Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа).
Данный акт относится к категории программных документов. В соответствии с п. 2 указанного распоряжения Минфин России и другие федеральные органы исполнительной власти обязаны руководствоваться положениями Программы при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Тем самым прослеживается непосредственная связь между программным документом и нормативным правовым актом.
В Программе отмечаются обусловленные финансово-экономическим кризисом сложности, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой сфере. Отмечено, что в условиях неопределенности бюджетных возможностей происходит вынужденный пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих социальные обязательства. Введен секвестр бюджетных ассигнований, вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов. Последствием этого является снижение доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях.
В настоящее время остро стоит вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по государственным и муниципальным заказам, включая финансовую составляющую. Развитие рассматриваемых отношений неразрывно связывается с созданием в России комплексной федеральной контрактной системы, которой посвящен разд. X Программы.
Обращает на себя внимание, прежде всего, то, что в Программе так же, как в некоторых других программных документах и нормативных правовых актах государственные (муниципальные) закупки представлены в широком понимании. Данные закупки включают как поставку товаров, так и выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Термин «государственные (муниципальные) закупки» в таком понимании не совсем корректен с точки зрения Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и иных законов, где применяется правильная терминология. При этом также некорректно в Программе называются поставщиками не только собственно поставщики, но и подрядчики, исполнители. Применение такого рода терминологии может быть объяснено целью краткости изложения. Однако необходимо учитывать, что такого рода терминология в последующем может переноситься в иные программные документы и нормативные правовые акты. Автор в рамках данной статьи для краткости изложения использует термин «публичные закупки», понимая под ними поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Следует также обратить внимание на вопрос, связанный с масштабом будущей контрактной системы. На наш взгляд, несмотря на то, что в некоторых программных документах говорится о федеральной контрактной системе в узком понимании, применительно лишь к федеральному уровню государственного управления, целесообразно говорить о контрактной системе в широком понимании, охватывающей оба уровня государственного управления (федеральный и региональный), а также муниципальный уровень. Такой подход имеет место и в рассматриваемой Программе.
Необходимо отметить, что в Программе применяется термин «контрактные отношения» и дается характеристика данных отношений как отношений гражданско-правового характера. В этом документе отмечается, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений). Для его создания необходимо формирование в Российской Федерации комплексной контрактной системы. Тем самым контрактная система связывается исключительно с гражданско-правовым регулированием рассматриваемых отношений, что, как известно, предполагает юридическое равенство сторон.
При этом нельзя не учитывать то обстоятельство, что в целом правовое регулирование в рамках формируемой контрактной системы будет носить комплексный характер. Так, об этом прямо говорится в концепции проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе»2 применительно к месту будущего закона в системе действующего законодательства. Здесь отмечается, что положения законопроекта относятся к отраслям законодательства — «гражданское право», «административное право», «финансовое право». В целом речь идет о создании системы не только с позиции упорядочения гражданско-правовых отношений, связанных с заключением и исполнением государственных (муниципальных) контрактов, но административных правоотношений по государственному (муниципальному) управлению в рамках контрактной системы. Сюда же относятся финансовые (бюджетные) правоотношения, в которых поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) для публичных нужд рассматривается в качестве важнейшего института. О неразрывной связи данного института с бюджетной сферой свидетельствует факт анализа этих отношений в рамках рассматриваемой Программы.
В названии формируемой контрактной системы присутствует слово «комплексная», что предполагает необходимость урегулирования всего комплекса отношений, связанных с рассматриваемой сферой. Таким образом, контрактная система должна определенным образом упорядочить отношения, связанные с удовлетворением потребностей государства, муниципальных образований и общества в целом в необходимых товарах (результатах работ, услугах) с позиции комплексного подхода, в том числе с использованием как частноправового, так и публично-правового регулирования данных отношений.
Не может не вызывать одобрения тот факт, что с некоторого времени не только в науке, но и на практике, в нормотворческой деятельности публичные закупки стали рассматриваться как сложный и длящийся процесс. Как известно, продолжительное время прерогатива в правовом регулировании рассматриваемой сферы отношений принадлежала Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов). В итоге пришло понимание того, что, несмотря на всю важность этого Закона, он должен регулировать лишь одну из стадий процесса публичных закупок — размещение заказов, с которым связано, прежде всего, установление порядка и способов определения победителя, с которым заключается соответствующий контракт.
В Программе говорится об обеспечении регламентации и структурирования всех стадий процесса государственных (муниципальных) закупок: планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов. Одновременно предполагается обеспечить интеграцию информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
К направлениям последовательной системной модернизации рассматриваемой сферы отнесены развитие существующих стадий закупочного цикла, создание недостающих элементов управления «контрактуемыми» расходами, общая увязка всех элементов данной системы. В частности, наиболее урегулированной считается стадия размещения заказов, являющаяся предметом Закона о размещении заказов.
В меньшей степени урегулирована стадия,связанная с планированием закупок. На наш взгляд, более корректно говорить при этом все же не о планировании закупок,а об определении государственных (муниципальных) нужд (формировании заказов). Уход от категории «государственный (муниципальный) заказ» на этапе планирования представляется недостаточно обоснованным. В качестве причины отказа от данной категории, в частности, высказывается мысль о том, что категория «государственный заказ» устарела, что это некий «пережиток» командно-административной системы. Представляется, что государственный (муниципальный) заказ как экономическая категория может применяться и в рыночных условиях хозяйствования. При этом необходимо учитывать и то, что в рассматриваемой Программе, в концепции проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» термин «заказ» в отдельных случаях также применяется (например, когда упоминается о размещении заказов). В этой связи необходимо законодательно закрепить определения указанных понятий, учитывая современные рыночные условия хозяйствования.
Менее урегулированной также считается стадия исполнения контрактов, в частности, с административно-правовой точки зрения, предполагающей наличие системы внутреннего и внешнего контроля, ведения мониторинга за исполнением контрактов и т.д.
Так, в соответствии с зарубежным законодательством процесс публичных закупок составляют предтендерный этап планирования, этап торгов и этап контроля (надзора) за исполнением контракта. За рубежом ответственность за осуществление такого контроля возложена на государственную контрактную организацию. Контроль над исполнением контракта направлен на получение товаров, строительных работ и услуг, соответствующих условиям контракта по качеству, срокам и цене в целях удовлетворения нужд конечного пользователя [1].
В соответствии с Программой в рамках прогноза социально-экономического развития будет вырабатываться прогноз государственных (муниципальных) закупок, необходимых для реализации государственных (муниципальных) функций и задач. Вопрос о том, что необходимо закупать (товары, результаты работ, услуги) и в каком количестве (объеме), является особо актуальным. От этого непосредственно зависят финансовые затраты на удовлетворение публичных нужд. Нередко оказывается, что расходование бюджетных средств осуществляется в интересах отдельных должностных лиц, а не в интересах публично-правовых образований (закупка дорогостоящих автомобилей, мебели, люстр и т.п., проведение дорогостоящих праздничных мероприятий и т.д.). В результате формирования комплексной федеральной контрактной системы планируется создание такого инструмента, как стандартные спецификации.
Важную роль, на наш взгляд, призвана сыграть предусмотренная Программой разработка типовых контрактов на отдельные стандартные товары, работы и услуги (НИОКР, бюджетные инвестиции, информационные технологии, энергосбережение и т.п.). Известно, что в настоящее время при формировании условий государственных (муниципальных) контрактов должностные лица заказчиков встречаются со значительными трудностями. При этом зарубежный опыт свидетельствует о решении данного вопроса путем создания «библиотек» типовых контрактов. Так, в результате реформы Федеральной контрактной системы США и частичной кодификации выработана матрица-прототип федерального контракта, который детально описан в Своде федерального регулирования. Общее число рекомендуемых статей, общих положений и обязательных статей составляет от 290 до 310 статей. Указанное количество зависит от нескольких факторов: типа контракта; хозяйственного назначения; длительности реализации [2]. Такой подход существенно повышает качество заключаемых контрактов, а также облегчает труд должностных лиц, занятых в рассматриваемом процессе. Следует отметить, что работу по созданию «библиотек» типовых контрактов планируется организовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации (например, в городе Москве эта работа уже начата).
Важная роль отводится такому инструменту, как автоматизированные средства проведения заказчиками мониторинга исполнения контрактов, что позволит заказчикам более эффективно обеспечивать решение стоящих перед ними задач. Как известно, последнее время в рассматриваемой сфере отмечается существенное возрастание роли информационных технологий. На фоне определенных недостатков, присущих Закону о размещении заказов, бесспорной является его роль, связанная с повышением прозрачности и открытости в данной сфере. Этого удалось достичь, прежде всего, за счет создания такого инструментария, объединяющего элементы контрактной системы, как официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. При этом предоставляется возможность проведения мониторинга заключения, изменения и исполнения контрактов. Этот сайт рассматривается также в качестве источника информации о стоимости товаров (работ, услуг), которая может быть использована при определении начальных (максимальных) цен на аналогичные товары (работы, услуги). Нельзя не отметить и то важное обстоятельство, что сайт является источником информации для осуществления государственного контроля (надзора), муниципального и общественного контроля в рассматриваемой сфере. Это проявляется в существенном увеличении количества публикаций в средствах массовой информации, информационной основой для которых также является указанный сайт.
В соответствии с Программой заказчикам будет предоставлена возможность доступа к методической и правовой информации по вопросам, связанным с планированием закупок, размещением заказов и исполнением контрактов. Для этого в рамках официального сайта выделяется информационно-справочный блок. В настоящее время заказчики испытывают сложности, связанные с нехваткой типовой документации. На наш взгляд, целесообразны разработка такого рода документации и размещение ее на официальном сайте Российской Федерации. Следует отметить, что, например, в городе Москве данному вопросу традиционно уделяется первостепенное внимание. При этом разработанные образцы типовой документации актуализируются при изменении действующего законодательства.
В Программе определены задачи по формированию нормативной базы применительно к отдельным стадиям процесса государственных (муниципальных) закупок.
Так, в отношении стадии планирования публичных закупок предлагается установить порядок определения объема и структуры государственных (муниципальных) нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнения функций. При этом по наиболее крупным объектам закупок предполагается установление перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в очередном финансовом году и плановом периоде.
Важнейшим вопросом является установление порядка определения начальных цен товаров (работ, услуг) для разных их типов, фактически речь идет в том числе и о необходимости обоснования лимитов бюджетного финансирования. Как известно, завышенные лимиты являются почвой для так называемых откатов. К решению данного вопроса имеет непосредственное отношение и проведение мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.
Обращается внимание на то, что при планировании публичных закупок необходимо учитывать также стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом. Речь идет о заключении так называемых контрактов жизненного цикла.
Применительно к нормативным правовым актам, регулирующим стадию размещения государственного (муниципального) заказа, в Программе говорится о необходимости утверждения плана-графика закупок и графика заключения контрактов. В связи с этим следует отметить, что Президентом России Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию России от 30 ноября 2010 г. данному вопросу также уделено внимание. Президент России отметил, что обо всех планируемых открытых закупках должно быть известно заранее. На специальном интернет-портале следует предварительно публиковать информацию о таких планах с возможностью обратной связи с компаниями относительно их заинтересованности в торгах, а также мнения экспертов об адекватности этих планов современным требованиям и рыночным ценовым условиям. Речь идет об определении прогнозных планов закупки новейшего оборудования, лекарственных средств, иной высокотехнологичной продукции на ближайшие три года, а в дальнейшем по мере возможности необходимо расширить горизонт прогнозирования на 5-7 лет.
Предполагается нормативно закрепить порядок составления требований к предмету закупки. Как известно, в настоящее время часть заказчиков «обеспечивает победу» в размещении заказов «своим» участникам размещения заказов, «затачивая» конкурсную документацию (документацию об аукционе) в части технического задания под предложение конкретного участника. Чтобы таких злоупотреблений было меньше, необходимо конкретизировать требования к предмету закупки.
В целях решения важнейшего вопроса, направленного на борьбу с «проходимцами» на рынке публичных закупок, которых в настоящее время достаточно много, предполагается установить требования к обеспечению исполнения контрактных обязательств, в том числе в части разработки и утверждения типовых форм банковских гарантий и договоров поручительства.
Как известно, недостаточная эффективность Закона о размещении заказов в части экономии бюджетных средств связывается с тем, что начальные (максимальные) цены при размещении заказов нередко оказываются завышенными, в связи с чем реальная экономия бюджетных средств не достигается. В связи с этим в Программе идет речь об установлении порядка определения начальной цены государственного (муниципального) контракта. Следует отметить, что Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» Закон о размещении заказов был дополнен ст. 19.1 «Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота)». В соответствии с данной нормой заказчик теперь обязан обосновывать данную цену.
Применительно к стадии размещения заказов в Программе также говорится о необходимости проведения мониторинга цен на товары (работы, услуги) по заключенным контрактам, что имеет непосредственное отношение к вопросу о том, как обосновать начальную (максимальную) цену контракта.
Изменения в нормативном правовом регулировании стадии исполнения государственных (муниципальных) контрактов также должны коснуться ряда вопросов.
Во-первых, в Программе идет речь о необходимости регламентации организации контроля со стороны заказчика за исполнением контракта, об издании рекомендаций по приемке продукции в ходе исполнения контракта. На наш взгляд, кроме внутреннего контроля не хватает также контроля внешнего. Так, Федеральная служба по оборонному заказу осуществляет контроль за размещением заказов и исполнением государственных контрактов в сфере государственного оборонного заказа. При этом ФАС России, уполномоченные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований контролируют лишь размещение заказов.
Данной стадии с точки зрения организации контроля уделяется существенно меньше внимания, чем размещению заказов. Лишь в последнее время об этом стали чаще говорить, исходя из того, что с нормативной точки зрения правильно размещенный заказ еще не гарантирует, что заключенный контракт будет должным образом исполнен. Применительно к приемке особо ответственной продукций по качеству, на наш взгляд, могут принимать участие торгово-промышленные палаты.
Во-вторых, в Программе говорится о регламентации участия (наряду с представителями заказчика) специального представителя уполномоченного государственного органа для реализации возложенной на него обязанности по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов. В этой связи следует отметить, что формирующаяся отечественная контрактная система в целом пока что не отличается высоким уровнем профессионализма должностных лиц, как это имеет место в развитых зарубежных государствах. Для сравнения можно отметить, что, например, в США существует институт государственных представителей. В соответствии со Сводом федерального регулирования США государственный представитель «означает лицо, которому предоставлено исключительное право от имени федерального правительства США объявлять, размещать, присуждать, выдавать, подписывать и управлять федеральными контрактами, а также отменять действия этих контрактов и принимать соответствующие решения или заключения». Данное понятие также включает определенное число уполномоченных государственного представителя, объединенных в единую команду, подчиненных и представляемых государственным представителем. Общее число государственных представителей, осуществляющих управление контрактами на государственном рынке США, составляет около 80 тыс. человек в составе государственного аппарата федерального правительства [3]. В Программе речь идет лишь о представителе государства при рассмотрении дел в судах по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов. На наш взгляд, целесообразно говорить о государственных представителях в России в широком понимании по аналогии с государственными представителями в США, а в конечном итоге о переходе на профессиональную основу в рамках контрактной системы России.
В-третьих, Программой предусматривается установление требований о предоставлении открытой информации об исполнении государственных контрактов и плана-графика государственных закупок. Предусмотрено создание общероссийского реестра государственных (муниципальных) контрактов, включающего в том числе информацию об исполнении контрактов. Как известно, Федеральное казначейство ведет в настоящее время соответствующий реестр. Порядок его ведения определен постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 1191 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети "Интернет", на котором размещается указанный реестр».
Кроме того, в Программе идет речь об установлении обязанности заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту. В отдельных случаях применяются меры к должностным лицам заказчиков, не использующих санкции к недобросовестным контрагентам по контрактам. В качестве примера можно привести решение данного вопроса в городе Москве. Законом города Москвы от 13 октября 2010 г. № 40 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" » Кодекс дополнен гл. 12.1 «Административные правонарушения в сфере планирования размещения государственного заказа и исполнения обязательств по государственным контрактам». В соответствии с данной главой к административной ответственности в виде штрафа могут быть привлечены должностные лица заказчиков, не принимающие должные меры к поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в случае ненадлежащего исполнения последними обязательств по контракту.
Программой предусматривается необходимость регламентации действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств. Главное при этом, на наш взгляд, чтобы не были нарушены права второй стороны как участника гражданско-правовых отношений.
В Программе говорится о вариантах создания в бюджетном процессе Российской Федерации гибких инструментов, направленных на исполнение государственных (муниципальных) контрактов.
Предлагается рассмотреть возможность использования заказчиком средств от реализации финансового обеспечения при неисполнении либо ненадлежащем исполнении контракта поставщиком. Последнее время все чаще упоминается об отсутствии должного морального, а также материального стимулирования заказчиков и должностных лиц, участвующих в публичных закупках. В связи с реализацией предложенной меры появляется возможность использования денежных средств, в том числе в качестве своего рода стимулирующих выплаты лицам, участвующим в рассматриваемых отношениях. На наш взгляд, при этом требуется особая осторожность, поскольку данная мера не исключает возможность злоупотреблений со стороны недобросовестных руководителей заказчиков в случае появления у них заинтересованности в получении такого рода «доходов», доказывая факт «недобросовестности» со стороны своих контрагентов.
Программой предусматривается вариант уменьшения заказчиком объема оплаты по контракту на сумму штрафных санкций, предъявленных к поставщику. Действительно, проблема существует, и связана она с недобросовестными поставщиками. На рассмотрение дел в судебном порядке уходят многие месяцы. Не пострадают ли при таком подходе добросовестные поставщики, не будет ли нарушено право на защиту второй стороны?
В Программе говорится не только собственно о публичных закупках, но и об управлении приобретенным имуществом. Предполагается, что дальнейшее развитие контрактных отношений будет направлено также на формирование системы продаж, аренды и другого использования движимого и недвижимого имущества публично-правовых образований. Таким образом, в рамках контрактной системы к циклу закупок добавится цикл, связанный с управлением имуществом, заканчивая его утилизацией.
В качестве перспективного направления в Программе выделяется перевод на контрактную основу размещения государственных (муниципальных) заданий (заказов) на оказание социально значимых услуг.
В целом в соответствии с Программой развитие контрактных отношений с участием публично-правовых образований должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов. Речь идет о балансе частных и публичных интересов. В связи с этим некоторые предлагаемые Программой меры, на наш взгляд, требуют дополнительного осмысления.
В качестве итога в Программе отмечается, что комплексная федеральная контрактная система позволит повышать качество и снижать издержки при реализации государственных услуг, исполнении функций и задач публично-правовых образований и бюджетных учреждений.
Список литературы
1. Правительственный прокъюремент: учебное пособие. — М.: Международный учебный центр МОТ, 2002. — Разд. III. Управление исполнением контрактов и средства его реализации и др.
2. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования / Институт США и Канады РАН. — М.: Наука, 2002. — С. 543.
3. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН). — М.: Междунар. отношения, 2005. —С. 295, 297.
1 Распоряжением Правительства РФ от 12 ноября 2010 г. № 1996-р в указанное распоряжение внесены изменения.
2 См.: http://www.economy.gov.ru/ (офиц. сайт Минэкономразвития России).
Валерий Белов