The National Interest (США): сможет ли Америка адаптироваться к эре многополярности?
TNI пишет, что что однополярный мир канул в Лету. Америка должна адаптироваться к новым условиям, иначе превратится в заурядную мировую державу, которая не выдержит напора Китая и России.
Могут ли все более закоснелая система национальной безопасности и неэффективная внутренняя политика позволить Соединенным Штатам изменить свое международное положение и внешнеполитический курс так, чтобы справиться с вызовами изменяющегося миропорядка?
Теперь становится очевидным, что мы приближаемся к концу очередного тридцатилетнего цикла мирового развития, когда геополитические, экономические и технологические сдвиги переписывают исходный код международных отношений. Если начало этого цикла было отмечено серией драматических событий, ознаменовавших триумф либерально-демократической системы во главе с США — падение Берлинской стены, почти бескровная победа коалиции во главе с США в войне в Персидском заливе и спуск красного знамени с серпом и молотом над Большим Кремлевским дворцом 25 декабря 1991 года, то окончание этой "эпохи после холодной войны" и родовые муки новой, еще неназванной эпохи не могло бы быть более разительным. Оно было отмечено катастрофой глобальной пандемии и провалом двадцатилетних усилий США после терактов 11 сентября, направленных на то, чтобы доказать, что американская имперская мощь, в отличие от ее советской и британской предшественниц, может переделать Афганистан (а потом и другие страны) по либерально-демократическому образцу. Сейчас мы вступаем в 2020-е годы, когда знакомые ориентиры размываются, с растущей неуверенностью в том, что придет им на смену, и в какой степени Вашингтон будет формировать эту новую эру.
Лидерство США было незаменимо для того, чтобы положить конец холодной войне преимущественно мирным путем и создать условия для быстрого появления более взаимосвязанного и процветающего мира. И хотя самые амбициозные цели США после 1989 года так и не были полностью достигнуты — постсоветская Россия так и не была интегрирована в евроатлантический мир, а Китай не согласился стать "ответственным участником" в миропорядке, возглавляемом США, последние тридцать лет, как отмечали те, кто присутствовал на старте, такие как Стивен Сестанович и Джон Клауд, дали миру время для расширения демократических сообществ евро-атлантического и индо-тихоокеанского бассейнов. Теперь же речь идет не о том, что большая американская внешнеполитической стратегия после окончания "холодной войны" потерпела неудачу — хотя в действительности и было допущено немало ошибок, — а о том, что ее движущая сила оказалась в значительной степени исчерпана. Действительно, основное обвинение, которое может быть предъявлено внешнеполитическому сообществу США, заключается в том, что оно цепляется за химерическую веру в то, что этот цикл после холодной войны может продолжаться бесконечно, вместо того, чтобы предпринимать шаги по подготовке к следующему историческому циклу.
С учетом подавляющего превосходства, которым Соединенные Штаты обладали в конце холодной войны, было бы глупо думать (даже если многие страны и стремились к партнерству с Соединенными Штатами), что крупные державы также не будут развивать свои возможности и инструменты, чтобы компенсировать преимущества Америки. Как отметила бывший заместитель министра обороны Мишель Флурнуа на конференции "Лекции Дрелла" в 2019 году, "наблюдая за победой США в войне в Персидском заливе, другие крупные державы искали способы свести на нет или превзойти эти преимущества". За последние три десятилетия, будь то за счет разработки новых методов и систем защиты своих территорий, новаторских асимметричных способов конкуренции с Соединенными Штатами, которые сводят на нет области безусловного превосходства США, или создания альтернативных финансовых и экономические договоренностей, которые давали бы возможность обойти "американский центр", остальной мир искал способы ограничить и сдержать американскую сверхдержаву. Даже когда одни принимали участие в договоренностях под руководством США и извлекали выгоду из них, другие державы — в том числе и союзники США — хотели сохранить для себя другой выбор.
Особое значение здесь имеет то, что две главные державы, наиболее склонные к пересмотру результатов холодной войны, — Россия и Китай — не хотят конкурировать с Америкой на ее условиях, особенно в тех областях, где Соединенные Штаты имеют подавляющее преимущество. Они стремятся переместить платформу конкуренции в регионы и сферы, где они имеют преимущество на своем поле или лучше подготовлены для состязания с США. Россия, в частности, ищет способы избежать прямого конвенциального конфликта с Соединенными Штатами или сохранить возможность для действий чуть ниже порога срабатывания союзнических обязательств США, одновременно используя другие средства для получения преимущества.
Кроме того, технологические сдвиги способствовали не только эрозии геополитической однополярности, позволяя другим государствам сдерживать применение Америкой силы, используя новые технологии для развития асимметричных возможностей (обычно объединяемых под рубрикой оборонительной стратегии), но также способствовали росту многополярности, создавая возможность разъединить основные социальные обязательства не только с государственными учреждениями, но даже с органами местного самоуправления. Развитие технологий блокчейна, например, позволяет появиться новым формам валюты и платежных систем (Биткойн, Эфириум и т. д.), которые не только запускаются без "полных кредитных обязательств" какого-либо одного государства, но даже не связаны с какими-либо физическими запасами или резервами. Точно так же частные фирмы, такие как SpaceX, могут отправлять спутники на орбиту и разрабатывают телекоммуникационные сети, которые могут обходить физическую инфраструктуру конкретной страны.
Но есть еще одна область уязвимости, которая возникла после окончания холодной войны и существует во всем мире, хотя ее не было и в помине в начале нынешнего цикла. Тридцатилетняя годовщина 20 декабря 1990 года, прошедшая почти без фанфар и празднований, часто называется круглой датой создания первой веб-страницы в Интернете. Легкость, с которой эта сфера стала наиболее распространенным методом ведения бизнеса, торговли и финансов, а также основным источником и распространителем информации, не только подпитывала рост совершенно новых секторов экономики, но и создавала новые источники уязвимости. За исключением терактов 11 сентября в Нью-Йорке и Вашингтоне (Пентагон), большинство наиболее серьезных ударов, нанесенных Соединенным Штатам за последние несколько десятилетий, были кибератаками — взлом данных, программы-вымогатели, атаки, парализующие ключевые объекты инфраструктуры, и особенно манипулирование информационным пространством с целью влияния на внутреннюю политику. В сочетании с другими событиями после 1989 г., в частности с ускорением экономической глобализации и "сокращением" расстояний за счет более быстрых и доступных средств транспорта, что позволило усовершенствовать длинные цепочки поставок "точно в срок", не только государства, но и негосударственные субъекты теперь имеют более рентабельные способы пролить кровь Америки или возложить издержки на Соединенные Штаты. В эту новую эру конкуренции микробы, Facebook и банки как способы обеспечить себе влияние значат куда больше, чем пушки, истребители F-35 и танки.
Более того, снижение барьеров — кибернетических, информационных и даже географических — подвергает американцев тому, что Джоэл Розенталь, президент Совета Карнеги по этике в международных отношениях, называет "невидимыми угрозами" (начиная с пандемий). Это только усиливает растущее чувство незащищенности среди обычных граждан, так же, как и их уверенность в том, что правительство не способно их защитить. И, как стало ясно в ходе Мюнхенской конференции по безопасности в 2020 году, это чувство беспокойства пересекается с растущим нежеланием американцев платить по счетам за ряд глобальных общественных благ. После распада Советского Союза американцам обещали "дивиденды мира" в расчете на то, что расширение демократического лагеря должно было увеличить число плательщиков по таким счетам и ряды "ответственных заинтересованных сторон". В обмен на согласие с первоначальными затратами на создание этой новой архитектуры после "холодной войны" — начиная с торговых соглашений, таких как Североамериканская ассоциация свободной торговли, — американцам были обещаны долгосрочные выгоды.
И это было не совсем неверно. Превосходство доллара США в качестве мировой резервной валюты позволяет Соединенным Штатам финансировать свой огромный бюджетный дефицит, включая недавние пакеты мер экономического стимулирования, и позволяет людям занимать средства, в том числе для покупки домов и транспортных средств, по выгодным процентным ставкам. Но выгоды от глобального лидерства США (как и издержки от этого) распределяются неравномерно среди различных групп внутри страны. А за рубежом "разделение бремени" среди союзников США вообще является скорее символическим стремлением, чем реальностью. Наконец, поскольку Россия и Китай, преследуют ограниченные глобальные цели (которые не предусматривают завоевания Соединенных Штатов или фундаментальных изменений в американской социальной и политической системах), исчезла и экзистенциальная угроза холодной войны, которая мотивировала глобальные устремления США.
В результате всего этого попытки побудить американскую общественность поддержать иностранные военные предприятия практически ни к чему не привели. Усилия заручиться поддержкой крестового похода против исламского экстремизма сразу после 11 сентября 2001 г. сошли на нет. Вызов со стороны Китая наиболее сильно ощущается в экономической и технологической сферах — с опасениями по поводу ослабления позиций США и негативного влияния на их конкурентоспособность. Но он настолько переплетен с экономикой США, что распутывание, не говоря уже о ликвидации этой проблемы, является трудным делом для любых заинтересованных лиц. Еще до избрания Дональда Трампа и провозглашения лозунга "Америка прежде всего" администрация Обамы уже ломала голову над тем, как примирить расширительное видение роли США в мире с политическим требованием того, чтобы любые такие действия США оставались бы относительно недорогими и были лишены человеческих потерь.
Пересечение этих трех циклов — геополитического, технологического и политического — означает, что Соединенным Штатам теперь труднее заставить другие международные центры силы привести свои действия в соответствие с предпочтениями Вашингтона, либо предпринять шаги по демонтажу или ослаблению их способности противостоять директивам Америки. Мало того, что другие крупные державы могут эффективнее сопротивляться директивам США в 2021 году, чем в 1991 году, политическая система США теперь менее склонна выписывать карт-бланш для сохранения своего превосходства, особенно если это не связано с угрозами из серии "на пороге". Как предупреждали Дэвид Барно и Нора Бенсахель, "в нашем сообществе национальной безопасности мы должны подготовиться к этой новой эре, когда восстановление экономики и защита от внутренних угроз типа пандемий, будут вызывать у большинства американцев гораздо большую озабоченность, чем угрозы со стороны иностранных противников". Это говорит о том, что внутриполитический аппетит в США к попыткам стресс-тестирования других крупных держав в надежде спровоцировать их крах будет ограниченным.
Недавнее исследование "мозгового центра" RAND предполагает, что в этих изменившихся условиях Соединенным Штатам следует "искать способы предоставить соперникам более высокий статус в обмен на создание пространства для выторговывания договоренностей, которые служили бы интересам США и укрепляли бы стабильность нашу стабильность". Бывший помощник министра обороны Элбридж Колби советует создать "благоприятный баланс сил" по отношению к таким конкурентам, как Россия и Китай. Ни американское сообщество национальной безопасности, ни большинство политиков этот совет не поддержали. Стратегические документы по национальной безопасности регулярно риторически воздают должное изменившимся глобальным условиям, сокрушаются об утрате преимуществ США и торжественно предупреждают о возросшей мировой конкуренции как о факте жизни, но тут же переходят к утверждениям о сохранении амбициозных целей и уверенным заявлениям о том, что Соединенные Штаты могут сдерживать, ослаблять и даже побеждать своих соперников. За этими заявлениями стоит постоянная вера в то, что мы можем сделать это с относительно небольшими затратами или без реальной опасности для наших интересов, поскольку искренне ожидаем, что другие великие державы сами собой исчезнут или падут.
Опасность здесь, заключается в том, что когда мы сталкиваемся с реальностью изменения баланса сил в мире, мы переоцениваем наши преимущества — в значительной степени основанные на наследии системы, существовавшей непосредственно после окончания "холодной войны", — и стремимся отмахнуться от растущих проблем, вызванных последними событиями. Недавний отрезвляющий анализ Жаклин Шнайдер о возможном столкновении США и Китая из-за Тайваня указывает на чрезмерную зависимость США от своих традиционных "недорогих" инструментов — отправки советников для помощи в обучении и оснащении тайваньских вооруженных сил и использования технологических преимуществ США для организации эшелонированной обороны в целях сдерживания Китая. Между тем, как предупреждала Флурнуа, Китай ищет способы свести на нет эти технологические преимущества США, а обещания Вашингтона выполнить свои обязательства по обороне (в случае, если сдерживание Китая не сработает) пока не были реализованы. Пока отсутствуют как необходимые расходы (и необходимые закупки техники и вооружений), так и какая-либо внутриполитическая подготовка в США к вполне реальным издержкам, которые могут быть понесены, если сдерживание не сработает.
Другими словами, главный конфликт, о котором мы до сих пор думаем в понятиях ошеломляющего успеха Америки в войне в Персидском заливе 1991 года, может гораздо больше походить на удручающий сценарий, описанный Джеймсом Ставридисом и Эллиотом Акерманом в книге "2034: Роман о следующей мировой войне". В этом романе США оказываются застигнутыми врасплох китайскими возможностями (особенно кибернетическими) и теряют способность контролировать события и, в конечном счете, свою позицию "председателя правления" миропорядка.
Соединенные Штаты остаются пока доминирующей державой в мире, но сдвиги последних тридцати лет реальны и, на мой взгляд, необратимы. Глобальная ситуация будет в дальнейшем определяться не только возрастающей многополярностью, но и бесполярностью. Международные отношения будут характеризоваться сочетанием сотрудничества и конкуренции между крупными государствами, а не их управлением со стороны одной супердержавы. Американским стратегам необходимо стать более искусными в анализе тенденций этого изменения баланса сил и определить не то, как его остановить, а то, как управлять рычагами оставшейся у США мощи, чтобы обеспечить свои позиции в мире.
Если духом времени (zeitgeist)1989–1991 годов был дух оптимизма (либо в отношении выхода из холодной войны, как на Западе, либо в отношении того, что реформы откроют новую эпоху процветания, как на Востоке), преобладающим настроением нынешнего десятилетия является неуверенность в будущем. Переворот во внутренней политике индустриальных демократий, вызванный растущими опасениями по поводу возможной утраты статуса и образа жизни, сочетается с "общественным договором", лежащим в основе многих режимов по всему миру, начиная с Китая, согласно которому государство будет стремиться гарантировать уровень потребления среднего класса как можно большему числу своих граждан. Существовавшая в 1989 году вера в то, что распространение демократического правления станет путем к процветанию для 5,2 миллиарда человек в мире, в 2021 году сменяется опасениями того, что тектонические изменения климата и экологии усложнят для почти 8 миллиардов человек доступ к основным необходимым ресурсы (начиная с воды, еды и энергии), чтобы вести стабильный, предсказуемый и комфортный образ жизни. Политика может все больше руководствоваться тем, что Том Николс называет парадигмой "трех дней Кондора": население будет меньше заботиться о том, какая в стране форма правления, гораздо меньше о структуре международных отношений, а больше всего о том, могут ли лидеры обеспечить то, чего жаждут люди в обыденной жизни. И это будет происходить в то время, когда общественность США будет гораздо менее склонна "делиться", и когда полезность партнерских отношений и союзов Америки будет оцениваться по тому, насколько они позволяют Соединенным Штатам защищать свою способность донести "американскую мечту" до собственных граждан.
Это, разумеется, не положит конец глобализированной системе, возникшей после окончания холодной войны. Но мы, скорее всего, увидим некую "фрагментированную" глобализацию. Определяющим мотивом 2020-х годов, в отличие от универсализма момента "конца истории", станет закрепление более "оборонительных" или "компактных" связей. В частности, мы можем увидеть возобновление усилий по сокращению длины и уязвимости цепочек поставок и созданию альтернативных источников всего, от энергии до электроники, которые не требуют зависимости от воинствующих стран.
Мы можем говорить не столько об одном "глобальном сообществе", сколько о ряде региональных сообществ. Это также может привести к уменьшению космополитическо-гуманитарных устремлений, которые нашли свое место в стремлении политического истеблишмента США "исправлять" несостоявшиеся государства. Точно так же кампании по гуманитарному вмешательству в иностранных государствах и оказанию помощи при стихийных бедствиях могут уступить место внутренней обороне и сплоченности внутри конкретных регионов. Наблюдаемая сейчас "тихая" преемственность политики администрации Трампа в администрации Байдена, от инициативы по созданию устойчивых цепочек поставок до программы "Оставайтесь в Мексике!" в борьбе с миграцией, свидетельствуют как раз об этих тенденциях.
И все же реальная проблема заключается в том, позволят ли Соединенным Штатам их закоснелая система национальной безопасности и неэффективная внутренняя политика изменить свое положение в мире и внешнюю политику, чтобы справиться с этими изменившимися условиями. Для того поколения политиков, которое после холодной войны сейчас верховодит в США, особенно трудными будут две сферы.
Во-первых, как справиться с той реальностью, что стратегия "демократического расширения" подошла к концу, и подход, основанный на идее постепенной, но неумолимой трансформации евроатлантических институтов (вместе с их наборами правил и ценностями) в направлении охвата всего мира больше не представляется реальным. Оптимистичная оценка, данная госсекретарю Уоррену Кристоферу в 1993 г. о том, что к 2005 г. Россия станет полноправным членом НАТО (при этом подразумевалось, что российские институты внутренней и внешней политики будут реформированы и реорганизованы в соответствии с предпочтениями США), давно устарела, и такая возможность вообще исчезла. Однако и альтернатива — ждать и молиться о неизбежном крахе России — также не представляется реальной, учитывая российские источники устойчивости и силы. Точно так же Китай не становится более "американским", и мы не можем основывать свою политику на гипотетическом грядущем крахе Китая. (А обосновывать политику США ожиданием неизбежной войны между Россией и Китаем в 2050 году — вообще глупое занятие).
Соединенные Штаты обнаружили, что резолюции Совета Безопасности ООН, которые они могли проводить через Совет в 1990-е годы, больше не выдерживают двойного вето Москвы и Пекина. С большой неохотой нам придется признать, что в ближайшем будущем вопросы глобального уровня будут зависеть не столько от системы, возглавляемой США, сколько от ряда согласованных сделок и специальных договоренностей, в которых компромиссы девятнадцатого века, какими бы неприятными они ни были в свете современности, должны возвращаться в повестку дня. Пока ситуация нас не обнадеживает. Даже скромная попытка — немецко-американское соглашение по "Северному потоку — 2", на которое Белый дом согласился в 2021 году, сталкивается с твердой двухпартийной оппозицией. Это один из немногих вопросов, по которым демократы и республиканцы в Конгрессе могут прийти к согласию. Тем не менее, такие негласные договоренности, вероятно, станут нормой, когда мы будем двигаться вперед в 2020-х годах. Мы должны стать более искусными и чувствовать себя с ними более комфортно.
Второй вопрос заключается в том, как заставить истеблишмент национальной безопасности США отказаться от унаследованной старой системы мышления, чтобы более эффективно привести усилия США в соответствие с реалиями середины двадцать первого века. Например, могущество и процветание США будут все больше зависеть от контроля и управления цепочкой поставок полезных ископаемых, таких как кобальт, медь, литий, никель и другие редкоземельные минералы, а это означает, что Латинская Америка и Африка станут гораздо более важными для Соединенных Штатов. Тем не менее после окончания холодной войны стратегическое внимание США по-прежнему сосредоточено на оси Восток-Запад, а переход к ориентации Север-Юг потребует разрушения ряда устоявшихся бюрократических стереотипов Пентагона и госдепартамента. Тем временем Китай потратил большую часть последних двух десятилетий, пытаясь интегрировать эти регионы в свой мега-проект "Один пояс, один путь". Хотя вышеуказанная задача требует очень быстрого решения, вопросы налаживания с этими регионами хороших отношений и создания там необходимой инфраструктуры потребуют многих лет.
Однако мы продолжаем концентрировать наши усилия на завершении политической повестки 1990-х и 2000-х годов на большом евразийском пространстве, откладывая при этом ту работу, которую необходимо начать прямо сейчас, чтобы подготовиться к следующей эпохе геополитической и геоэкономической конкуренции. Соединенным Штатам не нужно отказываться от предыдущих результатов, но они должны перейти к оказанию помощи своим союзникам и партнерам, противостоящим России и Китаю, в улучшении общей обороноспособности по принципу "дикобраза". То есть, по сути, речь идет о том, чтобы иметь группу надежных партнеров, способных осуществлять сдерживающие действия, чтобы воспрепятствовать продвижению русских и китайцев, и поддерживать прочные "барьеры", чтобы внимание США могло быть сосредоточено на областях, в которых происходят наиболее быстрые перемены и которые в долгосрочной перспективе важны для интересов США. Это включает в себя не только переход от больших и дорогих устаревших платформ к более компактным и более многочисленным "беспилотным" системам, но и создание средств обороны для защиты наших коммуникаций, нашего информационного пространства и наших киберсистем (особенно по мере того, как мы продолжаем двигаться к "Интернету вещей"). В это входит также и переосмысления нашего понимания "Атлантической" и "Тихоокеанской" зон, в которые необходимо включить Латинскую Америку и Африку.
Еще до того, как пала Берлинская стена и распался Советский Союз, в сообществе национальной безопасности США уже шел серьезный процесс (особенно работа, проделанная покойным Колином Пауэллом) по рассмотрению воздействия возможных серьезных изменений на мировую систему и того как должна быть настроена национальная безопасность США, чтобы соответствовать этим новым условиям. Гибкость американского оборонного, дипломатического и административного сообществ позволила Соединенным Штатам быстро воспользоваться окном возможностей в Центральной и Восточной Европе, чтобы двигаться вперед с видением Европы "единой и свободной". Сейчас условия снова меняются, и нам снова нужно вернуть себе ощущение гибкости и новаторства, а не пытаться просто воссоздать прошлую эпоху.
Николас Гвоздев
___________________________________________________________________________________
Николас К. Гвоздев — профессор Военно-морской Академии США, редактор TNI и сайта Orbis. Он также является ведущим подкаста Doorstep в Совете Карнеги.
