НАТО вырабатывает тактику совершенствования партнерского взаимодействия стран в сфере безопасности
Новая эра глобализации требует от НАТО усилий по объединению стран и не только союзников, но и партнеров. Это стабильная организация в сфере безопасности, важность которой для сохранения мира ни у кого не вызывает сомнений. Суть проблемы состоит в том, как не утратить с трудом достигнутое хрупкое равновесие в ядерном сдерживании. Об этом говорит Джеймс Аппатурай, заместитель помощника генерального секретаря НАТО по политическим вопросам и политике безопасности, специальный представитель генерального секретаря НАТО по Кавказу и Центральной Азии.
Вопрос сегодня заключен не в том, как пытаться трансформировать дальше НАТО с ее более чем 60-летним опытом в очередной малоэффективный громоздкий союз стран, коих уже достаточно на международной арене. Эксперты оборонной сферы прежде всего задумываются над тем, как предотвратить перерастание регионального конфликта в ядерную войну сторон с нанесением глобального ядерного удара, что обернется невосполнимым ущербом человечеству. Будущие оборонные концепции стран должны включать совершенно новые подходы для того, чтобы международное сообщество могло избежать развития катастрофического сценария и прежде всего снизить вероятность роста напряженности между государствами в рамках затянувшихся региональных споров и конфликтов. Прежде всего это касается эффективной консолидации стран перед лицом современных вызовов и угроз.
Миру нужен новый широкий партнерский подход в сфере безопасности, инициатором создания которого может стать НАТО, опираясь на ядро союзников и официальных партнеров, особенно на Россию и страны СНГ (где есть ряд неразрешенных межгосударственных конфликтов).
В Брюсселе, в штаб-квартире Ассоциации Атлантического договора (Atlantic Treaty Association) в этом году прошли слушания, посвященные итогам встречи министров иностранных дел стран НАТО в Берлине, где совершенствованию партнерского взаимодействия Альянса было уделено особое внимание. В ходе слушаний зампомощника генсека НАТО Джеймс Аппатурай предложил кардинально новый подход к пониманию и организации партнерского формата стран в сфере безопасности, в котором он выделил три базовых трека (Tracks for Partnership), или три направления действий.
Актуальным представляется сопоставить предложения зампомощника генсека НАТО о формировании нового подхода в партнерских взаимоотношениях стран с целью поддержания режима безопасности и эффективного противодействия новым вызовам и угрозам (далее инициатива Аппатурая) с подходами обновленной в Лиссабоне в 2010 году Стратегической концепции НАТО (NATO STRATCON-2010–2020), а также с теорией «архитектора» современной стратегии Пентагона, известного социолога Элвина Тоффлера и положениями Договора о европейской безопасности (ДЕБ), который выдвинул на рассмотрение странами Евро-Атлантики президент России Дмитрий Медведев.
Смена мышления с территориального на нишевое
Первое направление инициативы Аппатурая можно обозначить как «смену основы партнерского формата с географической на нишевую». Зампомощника генсека НАТО подчеркивает: «Страны должны объединяться не на основе своего географического положения, а на основе специфических сфер взаимодействия в сфере безопасности».
Относительно STRATCON-2010–2020 это направление можно отнести к заявленной в документе (одной из трех) ключевой задаче НАТО в обеспечении безопасности – «Коллективная оборона» (Collective defence). Проблема в обеспечении этой задачи заключена в существующей разнице военных потенциалов стран НАТО (capability gap), которая все увеличивается. И выравнивания потенциалов Европы с США не предвидится даже, если европейцы в разы повысят инвестирование в строительство своих ВС и НИОКР по передовым военным технологиям.
Партнерство стран стало сегодня стратегическим вопросом для обеспечения проведения операций на ТВД именно из-за технологической отсталости большинства членов альянса от США. Многие эксперты называют НАТО «двухскоростным альянсом» (two-speed Alliance), однако ситуацию с различиями в оборонных способностях армий стран и отсутствием их взаимодополняемости можно даже сравнить с хаосом или броуновским движением. Разница между американскими войсками (хорошо оснащенными вооружениями, с высокой выживаемостью солдат) и остальными войсками армий союзников и партнеров НАТО (слабо оснащенными ВВТ и несущими в процентном отношении более тяжелые людские потери) – очень велика.
Есть еще одно экспертное определение этой разницы военных потенциалов: многоярусный альянс. Первым ярусом являются США (способные выполнять все возможные военные операции). Вторым ярусом являются три европейских военных лидера – Великобритания, Франция и Германия (способные выполнять большинство операций, но не все с точки зрения наличия у них передовых военных технологий). Третий ярус – остальные традиционные члены альянса (ограниченно способные к выполнению операций). Четвертый ярус – это новые восточно-европейские члены НАТО (по мнению евро-атлантических военных экспертов, они вообще не способны принимать участие в современных боевых операциях). И пятый ярус представляют партнеры НАТО (не имеющие необходимой взаимной дополняемости и интероперабельности сил и средств).
Успех современных боевых операций – многонациональных по составу коалиционных войск, длительных по продолжительности и компактных по масштабу – зависит прежде всего от ясности понимания того, как грамотно организовать структурное взаимодействие всех партнеров, какие принципы и подходы должны быть в это взаимодействие заложены. Все страны, входящие в структурные устоявшиеся форматы альянса (и в форматы, которые будут создаваться в будущем), находятся в процессе трансформации ВС, участвуют в общих военных учениях и стараются занять более значимую нишу (niche capability) в многоярусном альянсе.
В специально разработанном НАТО документе по политике партнерства «Активное вовлечение во взаимодействие по безопасности: более эффективная и гибкая политика партнерства» (Active Engagement In Cooperative Security: A More Efficient And Flexible Partnership Policy – 2011) сказано, что НАТО будет осуществлять поддержку процессов трансформации ВС стран-партнеров с целью подтягивания их для совместного участия в коалиционных военных миссиях. Также в этом документе упоминается, что нынешняя политика НАТО направлена на усиление роли стран-партнеров (не членов альянса) в общей деятельности НАТО как никогда ранее.
Главным форматом взаимодействия стран в НАТО является Северо-Атлантический Совет (САС, North Atlantic Council – NAC), который формирует все аспекты партнерской политики НАТО и отвечает за нее. Поэтому основной вопрос заключен в том, сможет ли САС приспособиться к требованиям времени и на практике поменять свои подходы к партнерской политике? Если же адресовать этот вопрос к первому направлению инициативы Аппатурая – смена основы партнерского формата с географической на нишевую – то практический аспект проблемы состоит в том, сможет ли САС, например, отказаться от географической формулы партнерства «САС + страны-партнеры» и поставить во главу угла конкретные коалиционные миссии и операции. Отчасти такое уже происходит, когда на заседания САС собираются по списку страны не как участники постоянных партнерских структур, а как участники временной коалиции в военной миссии (например, заседания NAC–ISAF).
В альянсе не прогнозируют, что все члены и партнеры НАТО – каждая из стран – в ближайшем будущем будут способны выполнять полный спектр боевых операций. Ранее зампомощника генсека НАТО Джеймс Аппатурай в статье, опубликованной в NATO-Review, детально анализировал, почему же среди стран альянса существует столь существенная разница в военном потенциале. Для этого, по мнению зампомощника генсека НАТО, есть три основания – историческое, структурное и финансовое.
Разница военных потенциалов обусловлена территориальным подходом
Исторически территория США не была вовлечена во Вторую мировую войну, и в целом еще со времен войны между Севером и Югом в 1861–1865 годах американцы не испытывали необходимости готовиться к войне с ТВД на своей территории. В планировании реформ ВС Америка была далека от влияния Второй мировой войны и отчасти, холодной войны (в географическом аспекте). А вот Европа была вынуждена после опустошительной войны на своей территории развивать и поддерживать стационарные тяжеловесные силы в связи с непосредственным соседством с противником, с наличием символичной «линии межевания» на территории Германии – Fulda Gap.
Этот факт, вернее, эта данность определила «территориально ориентированный» характер мышления европейских военных стратегов, что, в сущности, и способствовало отставанию европейцев в развитии передовых сил и средств – гибких и более боеготовых. Джеймс Аппатурай подчеркивает: европейцы осуществляли военные реформы и военное планирование с учетом того, что враг у ворот и постучится в их дверь. В результате, когда холодная война закончилась и появились новые вызовы и угрозы, Европа так и осталась с массивными стационарными ВС, не мобильными, утяжеленными, что абсолютно не соответствует требованиям современных боевых операций, констатирует зампомощника генсека НАТО.
Структурно разделенные армии стран Европы – с отдельными национальными Сухопутными войсками, ВВС, ВМС, с их штабами и командными структурами, отдельными инфраструктурами военно-технического обеспечения и подготовки войск, с разными экономиками и секторами ОПК – развиваются каждая в рамках сугубо национальных интересов, но никак не с точки зрения повышения общей эффективности на ТВД, отмечает Джеймс Аппатурай. Это обусловливает дублирование в затратах средств, недостаточную координационную политику, повышение себестоимости строительства ВС (даже несмотря на существование НАТО и Евросоюза), что делает невозможным для европейцев соответствовать технологическому инновационному уровню США как единому мощному государству в оборонной сфере.
С точки зрения известной теории Тоффлера о «Третьей волне» развития цивилизации и ее влиянии на военные стратегии государств, в том числе США (см. НВО № 31 от 19.08.2011 г.), отсутствие эффективной координации между НАТО и Евросоюзом можно назвать критическим по значимости недостатком. Новая информационная эра глобализации («Третья волна») уже вступила в свои права, сменяя индустриальную эру «Второй волны». Старые подходы в сфере безопасности уже не годятся, и Пентагон это учитывает, причем давно, последние 20 лет.
Элвин Тоффлер указывает, что мировое сообщество стремится к достижению более тесного партнерства стран, к партнерским гарантиям во всех сферах, при этом национальные интересы перестают быть доминирующими. То есть национальный или территориальный (географический) подход не соответствует новым реалиям миропорядка, а значит, и не может гарантировать обеспечения безопасности. Особенно емко известный социолог высказался в своей одноименной монографии о «Третьей волне» так: «В ходе истории мы наблюдаем постепенную победу взаимозависимости над самодостаточностью». Если эти слова применить к военному планированию и строительству, то многое становится понятно – в частности, почему делается выбор в пользу коалиций войск и кооперации стран в совместных разработках вооружений.
И с финансовой точки зрения разница в военном потенциале США и Европы поддерживается благодаря разным возможностям оборонных бюджетов стран. Со времен падения Берлинской стены, напоминает Джеймс Аппатурай, европейские страны сократили свои оборонные бюджеты в среднем до 2% от ВВП. Но при этом американский оборонный бюджет в сравнении с европейскими бюджетами остается намного объемнее.
Американцы имеют больше экономических возможностей финансировать реформу армии, повышать ее боеготовность. США тратят в три раза больше на оборону из расчета на одного солдата, чем это делают европейцы. Также США в пять раз больше европейцев расходуют средств на НИОКР по разработке новых вооружений. Параллельно среди европейских стран наблюдается пятикратная дистанция между теми, кто много инвестирует в оборонные НИОКР, и теми, кто тратит на это деньги меньше всего. Все это в совокупности ухудшает ситуацию в оборонном секторе Европы.
Что же касается оборонных паритетов США и России, то, согласно последней годовой отчетности, США потратили на НИОКР 11% своего оборонного бюджета. Однако в российской ГПВ на 2010–2020 годы заложено всего 9% от всех трат США на оборонные НИОКР. И это, несомненно, определит возникновение существенной разницы в военных потенциалах США и России в будущем.
Нишевая гонка технологий – препятствие для открытого партнерства
Итак, обозначенные выше исторические, структурные и финансовые основания и способствовали появлению столь значимой нишевой разницы в военных потенциалах, включая разницу в интероперабельности войск как внутри НАТО, так и в отношении партнеров альянса. Отсутствие эффективности в существующей партнерской политике НАТО только увеличивает эту нишевую разницу потенциалов, так как в информационную эру «Третьей волны», по Тоффлеру, разделенные и нескоординированные страны страдают от отсутствия обмена информацией в аспекте развития новых научных разработок и военных стратегий (главное требование успешного развития в условиях «Третьей волны» заключено в свободном доступе к глобальному объему информации).
Джеймс Аппатурай объясняет увеличивающуюся разницу в военных потенциалах стран наличием стойких стереотипов, препятствий в политическом менеджменте и коммуникационных проблем между военными даже внутри сформированных международных структур и коалиций по обеим сторонам Атлантики. Важно подчеркнуть, что зампомощника генсека НАТО делает упор именно на вопросе недостаточных коммуникаций между странами в оборонной сфере, а не на сугубо технологическом влиянии на увеличение разницы военных потенциалов.
Позиционирующие себя отдельно друг от друга государства продолжают руководствоваться принципом холодной войны «кто не с нами, тот против нас», стараются искать новые технологические оборонные ниши и осваивать их самостоятельно. Это тоже веяние времени, описанное Элвином Тоффлером – так называемые «войны в нишах» (или «нишевые войны»), поиск технологического превосходства над противником. Чем меньше страна вовлечена в партнерский формат, тем больше она вовлечена в «нишевую гонку вооружений», и тем больше растет разница военных потенциалов между странами (так как одни страны успешно осваивают новые технологические ниши, а другие расходуют бюджетные средства без результата).
С другой стороны, эта «нишевая гонка вооружений» является самым существенным препятствием для объединения стран в эффективный партнерский формат. Но нужно учитывать, что в отличие от прошлого века сегодня добиться реального научно-технического прорыва, особенно в такой сфере, как оборонные технологии, можно только в условиях международной кооперации, консолидации усилий стран. Это условие относится даже к Америке, сетевое вовлечение которой в международные научно-технические инновационные проекты чрезвычайно широко.
Таким образом решение проблемы нишевой разницы военных потенциалов за новым направлением инициативы Аппатурая – сменой основы партнерского формата с географической на нишевую. Если страны, в том числе в рамках САС, будут ранжироваться не по географическому принципу, а рассматриваться с оборонной точки зрения как подлинно единая армия, в которую, как в единый формат, будут вписаны (согласно имеющимся, зачастую фрагментарным, военным способностям) национальные силы и средства, то само по себе понятие «разница военных потенциалов» (capability gap) потеряет свою критическую значимость.
Не менее важно и то, что выстраивание партнерского формата союзников и партнеров по военной специализации позволит странам с небольшими финансовыми возможностями и ничтожными (даже не боевыми, а только тыловыми) оборонными способностями, присутствовать на ТВД, будучи интегрированными на уровень более значимой ниши в ходе объединенной военной операции. И в аспекте формирования оборонных бюджетов страны смогут сосредоточиться на своем фрагментарном военном направлении, а не тянуть за счет социальной сферы строительство всего спектра ВС.
Военные эксперты неоднократно указывали на то, что НАТО не нужно концентрировать внимание на нереальных задачах, требуя от всех стран представительства полного спектра военных сил и средств для участия в коалициях и миссиях. Намного эффективнее сменить эту тактику на нишевую концепцию развития фрагментарных практических способностей национальных армий, интегрируя разные страны в гармоничную многонациональную архитектуру-матрицу взаимодополняющих, интероперабельных сил и средств. И первый шаг на этом пути должен сделать САС, который может проанализировать многоярусную «шкалу» союзников и партнеров альянса с точки зрения их совместимости в оборонной сфере, базируясь при этом не на территориальном принципе.
Необходимость этого шага, подчеркивает Джеймс Аппатурай, доказывает тот факт, что усилия, предпринимаемые за последние годы, включая разработку и принятие НАТО двух базовых документов по трансформации – Инициативы об оборонном потенциале (Defence Capabilities Initiative–1999) и Пражских обязательств о потенциалах (Prague Capability Commitments–2002) – так и не сдвинули ситуацию к улучшению в отношении следующего: недостаточной эффективности высокоточного оружия и систем точного самонаведения; неготовности вести бой в любых погодных условиях; малой информативности разведки и рекогносцировки ТВД как на стратегическом, так и тактическом уровне; неадекватности развертывания командных структур; неспособности подавить ПВО противника; недоработок со стороны структур безопасности; отсутствия интероперабельности войск и эффективного информационного взаимодействия между ними. Помимо этого так и остались актуальными проблемы в ходе проведения современных операций с транспортной мобильностью войск (воздушные и морские переброски) и дозаправкой самолетов в воздухе.
Вместо формирования САС как группы представителей отдельных стран было бы лучше основать структуру, базирующуюся на обеспечении приоритетов в сфере безопасности и в военной сфере – то есть ранжировать страны по нишевым возможностям и ключевым компетенциям (Core competencies). Приоритеты в сфере безопасности – нераспространение ОМУ, борьба с терроризмом, предотвращение последствий процесса глобального потепления климата и многое другое – способствуют в большей степени объединению усилий стран, чем удалению позиций стран друг от друга, отмечает Джеймс Аппатурай в своей статье «Современные трансатлантические взаимоотношения» (Transatlantic Relations Today), написанной в рамках научной экспертной дискуссии Британского совета о перспективах развития режима безопасности на период до 2020 года. Однако сегодня наблюдается именно удаление позиций стран друг от друга, что обусловлено отсутствием эффективного партнерского взаимодействия в сфере безопасности.
Нишевая оборонная политика
Ни у кого не вызывает сегодня возражений тот факт, что именно США (в силу вышеобозначенных трех оснований) на современном этапе будут в международном формате «системой систем», по крайней мере в отношении партнерства с НАТО. Так или иначе каждый союзник или партнер западной военной коалиции должен приспосабливаться к натовским (американским) стандартам строительства и обеспечения ВС, достигать интероперабельности в отношении вооружений, информационных систем, средств тыловой поддержки и, конечно, боеготовности сил. Более того, сегодня четко наблюдается соревновательность между САС и Пентагоном, американцы пока что, не найдя оптимально выхода в совершенствовании партнерского формата, увязли в дублировании усилий на натовском и национальном уровнях.
Американский взгляд на тенденции будущих военных требований к боеготовности открыто обозначен в недавно вышедшей новой военной Стратегии США (The National Military Strategy of the United States of America–2011) и включает два важных аспекта: совершенствование информационно-разведывательных систем и систем управления войсками (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance – C4ISR) и создание новых поколений высокоточного оружия. Настоящие и тем более будущие военные операции опираются не на массивную объемную военную мощь, а на такие понятия, как информация, разведка, точность, гибкость, подвижность – все это относится и к создаваемой глобальной ПРО.
Возможность полагаться на союзников и партнеров, и прежде всего на США, позволяет европейским странам четко ответить своим налогоплательщикам на сложный вопрос – а какие же военные технологии и силы нужно финансировать и развивать, какие сферы определять как приоритетные для инвестирования бюджетных средств? Сегодня правительства стран в жестких условиях необходимости сокращения госбюджетов должны делать непростой выбор между двумя одинаково неэффективными с точки зрения обороноспособности путями: либо поставлять дополнительно новые единицы ВВТ при фиксированном числе военного персонала, либо стагнировать финансирование ВС и сокращать военных, о чем не так давно указывал в своей статье в канадском военном журнале военный эксперт Дэвид Рид.
Можно добавить, что в новом веке наблюдается настоящая неуправляемая «инфляция» стоимости солдата – начиная от вклада всей социальной системы государства в здоровье и образование будущего бойца и заканчивая его подготовкой и экипировкой на поле боя, где под огнем высокоточного оружия со спутниковым наведением выживаемость войск критически низка.
Поэтому для преобладающего большинства стран невозможно развивать и поддерживать полный спектр сил и средств. Тем более это относится к европейским странам, которые имеют в наличии до сих пор перегруженные персоналом и техникой тяжеловесные армии. И этот «груз» времен холодной войны мешает им двигаться в правильном направлении трансформации ВС. Также невозможно добиться абсолютного равенства военных потенциалов союзников и партнеров – так называемого глобального баланса силы. Без смены мышления разница военных потенциалов между США и Европой будет только увеличиваться.
Западные эксперты убеждены, что действительно решение проблемы не в технических возможностях, а в формулировке правильной стратегии в головах. Можно приводить много разных цитат известных полководцев и военных стратегов о том, что на поле боя все определяет стратегия, а не превосходство в военной силе. ТВД будущего принято называть «нишевые солдаты для нишевой войны» (niche warriors for niche warfare). Все ключевые понятия из этой «нишевой теории» – «нишевые солдаты» для армии «Третьей волны» (niche warriors), нишевые войны (niche warfare), нишевые военные потенциалы (niche capability) – объединяются в единую «нишевую оборонную политику» (niche policy).
«Нишевая оборонная политика» имеет конкретные задачи:
– достигать интероперабельности и совместимости международных сил и средств в условиях многоярусной разницы военных потенциалов;
– добиваться взаимодополняемости сил и средств в операциях и миссиях;
– создавать новые оперативные концепции для организационного взаимодействия разнородных сил и средств на ТВД при выполнении конкретных задач (task-tailored forces);
– развивать ключевые компетенции стран в оборонной сфере (Core competencies) для того, чтобы войска могли наиболее эффективно взаимодействовать в международных коалициях как единое целое;
– стимулировать обмен информацией по новым технологиям с целью предупреждения в будущем появления технических препятствий при сопряженном взаимодействии войск разных стран.
Все это укладывается в первое направление инициативы Аппатурая, обозначенное как «смена основы партнерского формата с географической на нишевую». Теория Тоффлера, заложенная в стратегию Пентагона, также акцентирует внимание на поиске подходов к эффективному взаимодействию военных сил многонациональных, объединенных, смешанных и т.п. (multinational combined joint military units), ориентированных не на защиту своей страны, а на выполнение конкретной боевой задачи в любой точке мира.
Два других направления инициативы Аппатурая – «создание общей стабильной ресурсной базы» и «институализация процесса участия партнеров в принятии решений». Эти направления, сформулированные зампомощника генсека НАТО, требуют отдельного детального анализа. Вкратце можно сказать, что, согласно STRATCON-2010–2020, второе направление соотносится с задачей НАТО в сфере обеспечения безопасности «Кризисное урегулирование» (Crisis management), а третье направление – с задачей STRATCON-2010–2020 «Кооперативная безопасность» (Cooperative security).
В аспекте «создания общей стабильной ресурсной базы» Джеймс Аппатурай говорит о необходимости совершенствования процесса «транзита» безопасности, что, в частности, НАТО пытается делать в Афганистане. Эту тактику можно сравнить с «макрофагом», то есть международные силы добиваются контроля над нестабильной территорией, и в дальнейшем это государство уже не выходит из системы партнерского формата, все глубже вовлекаясь в экономическое восстановление, обучение силового блока, ВТС и в итоге превращаясь в стабильного партнера-союзника.
Третье направление инициативы Аппатурая – «институализация процесса участия партнеров в принятии решений» – адресовано к происходящей глубокой интеграции в период информационной «Третьей волны» по Тоффлеру. Здесь важна обратная связь на каждом этапе консультаций (feedback analysis approach) и необходима высокая скорость обмена информацией и мнениями (on-line) при принятии коллективных решений (скорость принятия решения – это суть сетецентрических ТВД). Нишевые войны подразумевают принятие союзниками решений в режиме on-line по всей цепи от разведки до боевых действий. Также институализация роли стран в общем процессе обеспечения безопасности касается такого сложного и актуального вопроса, как евроПРО.
Предложенный президентом России Дмитрием Медведевым ДЕБ в унисон с западными экспертами указывает на произошедшие изменения к требованиям партнерского взаимодействия стран в сфере безопасности. Однако пока российские эксперты не смогли донести до понимания со стороны мировых оборонных экспертов заложенную в ДЕБ абсолютную общность взглядов с западным видением современных проблем безопасности. Ведь базовый постулат ДЕБ касается: принципа «неделимости безопасности»; общего пространства безопасности для всех стран; отказа от единоличного мышления; и обновленного принципа принятия решений при возникновении конфликтов и при противодействии угрозам и вызовам – глобальным по существу. Российским экспертам, продвигающим президентский ДЕБ на международных площадках, следует детальнее изучать встречные инициативы НАТО, что, несомненно, приведет к общему знаменателю в договоренностях.
Ольга Колесниченко
