По всей видимости, реформирование системы госзаказа вступает в решающую фазу: подготовленная Минэкономразвития концепция федеральной контрактной системы — достойная альтернатива Закону о госзакупках
Полгода назад каждый желающий мог стать свидетелем горячей дискуссии вокруг 94-ФЗ, более известного как Закон о госзакупках. Сегодня споры о судьбе этого документа разгораются с новой силой. Причиной стала публикация Министерством экономического развития (МЭР) законопроекта «О федеральной контрактной системе», который обещает радикальную реформу системы государственных закупок.
Напомним, что с распоряжением о реформировании системы госзаказа осенью прошлого года выступил президент Дмитрий Медведев. В соответствии со сроками, определенными главой государства, к 1 апреля 2011 года МЭР подготовило первый проект концепции Федеральной контрактной системы (ФКС). Яростными противниками идей ведомства Эльвиры Набиуллиной выступила Федеральная антимонопольная служба (ФАС): антимонопольщики настаивали на сохранении 94-ФЗ и внесении в него очередного пакета поправок. Закончилось все тем, что правительство свернуло общественную дискуссию и отправило оба ведомства улучшать сферу госзаказа совместно. Результатом такого компромисса стало принятие в апреле оперативного пакета поправок к 94-ФЗ, а радикальные решения было решено отложить до сентября. Минэкономразвития первым опубликовало свою концепцию реформы госзакупок, ФАС свои наработки обещает представить в ближайшее время. Но уже известно, что достичь согласия оппонентам так и не удалось.
Новации от МЭР
Весенняя дискуссия между сторонниками и противниками 94-ФЗ позволила нам определить как минимум четыре основных направления реформирования законодательства о государственных закупках (см. «Правила совместного реформирования», «Эксперт» № 12). Документ, разработанный Минэкономразвития, эти направления отражает в полной мере.
Во-первых, неизменной осталась сама концепция ФКС как четкой системы регулирования всех этапов, входящих в цикл государственных закупок: планирование будущих закупок; размещение госзаказа и осуществление необходимых закупок; осуществление контроля за результатом и его аудита. При этом этап планирования подразумевает составление взаимосвязанных краткосрочных планов осуществления закупок на период от пяти лет. Другими словами, чтобы включить в план ту или иную закупку, каждый госзаказчик должен сначала определиться с приоритетами своего долгосрочного развития и соответственно спрогнозировать свои потребности в товарах или услугах.
«У нас сейчас госзакупки и рынок живут отдельно друг от друга,— объясняет необходимость этапа планирования Ирина Кузнецова, директор Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева НИУ ВШЭ. — Рынок не знает, что будет происходит в сфере госзаказа, в каком направлении нужно развивать производство, какой спрос будет у государства и будет ли вообще. Даже если в сфере закупок и есть какие-то планы, они произвольно меняются заказчиками, не несущими за них никакой ответственности. Нужно понимать, что долгосрочные прогнозы госзакупок — это ориентиры для рынка, а планы закупок — ориентиры для госзаказчика и поставщика. Соответственно, объявление планов закупок подразумевает какую-то ответственность за их реализацию».
Второе ключевое направление развития сферы госзаказа — требование о публичном обосновании закупок. В законе о ФКС эта идея развивается в двух направлениях. С одной стороны, в документе присутствует понятие общественного контроля: заказчики должны предоставлять все сведения о планах и проводимых закупках в публичный доступ с возможностью опротестования участниками системы в подозрительных случаях — при завышенной цене, неправомерном выборе способа размещения заказа или, например, нецелесообразной закупке. Предлагается также создание общественных советов. «Общественные советы более чем на половину будут состоять из представителей общественных организаций, — объясняет замминистра экономического развития Алексей Лихачев. — Они будут наделены большим количеством прав: правом запрашивать у заказчика необходимые документы, правом направлять рекомендации и выходить с предложениями об изменении планов закупок, правом направлять своих представителей в конкурсные комиссии и таким образом принимать фактическое участие в процедуре госзаказа».
С другой стороны, закон о ФКС устанавливает персональную ответственность чиновников, осуществляющих закупки, причем на всех этапах процесса. За нарушение той или иной процедуры закупки госзаказчику грозит привлечение к ответственности: дисциплинарной, административной, а в некоторых случаях даже уголовной.
В-третьих, закон о ФКС существенно расширяет способы и условия проведения конкурсов и аукционов для различных групп товаров и услуг: в документе их восемь. Отдельное место отводится открытому конкурсу, который, по мнению Минэкономразвития, должен стать базовым. Здесь заложено одно из ключевых расхождений закона о ФКС с 94-ФЗ: сейчас основной процедурой закупки считается электронный аукцион. По мнению же большинства экспертов, электронный аукцион непригоден для целого ряда закупок. «Он требует подробной и профессиональной проработки технического задания на закупку и условий контракта, — объясняет Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы. — Не по всем категориям закупок заказчики могут это сделать». В результате, когда необходимо осуществить поставку сложных товаров или услуг (это и НИОКР, и строительство, и поставки медицинского оборудования), многие заказчики предпочитают не затруднять себя описанием необходимого им товара, а используют процедуру закупки у единственного поставщика — то есть попросту отдают заказ знакомой компании. По данным Минэкономразвития, за первое полугодие 2011 года из 2,4 трлн рублей госзакупок (порядка 5 млн контрактов на федеральном и субфедеральном уровне) 43% стоимости контрактов досталось единственному поставщику. Для системы государственного заказа, призванной обеспечивать честную конкуренцию между поставщиками, подобное положение дел неприемлемо.
И наконец, четвертой (но не по значению) особенностью федеральной контрактной системы станет отказ от приоритета цены как основного критерия при выборе поставщика. Зато появился критерий профессионализма исполнителя.
Объективная реальность
Проект закона о федеральной контрактной службе уже подвергся критике со стороны ФАС и разделяющих позиции антимонопольщиков экспертов. Претензий к новому закону много. Разработчикам ФКС вменяют в вину наличие в тексте законопроекта абстрактных и не до конца проработанных понятий. «То, что отдельный закон о ФКС необходим, — очевидно, — уверен Андрей Храмкин. — Но пока что существующий вариант представляется мне более концептуальным, нежели реальным. Он написан концептуально правильно и верно, но не учитывает существующие ограничения, и не все там продумано до конца».
Даже в важнейшей части — общественного контроля — закон вызывает много вопросов. «В нашей стране уже осуществляется общественный контроль, — уверен Николай Смирнов, заместитель генерального директора Национального института системных исследований проблем предпринимательства, — есть очень много участников системы госзаказа, удачно оспаривающих результаты торгов. А теперь предлагается создать новое контрольное ведомство. Причем совершенно непонятно, как это ведомство будет формироваться, какие люди туда войдут. Чем они будут заниматься? Не будут ли они ограничивать свободу независимых участников системы контроля?»
Впрочем, обвинять разработчиков закона в недоработанности отдельных его норм преждевременно. В первую очередь потому, что они сами это признают. Так, сразу после публикации законопроекта МЭР попросило продлить срок доработки концепции ФКС до 1 ноября. За это время в ведомстве планируют, во-первых, доработать методическую базу к закону (она, очевидно, будет включать в себя методические указания, рекомендации и типовые документы, охватывающие весь цикл закупки), а во-вторых, провести широкую общественную и межведомственную дискуссию, результаты которой будут использованы для внесения поправок в законопроект. Поэтому есть все шансы полагать, что неточности из документа исчезнут.
Есть еще одна проблема: концепция ФКС во многом базируется на принципе профессионализма заказчика, что подразумевает наличие высококвалифицированных специалистов по организации госзакупок. В частности, всю работу по планированию и осуществлению закупок предлагается переложить на специальное структурное подразделение заказчика — контрактную службу. Вводится и новое понятие — контрактный офицер, на которого возлагается ответственность за исполнение контракта. У экспертов возникает разумный вопрос: где взять всех этих людей?
«Закон требует выделения отдельной категории — специалистов по государственным закупкам. Но такой категории в нашей гражданской службе нет, ее придется создавать, — говорит Андрей Храмкин. — Надо будет готовить людей так, как это делается за рубежом. А это подразумевает профессиональное высшее образование. Как сейчас готовят финансистов, юристов, бухгалтеров, так придется готовить и будущих сотрудников сферы госзакупок. Просто повышением квалификации обойтись будет сложно. Так что если такие службы будут введены, то первое время они будут функционировать с проблемами и сбоями». Соответственно, по мнению экспертов, относительно безопасный переходный период для построения профессиональной ФКС составит от трех до пяти лет.
«У нас есть обученные за период действия 94-ФЗ специалисты по размещению госзаказа, — говорит Ирина Кузнецова. — Всего их более ста тысяч человек, но только 20 процентов из них продолжают работать в сфере размещения заказа. Поэтому постоянно идет замещение квалифицированных кадров неквалифицированными. А для человека, не являющегося профессионалом в сфере госзакупок, исполнять нормы 94-ФЗ безумно тяжело — даже у профессиональных юристов по его поводу возникают разные мнения. Теперь перед нами будет стоять задача не только увеличить количество специалистов по госзакупками, но и придумать, как можно удержать их в этой сфере».
Коррупция не запланирована
Но главная претензия к законопроекту заключается в том, что в нем содержатся существенные коррупционные риски. Причем возможности для недобросовестных чиновников, по мнению критиков ФКС, скрываются в основных новациях закона: расширении способов осуществления закупок, снижении роли электронных аукционов. Отдельного упоминания требует процедура конкурса с закрытым участием, вводящего предквалификационный отбор поставщиков. Авторы законопроекта предлагают применять этот вид конкурса «в случае, когда товары (услуги, работы) по причине их высокосложного или специализированного характера способны поставить или выполнить только ограниченное число поставщиков». В этих случаях заказчик вправе сразу отсеивать поставщиков, не удовлетворяющих заранее определенным критериям, тем самым избавляясь от фирм-однодневок и просто некомпетентных участников.
«Такая предквалификация развита в западных странах и может работать на благо, отбирая наиболее компетентные компании для заказчиков, которых больше интересует качество, нежели цена, —отмечает Николай Смирнов. — Но этот механизм работает только в странах с низким уровнем коррупции. В противном случае предквалификация превращается в способ отсеивания неугодных поставщиков. Если в нашей стране у государственного закупщика нет стимулов к повышению качества закупаемой продукции, то никакая предквалификация таких стимулов не создаст».
С другой стороны, по логике законопроекта, даже в условиях высокой коррупции в стране у чиновников будет достаточно сдерживающих механизмов, чтобы не воровать: общественный контроль и персональная ответственность на всех этапах ФКС. «Когда у заказчика появляется право выбора, но при этом и увеличивается его ответственность, это как раз и понижает коррупционные риски, — уверена Ирина Кузнецова. — А коррупционный потенциал есть в любом способе размещения заказа. Например, электронные аукционы у нас считаются самыми некоррупционными. Но на таком аукционе участники торгов видят, как делаются ставки, и могут влиять на поведение игроков, например идти на демпинг, тем самым заключая заранее неисполнимые контракты. Это ведет либо к нарушению сроков, либо к расторжению контракта по соглашению сторон. По прошлогодним данным, из-за этого каждый четвертый контракт не был исполнен».
Важно и то, что авторы закона о ФКС на принцип снижения коррупционных рисков при разработке документа не ориентировались. «Если исходить из того, что главная цель любого госзаказчика — получить 30 процентов от стоимости контракта “под столом”, то надо не новый закон принимать, а ужесточать 94-ФЗ вплоть до наличия полицейских в каждом кабинете. Мы же исходим из того, что подавляющее большинство чиновников действительно хочет исполнить свои полномочия, в том числе закупить те товары, работы и услуги, которые необходимы для выполнения определенных функций», — объяснил свое понимание федеральной контрактной системы Алексей Лихачев.
Если все-таки говорить о минимизации коррупционных рисков, то в качестве таких механизмов выступает полная прозрачность закупочного процесса для общественного контроля и персональная ответственность заказчиков. По сравнению с действующим законодательством это уже большой шаг вперед.
Дмитрий Яковенко