла проект Договора о предотвращении размещения оружия в космосе (ДПРОК). В июне 2014 года Россия и Китай представили на КР обновленный проект ДПРОК, учитывающий высказанные с момента его внесения предложения заинтересованных государств.
Начать полноформатное официальное обсуждение этого вопроса на основе проекта ДПРОК не удается из-за несогласованности программы работы КР. Важную роль в выработке инструмента, ставящего заслон оружию в космосе, должна была сыграть вышеуказанная профильная ГПЭ ООН. Однако она не смогла обеспечить принятие консенсусом выработанных элементов эвентуального договора. Тем не менее, как представляется, без инструмента по ПГВК поставить реальный практический заслон размещению оружия в космосе будет проблематично.
КОНТУРЫ ВОЗМОЖНЫХ ДОГОВОРЕННОСТЕЙ
При определении обязательств, которые следует поставить в центр документа по ПГВК, уместно руководствоваться существующими пробелами в международном космическом праве. Наиболее важный пробел на сегодняшний день – это отсутствие ограничений на вывод в космос обычных вооружений. Поэтому любая договоренность по ПГВК должна включать подобную норму.
Легкая ракета «Ангара-1.2» в апреле вывела на орбиту космический аппарат Минобороны России с космодрома Плесецк в Архангельской области. Фото со страницы Министерства обороны РФ в «ВКонтакте»
Могут быть закреплены следующие обязательства:
– не размещать любое оружие в космическом пространстве;
– не прибегать к применению силы или угрозы силой в отношении космических объектов;
– не осуществлять в рамках международного сотрудничества космическую деятельность, не соответствующую предмету и целям эвентуального договора;
– наконец, не оказывать содействия и не побуждать другие стороны к участию в деятельности, не соответствующей предмету и целям эвентуального договора.
В случае вооруженного конфликта в космосе он затронет всех участников космической деятельности. Тогда, например, проблема космического мусора, о котором говорят ряд экспертов, сводящих проблему БКД именно к этому вопросу, перейдет в категорию неразрешимых.
Есть и другие пробелы: противоспутниковое оружие (ПСО) наземного базирования, использование против космической инфраструктуры кибер- и лазерного оружия. Из последних «достижений» – средства пассивного, то есть некинетического воздействия и т.п. При этом важно отметить, что космический мусор не является проблемой договоренности в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения.
Что касается ПСО, то, как представляется, при формулировании общих подходов к ПГВК уместно использовать положения, содержащиеся в проекте ДПРОК, где затрагивается проблема ПСО наземного базирования.
В проекте Договора эта проблема отчасти решается не прямым образом, а созданием условий, при которых становится невыгодным обладать такими системами. Утверждается, в частности, что в случае принятия инструмента по ПГВК международным сообществом стимулы к разработке и производству противоспутниковых систем (ПСС) могли бы быть существенно снижены.
О ВАЖНОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЙ
В проекте ДПРОК учтены и другие пробелы международного космического права. Например, в обновленной версии документа предложены определения четырех важных терминов: «космический объект», «оружие, размещенное в космическом пространстве», а также «применение силы» или «угроза силой». Данные определения можно использовать и в возможном документе по ПГВК.
Наиболее значимым и, как показали дискуссии на площадке КР и профильной ГПЭ, наиболее проблемным является определение «оружия в космическом пространстве».
В проекте ДПРОК в качестве такового предлагается рассматривать «любой космический объект или его составную часть, созданные или переоборудованные для уничтожения, повреждения или нарушения нормального функционирования объектов в космическом пространстве, на поверхности Земли или в ее воздушном пространстве, а также для уничтожения человека, компонентов биосферы, важных для существования человека, или для причинения им ущерба, и чье действие основано на любых физических принципах».
Как представляется, данное определение является весьма удачным и емким, и его можно взять на вооружение при подготовке будущей договоренности по ПГВК и других договоренностей в этой области. Его достоинство заключается в том, что к категории оружия относятся не все устройства, а лишь те, что «созданы или переоборудованы» для выполнения перечисленных в статье 1 задач.
Таким образом, определение дано «на вырост», то есть с учетом уже существующих новейших и возможных перспективных наработок, «затачиваемых» для целей ударного поражения. При этом по примеру ДПРОК регулирование использования в космическом пространстве устройств, которые не являются по своим базовым характеристикам оружием, в будущей договоренности по ПГВК можно опять же обеспечить за счет принципа «неприменения силы» или «угрозы силой» в отношении космических объектов.
В соответствии с проектом ДПРОК, чтобы называться оружием, устройство должно быть специально создано или переоборудовано для выполнения соответствующих задач. Такому устройству должны быть приданы соответствующие характеристики. Иные устройства, которые часто называют устройствами или системами «двойного назначения» (в условиях конфликта они могут использоваться в качестве «возможного оружия», хотя имеют мирное целевое назначение) не могут быть отнесены к категории оружия, поскольку они специально не созданы и не переоборудованы для этих задач и им не приданы соответствующие характеристики.
Уместно подчеркнуть, что определение «оружия в космическом пространстве» играет важную роль в проекте ДПРОК – да собственно, в любом проекте по ПГВК и других договоренностях на этот счет. Оно не только способствует более четкому пониманию предмета договора, но также является неотъемлемой частью ключевого обязательства любого эвентуального на этот счет документа – не размещать оружие в космосе.
При этом важно сделать оговорку, что в принципиальном плане определение «оружие в космосе» не содержится в Договоре о космосе 1967 года, который в статье IV имеет положения относительно оружия, не относящегося к ОМУ. Однако в перспективе оно крайне нужно для того, чтобы отличать оружейные системы от систем «двойного назначения». Особенно в условиях новейших тенденций – все более тесного переплетения функций и задач различного типа космических аппаратов (КА). Такого рода определение было бы весьма востребованным для различных форматов двустороннего или многостороннего диалога по этой проблеме.
Наконец, определение «использование силы» или «угрозы силой» в отношении космических объектов. Оно также призвано быть частью возможных обязательств.
Наиболее значимый момент: в качестве одного из критериев «применения силы» или «угрозы силой» в проекте ДПРОК было предложено использовать фактор «преднамеренности» действий, направленных на причинение ущерба космическим объектам.
Принцип неприменения силы или угрозы силой является давно устоявшимся базовым положением международного права. Он закреплен в параграфе 4 статьи 2 Устава ООН. Кроме того, в статье 3 Договора о космосе 1967 года предусматривается, что вся деятельность в космическом пространстве должна осуществляться в соответствии с нормами международного права, включая Устав ООН. Что автоматически означает и соблюдение принципа неприменения силы или угрозы силой.
Однако, как представляется, целесообразно конкретизировать концепцию применения силы или угрозы силой в отношении космоса для целей будущего Договора по ПГВК либо других договоренностей на этот счет. Показательно, что в последней версии ДПРОК в данном определении сделана оговорка, что действия по снятию с орбиты неуправляемых и представляющих опасность объектов (например, спутников) в рамках соглашения не будут подпадать под «применения силы». Однако принципиально важно зафиксировать на перспективу, что такие действия должны быть оговорены согласием стороны, под чьей юрисдикцией находится космический объект.
Уместно также обратить внимание, что разработчики отказались от включения в последнюю версию ДПРОК определения «космического пространства». Связано это, видимо, с тем, что этот вопрос находится на рассмотрении Комитета ООН по космосу (в частности, его юридического подкомитета) уже несколько десятилетий, но консенсус по нему пока не просматривается (см., например, документ номер AC.105/C.2/L.306 от 9 марта 2018 года).
Было бы также желательно, чтобы будущая договоренность по ПГВК содержала широкий набор определений. Однако в конечном итоге все будет зависеть от сферы охвата документа. Сам документ мог бы быть предельно компактным, при этом понятийный аппарат сводился бы к нескольким ключевым определениям.
КОНТРОЛЬ И ВЕРИФИКАЦИЯ
Важно также стремиться к тому, чтобы соблюдение предлагаемых по договору обязательств можно было проконтролировать. В то же время разработчики ДПРОК отказались от включения в проект договора запрета на исследования, разработки, производство и наземное хранение оружия космического базирования. По весьма веской причине: контроль за такими обязательствами является вряд ли практически реализуемым. По тем же причинам отсутствует запрет и на ПСО наземного базирования.
В целом следует признать, что верификация является важным аспектом возможной будущей договоренности по ПГВК. Она, безусловно, важна для проверки обязательства, которое было поставлено в центр проекта ДПРОК – запрета на размещение оружия в космосе. При этом она зависит от сферы охвата документа.
При рассмотрении вопроса о целесообразности разработки эффективного контрольного механизма любого договора по ПГВК либо договоренностей на этот счет следует учитывать следующие обстоятельства.
Во-первых, значительные финансовые издержки, сопряженные с реализацией таких проектов.
Во-вторых, в политическом плане проверка связана с проблемой защиты перспективных технологий и закрытой информации военного характера. Технологию дистанционного наблюдения с помощью спутников на данный момент освоили всего лишь несколько государств. Если говорить о многосторонних соглашениях, трудно представить, что эти государства будут готовы поделиться своими «национальными средствами контроля» с другими государствами, а те – смогут ими воспользоваться.
Иная логика работает при двусторонних договоренностях. Но и здесь возникает целый комплекс проблем.
Следует также учитывать, что положения о верификации включены далеко не во все договоры по контролю над вооружениями.
Несмотря на отсутствие отдельного полноценного верификационного механизма, проект ДПРОК содержит положения, имеющие отношение к верификации. Так, статьей VII предусмотрен механизм консультаций, который может быть задействован в случае подозрений на нарушения договора.
Содействовать контролю за исполнением обязательств вполне могут и отдельные согласованные МТДК. В качестве таких мер можно использовать некоторые из МТДК, рекомендованные в итоговом докладе профильной ГПЭ ООН. Это обмен информацией о принципах и целях государственной политики в космической сфере, обмен информацией об орбитальных параметрах космических объектов и возможных совпадениях орбит, а также уведомления о планируемых маневрах, о запусках космических аппаратов, визиты специалистов на стартовые площадки и т.д.
Наконец, для целей договоренности по верификации эвентуального договора по ПГВК вполне можно использовать опыт других международных документов. В частности, весьма любопытное положение о верификации содержит Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия или других видов ОМУ 1970 года (Договор по морскому дну). Его статья 3 закрепляет за государствами-участниками соглашения право вести наблюдение за исполнением соответствующих обязательств при понимании, что наблюдение не будет мешать такой деятельности. Предусмотрен механизм консультаций между государством, имеющим сомнения относительно исполнения Договора другим участником, и государством, несущим ответственность за деятельность, вызывающую эти сомнения. Если эти сомнения не устранены, то государство может уведомить о своей озабоченности другие страны.
Кроме того, элементы верификационного механизма содержались в Договоре между США и СССР об ограничении систем противоракетной обороны 1972 года, прекратившем свое существование после выхода из него США. В частности, статья 12 подтверждала право государств «использовать имеющиеся в их распоряжении национальные технические средства контроля таким образом, чтобы это соответствовало общепризнанным принципам международного права». Участники договора обязывались «не чинить помех национальным техническим средствам контроля другой стороны», а также «не применять преднамеренны меры маскировки, затрудняющие осуществление такого контроля»
В любом случае позволим себе высказать мнение, что отсутствие детально прописанного механизма не должно быть непреодолимым препятствием на пути заключения договора по ПГВК либо договоренностей на этот счет. В случае с ДПРОК российские представители неоднократно подчеркивали, что вернуться к детальному рассмотрению этого вопроса можно будет на этапе после принятия, в обстановке запрета на вывод оружия в космос. В качестве одной из форм предлагался отдельный протокол на эту тему.
Понимая, что движение к юридическому запрету весьма не просто, еще в октябре 2004 года в первом комитете 59-й сессии ГА ООН в качестве первого шага к ДПРОК Россия в одностороннем порядке взяла на себя политическое обязательство не размещать первой оружие в космосе (НПОК). К настоящему времени обязательства по НПОК зафиксированы в совместных межгосударственных заявлениях более 30 государств.
Политическое обязательство по НПОК на данный момент является одной из немногих реально работающих мер предотвращения вывода оружия в космос. При этом следует отметить, что к нему не применимы требования, которые, как правило, предъявляются к международно-правовым инструментам обязывающего характера. И при всем значении НПОК перед лицом растущих практических мероприятий по «вепонизации» космоса этой меры явно недостаточно.
Андрей Малов
Андрей Юрьевич Малов – кандидат исторических наук, доцент кафедры международной и национальной безопасности Дипломатической академии МИД России, эксперт Центра военно-политических исследований МГИМО (У) МИД России, член Экспертного совета ПИР-Центра.
