1 сентября начался очередной раунд «госзакупочного» противостояния между Минэкономразвития и ФАС
В ответ на критику антимонопольной службы директор департамента развития федеральной контрактной системы (ФКС) Ольга Анчишкина в интервью корреспонденту РБК daily Анастасии Литвиновой рассказала, в чем состоят принципиальные разногласия в позициях ведомств и почему министерство будет настаивать на своем видении закона о ФКС.
Конкурс и Госснаб
— У ФАС есть ряд претензий к представленному Минэкономразвития 1 сентября закону о ФКС. В частности, антимонопольщики не понимают, зачем вашему министерству понадобилось создавать свою версию закона, а не пойти путем модернизации Бюджетного кодекса, 94-ФЗ и Гражданского кодекса, поскольку поручение о выстраивании новой системы координат госзакупок было дано трем ведомствам — ФАС, Минфину и Минэкономразвития. Как вы можете оценить сложившуюся ситуацию?
— Поручение президента дословно звучит как: «Разработайте и внесите пакет законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы». Головной исполнитель по этому поручению — Минэкономразвития. И, исполняя данное поручение, мы подготовили законопроект «О федеральной контрактной системе».
ФАС в этом поручении значится соисполнителем. Это в административной логике означает, что мы разрабатываем, а соисполнители дают оценки тому, что мы подготовили, и вносят предложения. И мы действовали в рамках этих административных правил. 1 сентября мы направили законопроект о ФКС в Федеральную антимонопольную службу, теперь ждем их отзыв на него.
— А какие принципиальные разногласия в двух концепциях — ФАС и Минэкономразвития — вы можете назвать?
— Они заключаются в развилке «конкурс или аукцион». Мы считаем, что основной способ размещения заказа — это открытый конкурс. ФАС же делает ставку на аукцион.
Конкурс предполагает, что заказчик приглашает к торгам всех желающих без ограничений, при этом участники конкурса конкурируют как по цене, так и по всем другим существенным условиям контракта, заказчик устанавливает точные критерии оценки всех предложений — цена, срок поставки, срок гарантии, энергоэффективность, качество, потребительские и функциональные характеристики — и математически по формуле определяет победителя. Аукцион предполагает, что выбор идет только по наименьшей цене.
Загвоздка кроется в том, чтобы подготовить грамотное и достаточное техзадание. По мнению антимонопольного ведомства, техзадание может и должно быть разработано идеально — от заглавной буквы до последней точки. Причем разработать совершенное техническое задание может любой заказчик для любой закупки. То есть даже директор сельской школы может составить техзадание на работы по ремонту здания этой самой школы на уровне профессионального прораба.
А после объявления аукциона с идеальным техническим заданием придут поставщики, которые предлагают абсолютно одинаковые товары, работы или услуги, но у кого-то из них цена будет ниже. Это идеальный мир ФАС, где все решения однозначны. На наш взгляд, соревнования лишь по цене не совпадают с реальной жизнью.
Если ФАС считает, что все поставщики выдают одно и то же, но за разные деньги, то мы считаем, что поставщики могут дать разные предложения, в современном мире существует множество решений, и зависят они от конкретной ситуации. У одного поставщика будет цена пониже, но гарантия покороче, у другого потребительские качества будут выше, но энергоэффективность страдает. И в реальном мире заказчик, как и любой покупатель, должен выбирать, взвешивая значение разных критериев. И отсюда вытекает совершенно разное понимание фигуры заказчика.
Наш заказчик несет груз персональной ответственности за результат. В идеологии 94-ФЗ заказчик — робот, действует строго по алгоритму, совершенно не интересуясь тем, к чему в итоге его действия приведут.
— Действительно ли стоит упразднить 94-ФЗ? Он в свое время сделал много хорошего...
— Закон о ФКС не отменяет 94-ФЗ. Речь идет о юридической технике. Если мы принимаем закон о ФКС, то он включает в себя все нормы и правила размещения заказа, которые сейчас отражены в 94-ФЗ. То есть ФКС — это весь технологический цикл госзакупок. Когда мы регулируем весь технологический цикл, мы, естественно, описываем все процессы каждого его этапа, в том числе и размещение заказа.
94-ФЗ создает нормы и правила угадывания поставщика на рынке. Закон о ФКС — закон о государственных поставках, в которых процесс выбора поставщика — одна из его частей.
— В ФКС появляется блок планирования и прогнозирования, которые глава ФАС назвал чистым Госснабом родом из СССР. Согласны ли вы с этим определением?
— Госснаб — это централизованное распределение ресурсов. В советские времена Госпланом устанавливались приоритеты и задавались пропорции народного хозяйства, а потом под выполнение плановых заданий распределялись средства: материальные, финансовые, трудовые.
Мы же не предусматриваем никакой централизации и централизованного распределения. Ведомства сами определяют, какие закупки они делают для достижения поставленных перед ними целей. Так что никак не могу согласиться с оценкой ФАС. Данный ярлык к нам не подходит.
— Основные претензии к ФКС вызывает расширение списка возможностей размещения госзаказа. В связи с чем было необходимо идти по пути увеличения количества вариантов действий заказчика? Не может ли это привести к произволу выбора?
— Мы считаем, что способов размещения заказов должно быть больше, поскольку перечень товаров, работ и услуг тоже весьма велик — более 10 тыс. позиций. И закупать их, естественно, надо в зависимости от их специфики, а также специфики рынков, на которых они производятся.
Как я и говорила, основная процедура — открытый конкурс, когда для выбора победителя вводится несколько критериев. Он подходит для большинства продуктов и рынков. Когда для конкретного вида закупок процедура конкурса избыточна или недостаточна, применяются другие процедуры.
Если это типовой товар, уже имеющийся в наличии, то не стоит тратить время и силы на конкурс и можно провести аукцион. Когда речь идет о сложной закупке, как, например, в случаях с заказами на проведение научных исследований, нужно определиться не только с ценой вопроса, но и концептуальными подходами, проводится двухэтапный конкурс. На двухэтапном конкурсе на первом этапе участники представляют свои предложения по решению поставленной задачи, но без цены. Потом заказчик вместе со всеми, подчеркну, всеми участниками, представившими предложения, может проводить обсуждения, уточняя и конкретизируя, таким образом, техническое задание, после чего — это уже второй этап — участники представляют свои окончательные предложения вместе с предложением о цене.
Если же это зона особой ответственности государства по исполнению своих социальных обязательств, например поставки детского питания, организация детского отдыха, или речь идет о специальных работах, например на ядерном реакторе, то проводится конкурс с ограниченным участием. Тогда вводятся дополнительные квалификационные требования, все они прописаны в законе, это закрытый список из шести пунктов.
Если любая процедура, по которой заказчик пытался выбрать поставщика, была признана несостоявшейся, то есть никто не пришел на конкурс или аукцион или пришел только один участник, то мы переходим к запросам предложений. Это очень важный инструмент. Раньше в этих случаях заказчик сразу мог заключить контракт с единственным исполнителем, а в ФКС он должен в любом случае провести конкурентную процедуру. Это механизм борьбы с распространенной сейчас схемой: техническое задание заказчик затачивает под конкретного поставщика, только этот поставщик выходит на конкурс, поскольку остальные просто не могут это выполнить, а потом с ним как с единственным заказчик заключает контракт. И эта история долгое время не вызывала никаких вопросов, ФАС разрешала такое действие. Поэтому и количество контрактов с единственным поставщиком перевалило за 50%. В ФКС ситуация «никто не хочет участвовать в конкурсе» — повод для серьезных разбирательств с заказчиком.
Если же ситуация закупки объективно не предполагает выбора, то приходит один поставщик. Например, это закупки услуг по энерго- и водоснабжению. Вот наша система координат.
Аукцион и демпинг
— А что все-таки будет с аукционами?
— У нас аукцион остается, никто от него не собирается отказываться. Можно сказать, что мы усилили все преимущества этой процедуры. Однако сейчас бизнес на аукцион идет крайне неохотно, как говорится, голосует «против» ногами. Порядок цифр таков: на 300 тыс. госзаказчиков порядка 80 тыс. поставщиков. Вот откуда берутся несостоявшиеся аукционы. Малый бизнес также не идет на аукционы, потому что на них требуется обеспечение заявки, а это отнимает деньги из оборота.
Мы сохраняем перечень обязательной продукции, которая идет на аукцион. Но считаем, что речь должна идти только о стандартной, простой продукции. И поэтому понятно, что аукцион становится быстрым. Плюс даем существенные льготы малому бизнесу. Мы считаем, что контракты до 1 млн руб. не нуждаются в обеспечении заявки. В данном случае формой обеспечения заявки может стать потенциальное помещение в реестр недобросовестных поставщиков в случае неисполнения контракта. Это важнейший сдерживающий фактор!
— А процедуры с единственным поставщиком?
— Единственный поставщик неизбежен. К примеру, в театральных постановках, реставрационных работах, масштабных срочных работах вроде прошлогодних пожаров в Подмосковье. Но поскольку мы всех выталкиваем в систему координат конкурентных процедур, то случаев, когда необходим единственный поставщик, становится меньше.
— Закон о ФКС обвиняется в том, что в документе исчезло определение твердой цены, за которое так бились московские власти и ФАС. Насколько обоснованна претензия?
— Начальная максимальная цена контракта осталась. Она обосновывается по тем же принципам, что и в 94-ФЗ. Только теперь это идет с этапа планирования.
— Появляются и антидемпинговые меры, тоже воспринятые обществом неоднозначно. Можете пояснить, для чего они нужны?
— Демпинг и фирмы-однодневки — страшная беда для госзаказа. Как правило, снижение цен при закупках составляет чуть более 14% от начальной максимальной обоснованной цены. На этом фоне 25% выглядят по крайней мере странно. Велика вероятность, что при таком раскладе у исполнителя контракта будет песок вместо цемента и гастарбайтеры вместо квалифицированных рабочих. Сейчас мы перед этим беззащитны.
— На какой площадке будет действовать федеральная контрактная система? Останется ли общенациональный сайт?
— zakupki.gov.ru, разумеется, останется, просто в портал вольется новый функционал. Мы усиливаем информационную открытость закупок так, что все финансово значимые решения закупщика должны быть публичны, а значит, подлежат общественному и профессиональному контролю.
— До сих пор непонятна архитектура управления циклом госзакупок. Когда станут известны итоговые регуляторы?
— В законе о ФКС детально прописаны функции, необходимые для управления ФКС. Их распределение между существующими ведомствами или создание новых органов — вопрос для правительства. Здесь мы как разработчики закона просто не должны единолично предлагать решение.
Анастасия Литвинова