Foreign Affairs (США): как разорвать порочный круг конфликтов с Россией
Автор в статье FA призывает Запад к компромиссу с Россией и признанию ее роли и интересов в Европе. По его мнению, Москва доказала Вашингтону, что "политический плюрализм" США провалился. Америка слишком увлеклась "прозападным дрейфом" бывших республик СССР. Теперь она пожинает горькие плоды этого.
Поиск консенсуса — это не отступление, это прагматизм.
Если судить по недавним событиям вокруг Украины, политика США после окончания холодной войны в отношении соседей России может показаться провальной: Москва разместила на границе с Украиной более 100 000 военнослужащих, а усилия США по деэскалации ситуации до сих пор не увенчались успехом. Однако этот самый серьезный кризис безопасности в Европе за последние десятилетия является не результатом неспособности Вашингтона достичь своих основных целей в регионе, а, как это ни парадоксально, симптомом его успеха.
После окончания холодной войны Соединенные Штаты стремились укрепить суверенитет того, что раньше называлось "новыми независимыми государствами", и тем самым пытались гарантировать, чтобы на обломках Советского Союза не возникла новая евразийская сверхдержава. Поощряя эти страны к укреплению связей с Западом и ослаблению зависимости от Москвы, Вашингтон надеялся укрепить и их независимость.
Однако, как представляется, эта стратегия Вашингтона, возможно, сработала даже слишком хорошо. Многие бывшие советские республики, в особенности Украина, теперь так хотят присоединиться к западному лагерю, что Россия готова даже пойти на войну, чтобы остановить их. Независимо от того, как будет развиваться текущий кризис вокруг Украины, России суждено снова столкнуться с Соединенными Штатами и их союзниками по поводу статуса этих бывших советских республик, если только все стороны не смогут договориться о взаимоприемлемом устройстве регионального порядка.
Это может оказаться сложной задачей, особенно с учетом того, что все стороны, похоже, склонны упираться до конца. Но недавняя инициатива RAND Corporation и Фонда Фридриха Эберта дает некоторые основания для оптимизма. Эти "мозговые центры" собрали группу неправительственных экспертов из США, Европейского Союза, России и пяти постсоветских стран Евразии и поручили им разработать взаимоприемлемое решение. В составленном экспертами докладе утверждается, что между сторонами может быть достаточно точек соприкосновения для того, чтобы избежать порочного круга конфликта.
Осторожнее со своими желаниями
Сразу после распада Советского Союза было далеко не ясно, останутся ли бывшие постсоветские республики суверенными государствами. Многие подразделения Красной Армии, дислоцированные в этих странах, в одночасье стали российскими воинскими частями, и некоторые из них сражались на стороне сепаратистских движений, взявшихся за оружие в борьбе против правительств этих вновь обретших независимость государств. Бывшие советские республики сильно зависели от России в связи с наследием централизованной экономики Советского Союза. Первоначально Россия контролировала все экспортные трубопроводы углеводородов бывшего Советского Союза, в том числе те, которые вели и в весьма прибыльную еврозону. И чиновникам, принимающим решения в Москве, было трудно приспособиться к той реальности, что их коллеги в соседних государствах теперь были суверенными и равными им по международному праву, а не просто подчиненными региональными партийными шишками.
Последствия для Соединенных Штатов оказались вполне понятными: если бы Америка не приложила усилий к тому, чтобы укрепить связи Запада с Украиной, Беларусью, Грузией, Казахстаном и семью другими небалтийскими республиками (прозападная ориентация балтийских республик уже к тому времени была ясна), то Москва могла бы со временем восстановить некую форму союза на Евразийском пространстве. По словам главного советника президента США по России Строуба Тэлботта, Билл Клинтон вступил в должность в 1993 году с убеждением, что "мы должны убедить всех в регионе, что Россия — это не “единственный свет в окошке”", и что США привержены делу помощи тем, кого мы называем "новыми независимыми государствами", в том, чтобы они могли выжить и стать "добрыми старыми независимыми государствами".
В следующем году в статье для Foreign Affairs бывший советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский сформулировал "интеллектуальную архитектуру" этого подхода так: "Главной целью нашей реалистичной и долгосрочной большой стратегии должно быть укрепление геополитического плюрализма в бывшем Советском Союзе".
Сменявшие друг друга администрации США вместе с союзниками США в Европе поступали именно так. Вашингтон настаивал на строительстве новых трубопроводов, которые в конечном итоге разрушили бы монополию России на экспорт энергоресурсов и, таким образом, обеспечили бы страны-производители и страны-транзитеры независимыми доходами. Он оказал политическую и финансовую поддержку региональным группировкам, например, ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова), в которой уже не было России. США привлекли новое поколение военных офицеров из этих государств для обучения в своих военно-учебных заведениях в надежде на то, что они вернутся домой с менее ориентированным на Россию мировоззрением, чем их старшие товарищи, учившиеся в Москве. Америка поддержала Европейский Союз в усилиях по обеспечению принятия этими государствами нормативно-технических стандартов ЕС, которые хотя бы частично заменили бы стандарты, используемые региональными организациями, возглавлявшимися Россией. И так далее, и тому подобное.
По большинству показателей эти усилия увенчались успехом. Хотя пророссийские настроения сохранились в некоторых уголках некоторых столиц, перспектива того, что какая-либо бывшая советская республика сейчас добровольно вернет свой суверенитет обратно Москве, является более чем отдаленной. Доля России в импорте и экспорте большинства бывших советских республик не меняется или неуклонно сокращается, а ее монополия на экспорт углеводородов была нарушена уже несколько десятилетий назад. Поездки в Европу теперь безвизовые для граждан Грузии, Молдовы и Украины. И Белоруссия, номинально ближайший союзник России, в 2019 году получила больше виз в Шенгенскую зону ЕС на душу населения, чем любая другая крупная страна Европы.
Но усилия, направленные на укрепление суверенитета и независимости этих государств, иногда было трудно отличить от усилий по уменьшению влияния России в регионе. И в любом случае, Соединенные Штаты не ожидали той ярости, с которой Россия будет сопротивляться уходу своих соседей на Запад. Как впервые продемонстрировала Москва, вторгшись в Грузию в 2008 году – то, чего она не может добиться убеждением, она готова навязать силой.
Аннексия Крыма Россией в 2014 году и вторжение на восток Украины, а также текущая мобилизация сил на границах Украины ясно показывают, что российско-грузинская война 2008 года не была каким-то "отклонением от нормы". Не должно оставаться никаких сомнений в том, что Россия готова применить военную силу для того, чтобы избежать окружения странами, которые уже тесно привязаны у НАТО и ЕС. В некоторых таких странах, как, например, Молдове, Кремль решился на фактическое вето на их потенциальное членство в ЕС или НАТО, поддерживая пророссийские сепаратистские регионы и разжигая территориальные споры, которые препятствуют вступлению в западные альянсы. В других, как в Белоруссии, одной возможности того, что в августе 2020 года относительно послушный режим президента Александра Лукашенко мог быть свергнут несколько более дружественными Западу оппозиционными силами, было достаточно, чтобы российские бомбардировщики начали полеты над страной. И, по словам президента России Владимира Путина, осуществлена мобилизация резерва ОМОНа для подавления протестов в случае выхода Минска из-под контроля. И, конечно, на Украине, где Путин сейчас осуществил крупнейшее со времен холодной войны наращивание военной мощи в Европе, чтобы положить конец попыткам Киева присоединиться к западному лагерю.
Короче говоря, стремление к геополитическому плюрализму оказалось для США не только выгодным, но и затратным: американская стратегия США помогла предотвратить возрождение нео-Советского Союза, но не создала альтернативный региональный порядок, который могли бы принять как Россия, так и ее соседи. Не удержала она Россию и от готовности использовать военную силу, чтобы помешать своим соседям слишком сильно сблизиться с ЕС и НАТО. (Конечно, силовой подход России к этим государствам еще больше усилил их желание бежать от нее). Нынешний кризис вокруг Украины является последним и наиболее очевидным свидетельством того, что продолжение стремления к геополитическому плюрализму в постсоветской Евразии создаст значительные риски для Соединенных Штатов и их союзников — и в особенности, для соседей России.
Некоторые люди утверждают, что основополагающей проблемой является не политика Запада, а российский неоимпериализм. Что никаких проблем не было бы, если бы Москва могла принять тот факт, что ее соседи являются полностью суверенными государствами, и позволить им объединяться с кем угодно по собственному усмотрению. Это, безусловно, правда. Однако абсолютно ясно и то, что Москва смотрит на все это совершенно по-другому, и готова начать войну, аннексировать территории и поддерживать сепаратистские квази-армии, только чтобы гарантировать ограниченность выбора у этих государств. Возможно, кто-то надеется, что следующий российский лидер пойдет по пути, отличному от путинского. Но надежда — это не стратегия.
Представляя себе альтернативу
Независимо от того, как разрешится нынешний кризис, ближайшее соседство с Россией останется самой горячей проблемой, если только Россия, Соединенные Штаты, европейские державы и страны постсоветской Евразии, особенно те шесть, которые зажаты между Россией и Европой - Украина , Беларусь, Молдавия, Армения, Грузия и Азербайджан — не смогут прийти к широкому соглашению о нормах, институтах и правилах, которые должны регулировать взаимодействие государств в регионе. Даже если бы ЕС и НАТО были бы готовы предложить постсоветским государствам полноправное членство — а эти альянсы явно не готовы к этому — продолжение их нынешнего подхода к России чревато ее будущими нападениями на них в той или иной форме. Удовлетворить все стороны могла бы только взаимосогласованная альтернатива. Задача состоит в том, чтобы представить себе, какой она может быть.
Пытаясь сделать именно это, корпорация RAND и Фонд Фридриха Эберта обратились к группе неправительственных экспертов из США, Европы, России и пяти постсоветских евразийских стран с просьбой обрисовать контуры взаимоприемлемого регионального устройства Европы. Все участники, в том числе и я, действовали в качестве частных лиц и, таким образом, имели возможность выйти за рамки политики своей страны. Но все должны были представить себе возможности принятия любого предложенного порядка в своих странах. Подготовленный нами доклад по определению являлся неким компромиссом, который не полностью отражает взгляды какого-либо отдельного автора и не полностью удовлетворяет максималистским целям какой-либо страны, но может указывать на то, к чему могут привести многосторонние переговоры.
Было непросто объединить группу авторов из таких стран, как Россия и Украина, по сути находящихся в состоянии войны. Но в конце концов мы пришли к комплексному предложению по обновленному региональному порядку, который охватывал бы безопасность, региональные конфликты и экономику. Наше предложение состояло в создании нового консультативного органа для участия крупных держав в региональной безопасности, новых нормы поведения НАТО и возглавляемой Россией ОДКБ по отношению к нечленам, а также предложение многосторонних гарантий безопасности и других мер доверия неприсоединившимся государствам. Доклад содержит идею об активизации разнонаправленной торговли в регионе; налаживанию регулярного диалога между ЕС и возглавляемым Россией Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС), а также странами, не входящими в эти торговые блоки. Наконец, наш план направлен на то, чтобы способствовать созданию механизмов и процессов, необходимых для немедленного улучшения условий жизни людей, проживающих в зонах региональных конфликтов, и, в конечном счете, продвижения к взаимосогласованным решениям.
Наш подход отражает тот факт, что споры о безопасности, региональные конфликты и региональная интеграция взаимосвязаны. Например, сепаратистские конфликты в Грузии можно было бы решать взаимоприемлемым образом, если бы Тбилиси рассматривал возможность внеблокового статуса. И наоборот, эти конфликты останутся нерешенными без движения к общим подходам по режиму региональной безопасности. Споры по этим вопросам не могут быть разделены, а значит, и решения должны быть комплексными.
Чтобы увидеть, как это может работать на практике, рассмотрим самый тяжелый и актуальный на сегодняшний день случай: Украина. В обмен на добровольное принятие внеблокового статуса Киев может получить как многосторонние гарантии безопасности, так и российские обязательства военной сдержанности, в том числе на границах с Украиной. Россия и Запад могут проводить регулярные консультации по вопросам безопасности и, что важно, обязуются добиваться взаимного согласия, прежде чем вносить изменения в архитектуру региональной безопасности. Они могут взять на себя обязательства уважать неприсоединение Украины. Нынешние переговоры по Донбассу на юго-востоке Украины могли бы быть значительно ускорены в рамках новых международных обязательств по урегулированию конфликта. В дополнение к действующему соглашению о свободной торговле с ЕС Украина выиграла бы от восстановления торговли с Россией (которой сейчас препятствуют наказательные санкции Москвы) и создания механизма трехсторонних консультаций с ЕС и ЕАЭС. Такая схема обеспечит Украине гораздо большую безопасность, стабильность и процветание, чем нынешняя ситуация - даже если Россия не угрожала бы неминуемым вторжением.
Гибкое мышление
Конечно, не все будут приветствовать такое альтернативное устройство мира, а нынешний кризис сделал это еще менее вероятным. Многие считают, что стремление к взаимному согласию в отношении стабильного регионального порядка равносильно отступлению. Такой взгляд тормозит дискуссии и осложняет обсуждение альтернатив. Неудивительно, что наше предложение не сталкивается с большой конкуренцией на рынке идей. Нужно отметить, что как российские, так и западные правительственные чиновники, с которыми мы обсуждали наше предложение, подготовленное еще до нынешнего кризиса, указывали на то, что у них имеется немного мотивации для достижения компромиссов. Каждая сторона считает, что имеет в регионе долгосрочное преимущество перед другой. Россия, скорее всего, рассчитывает на благоприятный для нее баланс военной мощи, в то время как Запад считает непреодолимой притягательность своих идей. Страны, находящиеся посредине от этих полюсов, обескуражены поляризацией дебатов у себя дома и кажущейся неспособностью влиять на решения. Один бывший высокопоставленный украинский чиновник сказал нам, что опасается, что наше предложение будет рассмотрено только "после крупной катастрофы". И все же мы встречали многих людей, как в правительствах, так и вовне их, которые признавали, что нынешняя ситуация невыгодна никому, и которые выражали готовность рассматривать такие альтернативы, как наша.
Европа вполне может оказаться на грани крупной катастрофы. Независимо от того, что сделает Россия со своими огромными силами, которые она собрала вокруг Украины, Путин ясно дал понять, что ослабевающее влияние России на ее "заднем дворе" теперь является проблемой для всех. Готовность России к применению военной силы для того, чтобы не допустить "прозападного дрейфа" ее соседей означает, что продолжающееся стремление США и их союзников к геополитическому плюрализму в постсоветской Евразии вполне может привести к еще большей незащищенности и бедности государств региона или даже к их дальнейшему расчленению. Плюрализм работает в тех странах, в которых есть институты и правила, регулирующие конкуренцию между различными интересами. В постсоветской Евразии существует большая геополитическая конкуренция, но нет согласованных институтов или правил, организующих эту конкуренцию. До те пор, пока Россия, США, Европа и застрявшие между ними государства не достигнут консенсуса по обновленному региональному порядку, постсоветская Евразия останется источником нестабильности и конфликтов. Наше предложение показывает, что такой консенсус еще может быть возможен.
Сэмюел Чарап
