Foreign Affairs (США): когда "красные линии" не действуют
Байден постоянно сталкивается с вопросом об американских "красных линиях" в контексте противостояния с Россией, утверждают авторы статьи. Америка запуталась в их определении и испытывает трудности в их использовании. Чрезмерные угрозы в адрес Москвы становятся опасными для Вашингтона, поскольку оказываются пустыми и только провоцируют Путина на ответ. Нужен баланс угроз и гарантий, считают авторы.
Возможности и опасности публичных угроз
В условиях, когда Россия концентрирует свои войска на границе с Украиной и, очевидно, готовится к вторжению, администрация президента США Джо Байдена постоянно сталкивается с вопросами о своих "красных линиях" в этом конфликте. Американские чиновники избегают уточнять, какая российская агрессия будет чрезмерной, но они ясно заявили, что военное вторжение вызовет "огромные" экономические последствия для Москвы.
Вашингтон сталкивается со столь же трудными вопросами о своих "красных линиях" по отношению к другим усиливающимся ревизионистским державам. Поскольку военный баланс сил между Китаем и Тайванем смещается в пользу Китая, некоторые политики призывают администрацию Байдена положить конец давней стратегической двусмысленности в политике США и четко взять на себя обязательство защищать Тайвань в случае китайского вторжения. А на Ближнем Востоке Иран незаметно приближается к созданию ядерного оружия, но надежды на новую атомную сделку с Соединенными Штатами висят на волоске, что поднимает вопрос о том, должен ли Вашингтон провести новую красную черту и в отношении обогащения урана тоже.
В каждом из этих случаев очевиден один потенциальный недостаток в доведении до сведения противников США сообщения о четко определенных ограничениях: противник может просто проигнорировать их и вынуждать Соединенные Штаты выполнять свои угрозы, иначе они будут выглядеть слабыми и несерьезными. Критики "красных линий" часто ссылаются на неспособность президента Барака Обамы обеспечить соблюдение своей "красной линии" против применения президентом Башаром Асадом химического оружия в Сирии в качестве примера того, почему эта тактика является плохой. Они утверждают, что этот эпизод подорвал доверие к администрации Обамы, а некоторые даже дошли до утверждения, что это побудило Россию вторгнуться на Украину в 2014 году. Генерал в отставке Джим Джонс, который был первым советником Обамы по национальной безопасности, позже охарактеризовал красную черту в Сирии как "колоссальную ошибку".
Но возможные разочарования — не единственная и даже не самая важная проблема. "Красные линии" часто обречены на провал по стратегическим и психологическим причинам: публичные угрозы могут спровоцировать их объекты на сопротивление или ответные меры вместо того, чтобы заставить их отступить. Кроме того, чрезмерно агрессивные угрозы в защиту "красных линий" могут уменьшить стимулы противников США к их соблюдению. Объекты "красных линий" должны верить, что уступка даст лучшие результаты, чем сопротивление. Вашингтон слишком часто подрывает веру своих врагов в это, излишне преувеличивая свои угрозы, и убеждая противников в том, что они не получат никакой выгоды, если не будут соблюдать его "красные линии".
Тем не менее полный отказ от "красных линий" не является решением. Вашингтон не может просто сидеть сложа руки и ждать, пока враждебные страны начнут вести активность в ущерб интересам США. Скорее, американские политики должны понимать, что позитивные уверения имеют такое же значение, как и угрозы, и что тщательно выверенные "красные линии" почти всегда лучше резких, догматических и грубо сформулированных.
Репутационные риски?
"Красные линии", как и угрозы вообще, терпят неудачу чаще, чем добиваются успеха. Угрозы экономическими санкциями, ядерным оружием, бомбардировками и кибератаками редко убеждают другие страны капитулировать. Мировые игроки почти никогда не приобретают территории с помощью угроз. И даже самым сильным государствам трудно принуждать более слабых противников, и эта проблема хорошо знакома Вашингтону.
Соединенные Штаты испытывают трудности в эффективном использовании "красных линий" отчасти потому, что зачастую ставят на карту меньше, чем их противники. Москва заинтересована в Украине больше, чем Вашингтон. Китай ценит Тайвань больше, чем Соединенные Штаты. Такая асимметрия интересов отчасти объясняет, почему мировые лидеры зачастую не могут заставить другую сторону поверить в свои "красные линии".
Чтобы преодолеть этот недостаток, лидеры иногда стремятся завоевать доверие, формулируя "красные линии" предельно ясно или объявляя о них в высоких кругах. Но это ставит политиков в безвыходное положение. Если "красная линия" не сработает, им приходится выбирать между двумя плохими исходами: публично отступить, или рискнуть оказаться втянутым в эскалацию конфликта, а, возможно, даже в нежелательную войну.
Именно по этой причине критики "красных линий" часто утверждают, что они рискуют нанести ущерб мировой репутации страны. В целом, однако, опасения по поводу масштабных репутационных издержек при отступлениях преувеличены. Как утверждает политолог Дэрил Пресс, политики оценивают значимость своих противников не по их прошлым действиям, а по их нынешним интересам в данном кризисе. По этой причине большинство лидеров стран НАТО воспринимают российскую угрозу вторжения в Украину как реальную, даже несмотря на то, что Россия ранее также концентрировала войска вдоль украинской границы без вторжения. Точно так же во время холодной войны Соединенные Штаты серьезно восприняли ультиматум советского премьера Никиты Хрущева 1961 года о статусе Западного Берлина, хотя он отступил от аналогичного ультиматума в 1958 году. Все же трудно представить себе, что страна, которая ранее уже пошла на попятную от "красной линии", неспособна на выдвижение достоверных угроз.
Не нанося ущерба репутации государства в целом, решения отступить от "красных линий" скорее предоставляют информацию о конкретных интересах государства. Уход Байдена из Афганистана показал, что он не хотел оставаться в стране на неопределенный срок, чтобы предотвратить захват талибами* власти, но мало что говорил о том, будет ли он или его преемники биться за то, чтобы защитить Тайвань, если Китай вторгнется на остров. Решение Обамы не нападать на режим Асада после того, как тот нарушил его "красную линию" в 2013 году, также кое-что продемонстрировало в его готовности наказать сирийского лидера за применение химического оружия, но напрасно обвинять это решение в том, что оно способствовало вторжению России на Украину в 2014 году. Несколько американских авиаударов по Сирии не изменили бы планы российского президента Владимира Путина.
Угрозы и провокации
Но даже несмотря на то, что "красные линии" представляют меньший риск для репутации, чем принято считать, они являют собой больший риск другого рода. "Красные линии" не просто угрожают — они провоцируют.
Столкнувшись с публичными угрозами, лидеры немедленно получают новые причины для того, чтобы поступать прямо противоположно тому, чего требуют их противники. В неловком положении из-за несоблюдения противником "красных линий" рискуют оказаться не только авторы этих линий. Объекты такой политики ставят на карту как минимум не меньше, и они предпочитают не выглядеть слабыми из-за капитуляции. Действительно, объекты "красных линий" иногда принимают против них ответные меры, в том числе устанавливая собственные "красные линии". Когда Путин потребовал, чтобы НАТО взяла на себя обязательство исключить возможность вступления Украины в альянс, Байден в ответ пригрозил Путину санкциями, "каких тот никогда не видел". И Вашингтону не следует удивляться, когда его "красные линии" порождают аналогичные им угрозы.
"Красные линии" вызывают у своих объектов такую психологическую реакцию, которая подрывает собственные шансы этих линий на успех. Лидеры, как и другие люди, ценят свою независимость. Их раздражают манипуляции и принуждение, направленное в их адрес. Один из способов сохранить ощущение независимости — делать именно то, что было запрещено инициаторами "красных линий. Неудивительно, что когда требования иностранных государств загоняют самостоятельных лидеров в угол, они часто оказываются не в состоянии беспристрастно взвесить издержки и выгоды от выполнения запретов. Гнев и негодование — нормальные человеческие реакции на нежелательное принуждение.
Подумайте, что происходит каждый раз, когда Китай вновь заявляет о своих обширных претензиях на Южно-Китайское море. Если их примет Вашингтон, это запретит военным кораблям США действовать в водах, которые Соединенные Штаты и остальной мир считают международными. Соединенные Штаты не только не подчинились этим китайским претензиям, но и ответили новыми операциями по обеспечению свободы судоходства в этом регионе. Но Вашингтон должен понимать, что его "красные линии" точно так же действуют на Пекин. Каждый раз, когда он отправляет военные корабли через Южно-Китайское море или продает оружие Тайваню, Китай отвечает демонстрацией силы. Агрессивная риторика США, направленная на сдерживание китайских нарушений тайваньского воздушного пространства, на самом деле может привести к большему количеству нарушений, а не к меньшему. По стратегическим и психологическим причинам "красные линии" зачастую провоцируют именно те действия, которые они должны были бы сдерживать.
Надежные гарантии
Но даже те "красные линии", которые выглядят убедительными и не провоцируют своих объектов, иногда не достигают намеченного результата. Возьмем, например, тот факт, что Путин убедил лидеров стран НАТО в том, что он хочет и может вторгнуться на Украину, но, тем не менее, ему не удалось добиться от альянса обещания остановить свое расширение на восток, которого он добивается. Основная проблема России заключается не в том, чтобы выдвигать правдоподобные угрозы, а в том, чтобы давать надежные гарантии. Если бы даже лидеры НАТО согласились исключить членство Украины из обсуждения, они не могут быть уверены в том, что Россия не воспользуется подобными угрозами в будущем, чтобы выдвинуть новые требования. Действующие "красные линии" должны сопровождаться заслуживающими доверия обещаниями, что их соблюдение в любом случае не приведет к возникновению дополнительных издержек или увеличению требований в будущем.
Американским политикам было бы разумно учесть это в процессе выстраивания своих собственных "красных линий" для сдерживания России. Введение санкций против Москвы до того, как она нападет на Украину, было бы ошибкой. Вместо этого Вашингтону следует создать как можно более сильный стимул для того, чтобы Путин отступил, дав понять, что санкции США будут максимальными, если Россия вторгнется, и минимальными, если она этого не сделает. Байден почти исключил военное вмешательство США на Украине, но угрозы санкциями бесполезны, если Кремль ожидает их независимо от того, что он делает.
Отсутствие заслуживающих доверия гарантий создает еще большее препятствие для восстановления ядерной сделки 2015 года с Ираном или заключения новой. Решение президента США Дональда Трампа выйти из соглашения 2015 года и ввести санкции против Ирана, несмотря на то, что Исламская Республика выполнила условия соглашения, по понятным причинам подорвало веру Тегерана в американские обещания, побудив его выдвинуть непрактичное требование о том, чтобы Байден связал своих преемников новой сделкой.
Если опыт Ирана после соблюдения американских "красных линий" оказался неудачным, то другие страны, которые заключили с Вашингтоном сделки по нераспространению ОМУ оказались еще хуже. После войны в Персидском заливе Саддам Хусейн согласился отказаться от иракского оружия массового уничтожения, включая его ядерную программу, в обмен на мир. Он выполнил свою часть сделки. Но 12 лет спустя Соединенные Штаты вторглись в Ирак, ложно заявив, что у Саддама все еще есть такое оружие. В 2003 году ливийский диктатор Муаммар Каддафи отказался от ядерной программы Ливии в обмен на обещания прогресса в направлении нормализации отношений с Соединенными Штатами. Он тоже соблюдал достигнутые договоренности. Но восемь лет спустя Соединенные Штаты присоединились к миссии НАТО, которая свергла Каддафи и прямо привела к его жестокой смерти. Самым показательным в этом ряду является пример Украины, которая вернула России унаследованное после распада Советского Союза ядерное оружие в рамках соглашения 1994 года, которое обязывало Москву "воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины". Россия это обещание не сдержала.
Обеспечить надежные гарантии на удивление сложно. Для этого часто требуется ослабить давление на заклятого противника. Новая сделка с Ираном потребует убедительного обещания ослабления санкций, но критики дипломатического подхода предпочитают использовать санкции для ослабления иранского режима, а не в качестве рычага для предотвращения распространения ядерного оружия. Одна из причин, по которой трудно сделать обещания заслуживающими доверия заключается в том, что те же самые политики, которые повышают достоверность угроз, часто подрывают доверие к гарантиям. Соединенные Штаты могут продемонстрировать свою готовность ввести "красную линию", убедив Тегеран в том, что готовы применить максимально жесткие санкции, или введя дополнительные санкции прямо сейчас. Но такой подход может затруднить отмену санкций после заключения сделки, что усилит опасения Тегерана в том, что он столкнется с санкциями, как бы он не поступил. Другими словами, угроза максимально строгими санкциями против Ирана может усилить "красные линии" США, но даже самые правдоподобные угрозы не будут иметь эффекта, если Иран будет считать, что Вашингтон полон решимости ввести (или сохранить) санкции независимо от того, на какие уступки пойдет Тегеран.
В конечном счете, установку "красных линий" нельзя назвать ни мудростью, ни глупостью. Вашингтону, у которого нет других привлекательных альтернатив, неизбежно придется использовать эту тактику для ведения переговоров и сдерживания противников. Но делать этого нельзя, исходя только из фальшивых намерений. Репутационный риск отхода от "красной линии" не так велик, как многие опасаются. И самыми эффективными являются не самые строгие "красные линии" — или те, которые провозглашаются в резких и высокомерных выражениях. Такие угрозы могут провоцировать свои объекты больше, чем принуждать их к подчинению. Нельзя добиваться большой достоверности угроз без предоставления в связи с ними определенных гарантий.
Чтобы быть эффективными, американские "красные линии" должны быть тщательно выверены, чтобы правильно доводить до объектов требования США и одновременно предоставить им необходимые гарантии, но не провоцировать их. Независимо от того, с кем при этом имеют дело США - с Китаем, Ираном или Россией, ключом к успеху здесь будет именно правильный баланс между вышеназванными элементами.
Авторы: Дэн Альтман, Кэтлин Пауэрс (Dan Altman, Kathleen Powers)
____________________________________________________________________________________
Дэн Альтман — доцент кафедры политологии Университета штата Джорджия.
Кетлин Пауэрс — доцент кафедры государственного управления в Дартмутском колледже.
* — талибы — члены "Талибана", запрещенной в России террористической организации. — Прим. ИноСМИ.
