Foreign Affairs (США): чем меньше мы будем говорить о НАТО и Украине, тем лучше
Foreign Affairs пишет о том, что Украина не готова к членству в НАТО. Пока она остается разделенной, участие в альянсе принесет ей больше бед, чем пользы. Автор считает, что НАТО далека от консенсуса по Украине. Западу лучше не торопиться с ее приемом в альянс до тех пор, пока она не станет единой. Но на это могут уйти жизни многих поколений.
Ни членство Украины в НАТО, ни ее нейтралитет не являются сегодня ответом.
В связи с тем, что Россия концентрирует войска на границе с Украиной и требует прекращения расширения НАТО, в последнее время в мире разгорелись жаркие дебаты о том, могут ли ограничения на членство в альянсе в будущем разрешить кризис и предотвратить войну. Некоторые утверждают, что пора закрыть дверь для новых членов, в то время как другие заявляют, что было бы серьезной ошибкой позволить президенту России Владимиру Путину диктовать условия европейской безопасности. Между тем, из этих дебатов выпадает один крайне важный вопрос: что будет означать принятие в НАТО — или недопущение в альянс — для самой Украины.
Вместо того, чтобы рассматривать то, что поставлено на карту для Украины, многие комментарии оказались сосредоточенными на основополагающих правилах и принципах альянса, особенно на его "политике открытых дверей". Страны, создавшие НАТО в начале холодной войны, рассчитывали со временем принять в нее новых членов, и это хорошо послужило альянсу. Присоединение Германии, Греции и Турции в 1950-х годах и Испании в 1980-х сделало НАТО сильнее. После распада Советского Союза перспектива членства в ЕС и НАТО послужила восточноевропейским правительствам дополнительным стимулом для создания государственных институтов западного образца. Тем не менее, доводы в пользу того, чтобы дверь в альянс всегда была бы открыта для всех — только потому, что такой подход хорошо работал в прошлом — вряд ли убедит тех, кто считает, что мир сейчас висит на волоске. В конце концов, альянс уже однажды сделал известное исключение из этой политики, потому что считал, что это укрепит европейскую безопасность. В 1955 г. державы-победительницы во Второй мировой войне — Франция, Советский Союз, Великобритания и США — подписали договор, гарантирующий постоянный нейтралитет Австрии. Сегодня те, кто хочет, чтобы Украина не вступала в НАТО, задаются вопросом: почему, если тогдашнее соглашение продемонстрировало творческую государственную мудрость времен холодной войны в 1955 году, то что-то подобное в 2022 году невозможно?
Вопрос о том, готова ли Украина на членство в НАТО, является еще одной разделительной стороной споров, хотя никто и не утверждает, что она полностью готова к этому. Президент США Джо Байден и другие западные лидеры регулярно заявляют, что, не сумев преодолеть системную коррупцию, Киев не соответствует критериям, которые сделали бы его заслуживающим доверия кандидатом. Некоторые члены альянса сомневаются в том, что Украина вообще когда-либо будет соответствовать требованиям альянса, и намекают, что они никогда не проголосуют за ее принятие.
Такой способ обсуждения проблемы только усиливает решимость тех, кто выступает за открытый и постоянный запрет на допуск Украины в НАТО. Если войну можно предотвратить, просто согласившись не делать того, чего никто на самом деле не хочет или не ожидает, спросят они, то почему бы не согласиться на это? В дебатах о возможном членстве Украины в НАТО ни одна из сторон больше не воспринимает другую всерьез. Те, кто поддерживает политику открытых дверей, кажутся своим критикам защитниками бессмысленного принципа, а не серьезными приверженцами дипломатических путей решения проблем. Между тем, те, кто выступает за постоянный запрет на членство Украины, звучат как пособники российского империализма. Каждая сторона утверждает, что другая угрожает миру и безопасности Европы. На самом деле обе стороны могут быть правы. Однако для того, чтобы понять, почему так, нужно провести другую дискуссию — ту, которая будет посвящена тому, что будет означать для Украины вступление в НАТО или постоянное неучастие в альянсе.
Окончательное определение ее статуса — либо одного, либо другого — на самом деле может принести стране гораздо больше вреда, чем пользы. Это углубит внутренние разногласия на Украине, подорвет ее стабильность и будет держать весь регион в кризисе. Серьезные усилия по обеспечению европейской безопасности должны быть сосредоточены не только на том, как удовлетворить великие державы, но и на том, как удержать единой страну, о которой все так яростно спорят. Предложения, игнорирующие саму Украину, не могут укрепить европейскую безопасность.
Разделенная земля
Подумайте, что будет означать вступление Украины в НАТО для внутренней политики страны. Знаменитое замечание Путина президенту США Джорджу Бушу в 2008 году о том, что Украина "не настоящая страна", было натянутым преувеличением языковых, этнических и религиозных различий, существующих в стране. Ведь даже разделенные страны могут иметь национальную идентичность, лояльных граждан, свободные выборы и сильные институты. И все же хорошая политика должна объединять, а не разделять. Мало кто сомневается, что на востоке Украины, где сильны русская вера, язык и культура, многие люди не хотят чувствовать себя отрезанными от России или находящимися в состоянии постоянной враждебности, а тем более войны с ней. Если они почувствуют, что их подтолкнули к конфронтации со своим восточным соседом, они будут более восприимчивы к экстремистским политическим призывам, с большей готовностью будут оправдывать вооруженную оппозицию киевскому правительству и будут более терпимы к вмешательству России. Иными словами, более вероятно, что они не будут реальной частью Украины и ничего не будут ей должны.
Для многих украинцев членство в НАТО, к сожалению, стало своего рода цивилизационным маркером. Сегодняшние опросы показывают, что поддержка присоединения к альянсу составляет 60 или более процентов, что значительно больше, чем десять лет назад, когда мнения "за" и "против" разделялись поровну. Захватив Крым в начале 2014 года и начав сепаратистскую войну на востоке Украины, Россия превратила себя в главную внешнюю угрозу единству, суверенитету и безопасности Украины. Правы те, кто говорит, что Путин объединил Украину и подтолкнул ее на Запад. Тем не менее, разделение страны, существовавшее до 2014 года, почти не исчезло. Отношение к НАТО по-прежнему сильно различается от региона к региону, и горячность, с которой люди придерживаются своих убеждений, только возрастает. Спустя восемь лет сепаратистского противостояния на востоке Украины, некоторые люди на этой территории явно настроились против России за то, что она принесла им столько горя. Тем временем, другие осуждают уже киевское правительство за его неспособность — и, как они говорят, нежелание — положить конец конфликту.
В этих условиях Соединенные Штаты и их союзники должны стремиться к тому, чтобы эта последняя группа населения была как можно меньше. Будущее Украины зависит от того, сколько ее граждан хотят быть ее частью. Именно эти реалии, а не список условий для членства Украины в НАТО, составленный Байденом, и уж точно не заявления Путина о том, что он чувствует угрозу со стороны горстки американских советников, помогающих обучать и вооружать украинскую армию, — являются истинной причиной того, что вступление страны в НАТО в ближайшее время будет являться плохой идеей. Но здесь тем, кто поддерживает модель австрийского нейтралитета для Украины, нужно сделать глубокий вдох. Постоянный запрет на членство Украины в НАТО может дестабилизировать страну точно так же, как и ее вступление в альянс, и в основном по тем же самым причинам.
Меж двух огней
Точно так же, как многие украинцы на востоке опасаются, что присоединение к западным институтам сделает их врагами России, многие в остальной части страны полны решимости продолжать интеграцию с Западом. Постоянный блокпост на пути к членству в НАТО перечеркнет их надежды. Хуже того, им покажется, что они снова попадут в сферу влияния России, в которой все важные общегосударственные решения будут подлежать вето Москвы. В ярости от такого исхода некоторые украинцы, наверное, станут обвинять бесхарактерных, и не оказавших им своевременной поддержки западных политиков. Но многие другие направят свой гнев на тех своих сограждан, которые, по их мнению, предали свою страну и открыли ее для российских манипуляций. Украиной станет гораздо труднее управлять. Партии станут больше строиться по этническому признаку и будут поглощены поисками врагов внутри себя. А радикальные националисты, которые Киев в последние годы стремился поставить под свой контроль, снова усилятся.
Чтобы интегрироваться в западные институты, Украина должна сама лучше интегрироваться внутри себя. Предыдущие попытки разорвать связи Украины с Западом вызвали в стране глубокую нестабильность. Восстание на Майдане, свергнувшее президента Виктора Януковича в 2014 году, началось, когда он нарушил свое обещание на более тесные отношения с Европейским союзом и вместо этого выбрал союз с Москвой. Хотя с тех пор Украина добилась некоторого прогресса в направлении национального единства — например, все трое основных кандидатов в президенты в 2019 году были выходцами из русскоязычных регионов, — другие признаки поляризации усилились. Политиков и чиновников, которых считают слишком расположенными к тому, чтобы иметь дело с Москвой, регулярно обвиняют в государственной измене. (Посмотрите на это поразительное новое уголовное преследование бывшего президента Петра Порошенко, которого обвиняют в манипулировании закупками угля в сепаратистских районах, чтобы обеспечивать свет в остальной части страны.) Большая часть западных дискуссий о постоянной отсрочке членства Украины в НАТО, судя по всему, исходит из предположения, что ее граждане проглотят свое разочарование и будут продолжат обычную жизнь. Это почти наверняка неправильно. С гораздо большей степенью вероятности украинцы станут вымещать свое разочарование друг на друге. Всего за десять лет до того, как Австрия приняла нейтралитет в 1955 году, она была частью Третьего рейха. Ее граждан не разделяло соперничество в близости к Москве или Вашингтону. Страна не была дестабилизирована благодаря тому, что избежала вовлеченности в холодную войну. На Украине никто не должен ожидать такого результата как должного.
Прямой разговор
Если ни постоянный запрет на членство Украины в НАТО, ни быстрое ее принятие в альянс не являются хорошими вариантами, то некоторые западные политики могут прийти к выводу, что наилучший путь — это сохранение, или даже усиление стратегической неопределенности в отношении того, насколько широко на самом деле Киеву открыта дверь для членства в Организации Североатлантического договора. В дипломатии двусмысленность часто является хорошим выбором. Однако лучший способ избежать опасностей слишком большого уклона в любую сторону состоит в том, чтобы уделять проблеме как можно меньше внимания. Декларация саммита НАТО в Бухаресте в 2008 году, в которой говорилось, что Украина когда-нибудь станет ее членом, показала, насколько часто политическое фокусничество может приводить к неприятным последствиям.
Тогда это заявление обострило недовольство Москвы, но не укрепило единства Киева. Гораздо лучше было вообще тогда ничего не говорить. Тем более в сегодняшний момент чрезвычайного положения в стране Украина вряд ли нуждается в каких-то двусмысленных разговорах. Ей нужна однозначная помощь. Чтобы выжить и стать более единым целым в долгосрочной перспективе, она должна выжить сегодня. Ей нужно оружие и обучение военных, торговля и инвестиции, ей нужна солидарность. Она нуждается в международном признании как настоящая страна, которая пытается стать единой. Ей нужны сторонники, которые противостоят угрозам Путина и его абсурдным заявлениям о том, что помощь Украине со стороны Запада угрожает безопасности России. Однако ни словесная двусмысленность, ни целеустремленная поддержка сами по себе не приведут к эффективной и устойчивой политике в отношении Украины.
Это требует более открытого, честного и прямого разговора о том, почему страна не является готовым кандидатом ни на членство в НАТО, ни на навязанный нейтралитет по-австрийски. Такой подход привел бы к трем важным и ясным результатам. Первый связан с тем, как Соединенные Штаты и их союзники думают о европейской безопасности. Мирная Европа — "цельная и свободная", как назвал ее президент Джордж Буш-старший в 1989 году, — зависит как от стабильности малых государств, так и от согласия между великими державами. Сделка, усугубляющая раскол внутри Украины — совсем не малом государстве с населением более чем 40 миллионов человек, подрывает безопасность всей Европы. Самый сильный аргумент против российской сферы влияния, которая охватывала бы Украину, заключается не в том, что это было бы аморально, а в том, что это дестабилизировало бы ситуацию. Честность в отношении участия Украины в НАТО также может помочь западным правительствам более конструктивно разговаривать с Путиным. Отказ окончательно решить вопрос о членстве в альянсе разочарует его. Путину, всегда готовому к наступлению, может не понравиться, что одна из причин решения о членстве Украины в НАТО по принципу "не принимать, но и не отталкивать" состоит в том, чтобы ограничить российское вмешательство и злокозненность. Но Путин может, если захочет, даже найти некоторое утешение в западном понимании разделенности Украины, которое, по крайней мере частично, совпадает с его собственным. И Путин будет продолжать отрицать, что эта разделенная страна заслуживает уважения. А западные правительства будут продолжать настаивать на том, что ей нужна поддержка. Но в конце концов они будут говорить об одном и том же.
Так пусть же Москва и Вашингтон спорят о том, чьи идеи лучше всего могут обеспечить безопасность и стабильность. В конце концов, именно честный разговор о членстве в НАТО может улучшить основу для дискуссий с руководством Украины. Украинцы также должны знать — и должны слышать это от своих друзей, что раскол страны является ее самой больным местом. Чтобы интегрироваться в западные институты, Украина должна лучше интегрироваться внутри себя. Западные правительства должны предложить помощь Украине в достижении этой цели за счет увеличения экономической, политической и даже военной поддержки. Но настоящее национальное единство, достижение которого, вероятно, потребует не одного поколения, должно быть собственным проектом Украины. Ничто другое не может приблизить достижение этой страной других целей.
Стивен Сестанович
__________________________________________________________________________________
Стивен Сестанович — старший научный сотрудник института им Джорджа Ф. Кеннана по российским и евразийским исследованиям в Совете по международным отношениям, а также профессор Школы международной дипломатии им. Кэтрин и Шелби Дэвис в Школе международных и общественных отношений Колумбийского университета.