Отношения промышленников и военного ведомства стали в нынешнем году предметом невиданного ранее внимания со стороны руководства страны и общественности. Не будет преувеличением сказать, что ситуация вокруг заключения договоров порой напоминала сводки боевых действий – президент назначал крайние сроки исполнения, наказывал виновных и требовал отчета об исполнении своих поручений.
Для более детального анализа положения дел следует в первую очередь определить понятие государственного оборонного заказа (ГОЗ) и рассмотреть процедуры его подготовки и реализации. Отметим, что ГОЗ является правовым актом, регулирующим поставку продукции. В качестве государственного заказчика выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. При этом финансирование ведется за счет федерального бюджета посредством выделения Министерством финансов России ассигнований государственному заказчику. В ГОЗ включены расходы на НИОКР, закупку вооружения и военной техники (ВВТ), ремонт вооружения и военной техники на предприятиях промышленности, а также специальное строительство. Кроме того, отдельной строкой бюджета проходят расходы ядерного оружейного комплекса. Следует отметить, что ГОЗ является составной частью Государственной программы вооружения (ГПВ). Соответственно 2011 год – это начало реализации новой ГПВ-2011–2020. Посмотрим, как в этой области осуществляются расходы Министерства обороны.
Первые перемены к лучшему
Скажем сразу, что новая программа вооружения, ход ее реализации отличаются рядом нововведений. Так, после долгого перерыва официально был озвучен абсолютный объем Государственного оборонного заказа и его распределение по категориям: закупка ВВТ, ремонт и модернизация ВВТ, а также НИОКР. Стало известно, что в 2011 году расходы на новые закупки, ремонт и модернизацию должны составить 460 миллиардов рублей (рост по сравнению с предыдущим годом на 20 процентов). Общая сумма ГОЗ, озвученная Анатолием Сердюковым, достигнет 581,5 миллиарда рублей. Можно предположить, что с учетом планируемого уровня инфляции впервые за посткризисный (с 2008-го) период будет наблюдаться реальный рост расходов на ГОЗ, тогда как в 2009–2010 годах расходы на оборону в постоянных ценах по сути стагнировали.
Можно заметить также, что по сравнению с предыдущим годом изменились пропорции распределения средств ГОЗ – несколько снизились расходы на НИОКР и закупку ВВТ, но выросли ассигнования на ремонт и модернизацию.
Возвращаясь к проблематике размещения гособоронзаказа, следует отметить, что закон о ГОЗ на 2011 год был сформирован еще в июне 2010-го и Государственная дума приняла его в III квартале прошлого года. При этом ГОЗ-2011 формировался на основе трехлетнего периода, то есть наблюдается закрепление тех положительных нововведений еще предыдущей ГПВ-2015, когда в 2008–2010 годах ГОЗ также был трехлетним. Это позволяет повысить прогнозируемость военных расходов и дать возможность промышленности чувствовать себя более уверенно при исполнении долгосрочных заказов и изготовлении образцов техники с длительным циклом производства.
Предполагалось, что в рамках гособоронзаказа до 1 марта будут заключены государственные контракты с единственными поставщиками, а до 15 апреля – все контракты, которые подписываются на конкурсной основе. В феврале 2011-го военное ведомство предложило «оборонке» стопроцентное авансирование по уже заключенным контрактам, а в феврале министр обороны одобрил решение по освобождению 249 оборонных предприятий от обеспечения авансовых платежей.
По сравнению с прошлым годом в проект постановления правительства по новому ГОЗ был внесен ряд новшеств. К примеру, изменены сроки размещения заданий, уточнен порядок внесения изменений в гособоронзаказ, установлен порядок формирования цены на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика, определенного указом президента или решением правительства РФ. Пытаясь избежать ошибок прошлого, еще в декабре 2010-го Государственная дума внесла в законодательство ряд поправок, корректирующих на период 2011–2015 годов ряд законов, в том числе приостанавливающий на весь 2011-й действие части статьи 72 Бюджетного кодекса («Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»). Это законотворчество вылилось в оперативное принятие в декабре 2010 года Федерального закона № 402-ФЗ (подписан президентом в январе 2011-го), который разрешал заключать долгосрочные контракты в рамках ГПВ-2020 при условии, что сама ГПВ-2020 еще не была принята, а пределы прогнозных объемов бюджетных ассигнований соблюдены.
Такое положение дел уже с января 2011 года позволило предприятиям ОПК заключать долгосрочные контракты на разработку и поставку вооружения в рамках ГОЗ. Поправки помогли предприятиям «оборонки» обойти законодательные ограничения в вопросах выделения Министерством финансов бюджетных ассигнований для использования государственных гарантий по кредитам и займам. В нынешнем году размер последних должен составить 168 миллиардов рублей.
Трудное повторение пройденного
Однако эти, безусловно, положительные нововведения не стали полноохватными, поэтому не удалось полностью избежать сложностей прошлых лет. Например, на уровне регионов при формировании ГОЗ для местных предприятий пришлось столкнуться с отсутствием полной информации об объемах работ на 2011 год, сроках проведения конкурсных процедур и сроках принятия программы вооружения и военной техники до 2020 года. Так и не удалось окончательно определиться с единственными поставщиками, в результате чего замедлялось подписание с ними контрактов, и вместо 1 марта речь шла уже об апреле-мае. Косвенно это подтвердил и вице-премьер Сергей Иванов, заявив в середине мая, что с «предприятиями-изготовителями с вертикально интегрированными структурами» (вероятно, имелись в виду как раз единственные поставщики. – А. Ф.) заключены договоры на 88 процентов от годового объема средств. При этом он признал, что по конкурсным контрактам было заключено только 10 процентов от плана.
В мае к ситуации с заключением контрактов подключился президент Дмитрий Медведев, впервые отметив, что работа по размещению гособоронзаказа идет очень плохо и медленно, и потребовал до конца мая завершить процедуру и предоставить ему информацию. Как сказал Медведев, Минобороны до конца мая должно было завершить размещение гособоронзаказа в полном объеме и предоставить исполнителям работ авансы в соответствии с планами на 2011 год и на период 2012–2013-го. Между тем к середине мая заключено только 60 процентов от общего объема контрактов по ГОЗ. Демонстрируя недовольство сложившейся ситуацией, президент в мае уволил нескольких руководителей оборонных предприятий и ответственных чиновников Министерства обороны, правда, за неудовлетворительные результаты 2010 года. Но скорее всего основной смысл отставок заключался как раз в «посылке сигнала» исполнителям ГОЗ-2011.
Неизвестно, насколько ускорили эти суровые меры процедуру размещения ГОЗ, но уже к 1 июля Министерство обороны отчиталось о размещении заказов на общую сумму 550 миллиардов рублей, или 95 процентов от годового размера ГОЗ. Правда, спустя несколько недель сумма незаключенных договоров «выросла» до 108 миллиардов рублей, или 18,5 процента от общего объема. Среди тех, с кем не удалось вовремя заключить контракты, назывались ФГУП «Воткинский завод» и Московский институт теплотехники, производящие и разрабатывающие МБР «Тополь-М», «Ярс» и БРПЛ «Булава», а также Объединенная судостроительная корпорация. В качестве причин задержки назывались разногласия Министерства обороны с производителями по поводу цены, а также необходимость завершения конкурсных процедурных мероприятий.
Как бы то ни было, в конце июля Министерство обороны обещало заключить оставшиеся соглашения до середины августа. С учетом того, что на тот период незаконтрактованными оставались порядка 85 миллиардов рублей, можно предположить, что на этот раз большую часть этой суммы удастся законтрактовать в срок и к концу августа эпопея с размещением ГОЗ-2011 наконец подойдет к концу.
Работа на перспективу
Таким образом, в 2011 году имело место беспрецедентное внимание высшего руководства страны к финансированию закупок ВВТ, а общественности удалось практически в режиме реального времени отслеживать все основные этапы, связанные с ГОЗ. Чем вызвано такое обостренное отношение к этой проблеме, реалии которой, как представляется, не претерпели существенных изменений по сравнению с предшествующими годами и всегда были очень закрытыми?
На наш взгляд, это обусловлено несколькими причинами. Первая заключается в том, что ГОЗ действительно значительно вырос в этом году по сравнению с предыдущим, что влечет за собой рост номенклатуры закупаемых изделий, в том числе и с длительным циклом производства. В предвыборный год, когда благодаря росту расходов можно улучшить ситуацию на оборонных предприятиях и материальное положение работающих на них потенциальных избирателей, а значит, и в регионах в целом, пускать вопрос на самотек представляется явно неуместным и недальновидным.
Очевиден и субъективный фактор – в 2011 году президент Дмитрий Медведев несколько раз обращался к темам военных закупок и оборонных расходов и не мог не отреагировать на то, что его поручения не исполняются. Вряд ли он хотел повторения ситуации 2010-го, когда номенклатура реально поставленной в войска техники не соответствовала тем цифрам, которые им озвучивались в президентском послании еще в 2009 году.
Наконец, нельзя исключать и того, что такое пристальное внимание к ситуации с размещением ГОЗ вызвано и общей политикой по реформированию Вооруженных Сил. Изменения коснутся не только боевых частей, их структуры, численности и мест дислокации, но и военных расходов. Возможно, руководство страны желает вывести положение дел в нынешнем году на тот уровень, который мог бы стать образцом в будущем. Об этом косвенно свидетельствуют повышение роли Рособоронпоставки, внедрение новых систем государственных гарантий по кредитам и попытки более эффективно управлять самими средствами в течение года. Другими словами, от успеха или неудачи новых мер может зависеть общая политика по отношению к оборонным расходам не только в ближайшую трехлетку, но и на протяжении всего срока действия ГПВ-2020.
Нацеленность на результат
Ситуация с размещением ГОЗ в 2011 году показала, что многие застарелые проблемы до сих пор не удалось решить. В первую очередь такое положение дел связано со сроками размещения заказов Министерством обороны. Среди других причин можно назвать и ценовую политику предприятий, и нецелевое использование некоторыми из них авансовых платежей.
При увеличении в ближайшем будущем оборонных расходов существует вероятность того, что ситуация нынешнего года может не только повториться, но и усугубиться. Контрактов станет значительно больше, а сокращение численности центрального аппарата Министерства обороны приведет к тому, что принятие тех или иных решений будет сильно затягиваться. Рособоронпоставка вряд ли спасет положение, так как на нее в 2012 году придется лишь 50–60 процентов от всех заказов и то, надо полагать, в самом лучшем случае.
Таким образом, представляется, что руководству страны и Министерству обороны предстоит максимально полно проанализировать все аспекты, связанные с формированием, размещением и фактическим исполнением ГОЗ-2011. Это позволит избежать повторения нынешних трудностей и перевести конфликтную работу с предприятиями в размеренный и конструктивный режим сотрудничества.
Андрей Фролов
Опубликовано в выпуске № 33 (399) за 24 августа 2011 года
