Взаимоотношения России и НАТО – окно возможностей или ширма?
На протяжении последних нескольких месяцев начиная с ноябрьского Саммита Совета Россия-НАТО в Лиссабоне тема ЕвроПРО является одной из самых обсуждаемых и актуальных. Новый глава Пентагона Леон Панетта, принявший приглашение вскоре посетить Минобороны России, недавно в ходе телефонного разговора с министром обороны России Анатолием Сердюковым уделил особое внимание проблеме интеграции ПРО двух ядерных держав. Было решено продолжить как переговоры по ПРО, так и в целом двусторонние контакты военных ведомств. Разговор произошел почти месяц спустя после заседания в Сочи Совета Россия–НАТО на уровне послов, посвященного проблеме ПРО и не принесшего никаких результатов. Ожидается, что прорыв в духе американо-российской «перезагрузки» будет достигнут в рамках прямых переговоров военных России и США.
На июльском совещании в Горках, посвященном вопросам исполнения поручений, президент Дмитрий Медведев жестко критиковал Минобороны за срыв Гособоронзаказа за 2011 год. Президент потребовал сделать организационные выводы, включая и недопущение излишне панических настроений. «Нужно разобраться с теми, кто сеет панику. Вы знаете, по законам военного времени, как с паникерами поступали – расстреливали. Понятно?» – обратился глава государства к министру обороны Анатолию Сердюкову, предоставив министру карт-бланш на увольнение любого нерадивого чиновника министерства.
Что же могло повлиять на настроения в военном секторе ко дню проведения президентского совещания 6 июля?
Возможно, одной из существенных причин является заседание Совета Россия–НАТО, которое прошло в Сочи накануне, 4 июля. По итогам этого заседания возникли новые вопросы не только в отношении перспектив взаимодействия России по ЕвроПРО, но также в целом о будущем балансе стратегических сил на континенте Евразии. Стало понятно, что в вопросе ПРО России надо полагаться прежде всего на свои Вооруженные силы.
Соломоново решение в борьбе с паникерами
На этом фоне с жесткой критикой в адрес Минобороны России выступил генеральный конструктор стратегических ракет Московского института теплотехники академик Юрий Соломонов, заявив открыто в прессе об отсутствии эффективной системы управления оборонно-промышленным комплексом в стране. Правительство, Военно-промышленная комиссия (как раз осуществляющая организацию и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам) и, в свою очередь, Минобороны не заключили контракты на производство новых ракет, и может оказаться под угрозой срыва вся Госпрограмма вооружений до 2020 года.
В итоге в период обострившейся внутриполитической конкурентной борьбы перед президентскими выборами Дмитрию Медведеву пришлось столкнуться с сочетанием беспрецедентно сложных факторов – саботаж гособоронзаказа правительственными структурами по стратегическим ядерным силам внутри государства и саботаж подписания равноправного договора с учетом создания ЕвроПРО на международном уровне. При этом президенту нужно оградить экономику страны от неэффективного бремени оборонного производства и продолжить конструктивную интеграцию с западными союзниками, так как режим безопасности в государстве в первую очередь подразумевает хороший финансовый климат для всех категорий граждан. Не распутав этот клубок, не поставив все на свои места, не поняв суть и мотивы высказываний и поступков, Россия может критически уступить в ядерном паритете на мировой арене. С другой стороны, изоляция России и ее конфронтация с Западом не в интересах прежде всего российского народа, а российский ядерный потенциал составляет опору для поддержания мира и стабильности, гарантируя неразвязывание ядерной войны с вовлечением США и Европы.
В июле Дмитрий Медведев принял в своей сочинской резиденции послов стран Совета Россия–НАТО и генерального секретаря НАТО Андерса Фога Расмуссена. Президент России говорил об «окне возможностей», открывшемся для России и НАТО по итогам Лиссабонского саммита в 2010 году. Будет ли упущен этот исторический момент, который можно охарактеризовать как исток интеграции оборонных стратегических мощностей НАТО (США) и России на долгие годы вперед во имя общей безопасности? Будет ли создана совместная взаимодополняемая ПРО, знаменующая собой победу здравого смысла перед общими угрозами и вызовами нового века, или же Россия и Америка, оставаясь контрпартнерами, вновь будут втянуты в гонку вооружений?
Об этом Дмитрий Медведев впервые подробно говорил в Лиссабоне в 2010 году. Главный посыл президента России, стоявшего на площадке НАТО в качестве равноправного участника саммита альянса, заключался в призыве вместе укреплять стратегическое партнерство, базирующееся на пяти принципах: равноправие, неделимость безопасности, взаимное доверие, транспарентность и предсказуемость. Президент России напомнил, что сегодня международные отношения в мире строятся на основе концепции ядерного сдерживания. В связи с этим усилия Дмитрия Медведева по решению сразу двух вопросов – по ЕвроПРО и по Договору о европейской безопасности (ДЕБ) – стратегически обоснованы и касаются прогноза развития стратегических ядерных сил России и США.
Россия является «ключевым пазлом» в архитектуре евро-атлантической безопасности, поэтому инициативы российского президента не должны игнорироваться. Ситуация такова, что сегодня нет единства, общего знаменателя и полного взаимопонимания в Евро-Атлантике, европейцы (отдельно Западная Европа и отдельно Восточная Европа) ставят перед собой одни задачи, США и Канада – другие, в том числе и в отношении ЕвроПРО. Однако никто, включая Россию, не может оставаться в изоляции в сфере безопасности, тем более в условиях, когда идеологических разногласий больше нет. Для самой России изоляция страшна даже не гонкой вооружений, а полным выпадением оборонного сектора страны из формирующегося нового миропорядка разделения и оптимизации оборонных расходов и из конкурентоспособного ряда производителей вооружений.
Предпосылки и точки роста
Итак, для подписания ДЕБ в Евро-Атлантике сложилось пять существенных предпосылок. Первая – необходимость оборонной интеграции и объединения стран НАТО и Евросоюза, избегая дублирования траты ресурсов на создание боеготовых сил и средств. Вторая – необходимость выстраивания в условиях режима глобальной взаимозависимой безопасности противовеса США на европейском пространстве (сдерживать европейский дисбаланс, возникающий из-за США, может только Россия). Третья предпосылка – неопределенность и конфронтационная противоречивость общей структуры политического управления безопасностью в мире под эгидой ООН. Четвертая – возрастание числа международных коалиционных миссий и операций (количество вооруженных конфликтов в мире с наступлением XXI века удвоилось). Пятая – невозможность поддержания стратегической стабильности без конструктивного поступательного развития в международных правовых отношениях.
Перечисленные пять предпосылок к кардинальным переменам составлены на основе заключений западных военных экспертов о текущей ситуации в сфере безопасности. В свою очередь, российские военные эксперты убеждены, что развитие всего спектра отношений России и НАТО, особенно по ЕвроПРО, не может напрямую не зависеть от продвижения уже сделанного Россией предложения заключить ДЕБ. Учитывая главный контраргумент НАТО против этого договора, что он направлен на нивелирование влияния альянса в Евро-Атлантике, ДЕБ может быть подписан между НАТО и Россией в качестве следующего правового шага после подписания в 1997 году Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО.
Акт-1997, подписанный между Россией и 16 государствами, в связи с принятием в последующем в НАТО новых членов в 1999 году и 2002 году (сейчас в альянсе 28 государств) при строгом рассмотрении потерял юридическую силу. Тем более щепетильность следует проявлять в вопросе ПРО, так как ее элементы планируется размещать на территориях тех государств, которые не участвовали в подписании Акта-1997 с Россией. А Россия не подписывала основополагающий Вашингтонский договор НАТО. Так что у России и стран НАТО в Восточной Европе вообще нет никаких юридических обязательств – и это принципиально важно в аспекте смещения баланса в ядерном паритете в Восточно-Европейском регионе.
На недавней пресс-конференции в Брюсселе генсек НАТО сказал, что он уверен, новые члены НАТО (сверх 16 членов до 1997 года) подписали бы тогда Основополагающий акт с Россией, и эта уверенность распространяется и на тему ПРО. Однако документы не терпят такой вольной трактовки – а подписали бы страны Восточной Европы действительно тот Акт? Вопрос открыт, и их подписей нет на де-факто потерявшем юридическую силу документе. Например, МИД России ссылается на данные сайта WikiLeaks, что в период проведения Лиссабонского саммита членами НАТО был одобрен план обороны Польши и государств Балтии от нападения со стороны России... Не это ли лучшее доказательство несостоятельности Основополагающего акта от 1997 года?
Учитывая, что баланс стратегических ядерных потенциалов является ключевым вопросом, ДЕБ должен отражать развитие переговорного процесса по ЕвроПРО. После принципиальной договоренности создавать вместе ЕвроПРО, достигнутой на Саммите НАТО в Лиссабоне в ноябре 2010 года, следующие важные заявления были сделаны во время официального визита в Москву в феврале 2011 года заместителя помощника генерального секретаря НАТО по политическим вопросам и политике безопасности Джеймса Аппатурая (представитель Канады).
Джеймс Аппатурай четко обозначил в конструктивном ключе три точки роста переговоров России и НАТО по ЕвроПРО, что позволяет все неурегулированные вопросы рассматривать более структурировано, понятно и эффективно. Далее ЕвроПРО обсуждалась в мае в Брюсселе на заседании Военного Комитета НАТО в ходе переговоров начальника Генерального штаба России генерала Николая Макарова и председателя Военного Комитета НАТО адмирала Джампаоло Ди Паола (представитель Италии). Затем в июне в Брюсселе в переговорах по ЕвроПРО на заседании Совета Россия–НАТО на уровне министров обороны принял участие министр обороны России Анатолий Сердюков. И в июле в Сочи с заявлениями на пресс-конференции выступил министр иностранных дел России Сергей Лавров. Тревожные заявления были сделаны генсеком НАТО Андерсом Фогом Расмуссеном (представитель Дании) после заседания Совета Россия–НАТО в Сочи в ходе его выступления в Военном учебно-научном центре ВМФ Военно-морской академии им. адмирала Н.Г.Кузнецова в Санкт-Петербурге.
Добровольное волонтерство и хаос среди ракет
Следуя изначально обозначенной в НАТО объективной трехуровневой логике – трем точкам роста переговорного процесса по выстраиванию стратегии совместной конфигурации ЕвроПРО, все постлиссабонские заявления можно суммировать следующим образом.
Первая точка роста переговорного процесса: алгоритмы принятия решений. Этот блок вопросов отвечает двум принципам стратегического партнерства, обозначенным Дмитрием Медведевым: взаимное доверие и транспарентность. Наиболее оптимальный вариант заключен в координации двух самодостаточных систем ПРО России и НАТО с сохранением возможности самостоятельно принимать решения, суверенитета и стратегического оборонного потенциала. При этом запланированные два объединенных центра обмена данными (Command and Control) – по раннему оповещению (early warning data) и ответным мерам (coordination of responses), – в которых будут вместе служить военные НАТО и Российской армии, не имеют пока никакой юридической основы.
Однако заверения генсека НАТО Андерса Фога Расмуссена в том, что эти центры и есть требуемые Россией гарантии безопасности, выглядят несерьезно и непрофессионально со всех точек зрения. С политической точки зрения – центры будут организованы на фоне полностью утратившей силу юридической базы между НАТО и Россией, с военной точки зрения – центры не будут включены в корневую структуру альянса ни в мощности уже существующего начального оперативного потенциала ПРО НАТО (Initial Operational Capability), который укомлектовывается до 2013 года, ни тем более в мощности конечного оперативного потенциала ПРО НАТО (Final Operational Capability), который будет создан к 2020 году. С практической точки зрения без стройного военного вертикального и горизонтального подчинения эти центры не будут работать «синергично», не станут «общим фундаментом», а напротив, затея обернется хаосом в ущерб общей безопасности.
Российская сторона дружелюбна и максимально открыта. Делегации военных НАТО из США, Франции, Германии, Норвегии и Польши уже побывали в разном составе как в Главном центре предупреждения о ракетном нападении Космических войск в Солнечногорске, так и на РЛС А-135 «Дон-2Н» в Софрине. Однако Генштаб России официально заявил, что технически компоненты американской ПРО в Европе в рамках ЕвроПРО снизят ядерный стратегический потенциал России, так как теоретически американские алгоритмы перехвата рассчитаны против всех ракет, то есть и российских тоже.
Транспарентность и доверие подразумевают равноправное участие России в оценке потенциала американских элементов ПРО на территории Европы; в разработке технических и организационных алгоритмов ЕвроПРО НАТО по принятию решений по поражению целей над своей территорией и территорией других государств; в создании единой интерактивной карты ЕвроПРО; в отработке стандартов единого интегрированного подхода в компоновке технических средств ПРО; в решениях НАТО по строительству конфигурации ЕвроПРО, в том числе морского базирования.
Для предотвращения сверхконцентрации ПРО США на территории Евразии, когда любая асимметрия потенциалов является угрозой безопасности для всех, Россия требует гарантий неприменения ЕвроПРО для контроля за российскими межконтинентальными баллистическими ракетами. Ответ генсека НАТО – никаких юридически обязывающих гарантий о ненацеленности системы ПРО против российских сил стратегического сдерживания НАТО давать не будет. Более того, ответ Андерса Фога Расмуссена обескураживает с позиции военного и международного права. Генсек НАТО говорит, что взаимные гарантии безопасности между Россией и НАТО уже существуют, это Основополагающий акт от 1997 года, но если этого недостаточно, то лучшая гарантия – это участие России в процессе создания ЕвроПРО, полная вовлеченность в обмен данными между двумя отдельными системами ПРО. Также, по мнению генсека НАТО, существенной гарантией является его личное заверение в том, что ПРО НАТО сугубо оборонительная по техническим характеристикам, имеющая цель защищать исключительно население стран НАТО, что нельзя доверить никому другому.
На это можно сделать два достаточно простых замечания. Первое – ПРО по сути является стратегическим оборонительным средством, подавляющим наступательные средства противника. То есть нельзя считать гарантией тот факт, что элементы ПРО не являются наступательными элементами – это просто разные виды стратегического оружия. И второе – зачем вовлекать Россию в обмен данными в качестве добровольного волонтера, стоящего за порогом НАТО? Тогда вещи надо называть своими именами – нужна добрая воля соседнего ядерного государства для сторонней помощи НАТО в дополнительном и ни к чему не обязывающем информировании о возможной ракетной угрозе. Но это не формат технически, алгоритмически, информационно единой системы. Такие добровольные меры можно обсуждать в Совбезе ООН, призывая к ответственности все ядерные державы мира.
Безопасность гарантирована не всем
Вторая точка роста переговорного процесса: партнерская сеть участников. Этот блок вопросов отвечает принципам равноправия и неделимости безопасности, обозначенным Дмитрием Медведевым для построения ЕвроПРО. Основной посыл ЕвроПРО – участники (все партнеры) не рассматривают друг друга как врагов, а вместе противодействуют ракетным угрозам, которые соответственно исходят из стран, находящихся за пределами партнерского формата. Логика партнерского взаимодействия достаточно четкая – равноправие в общем пространстве безопасности без риска для всех партнеров.
Между Россией и НАТО сегодня нет конфронтации, официально заявлен курс на стратегическое партнерство и сближение. Однако при уже идущих переговорах о едином пространстве ПРО возникает трудность в оценке односторонних решений альянса по размещению элементов ПРО не только на территории стран Восточной Европы, но и даже в ходе учений с постсоветскими странами. Например, недавний заход американского крейсера Monterrey с системой ПРО AEGIS на борту для участия в украинско-американских учениях Sea Breeze-2011 без уведомления и приглашения России.
Как официально России реагировать на эти факты с учетом того, что она якобы уже в едином пространстве безопасности со странами НАТО? Если раньше достаточно было бы просто обозначить озабоченности на уровне МИД, то теперь это следует рассматривать как нарушение продекларированного открытого партнерства по ПРО. Ведь получается, что не проинформирована в формате «создаваемой» общей ЕвроПРО стран Совета Россия–НАТО только Россия, а остальные страны проинформированы в рабочем порядке.
Более того, и инициатива Дмитрия Медведева по ДЕБ, и новая Стратегическая концепция НАТО от 2010 года – оба документа призывают конструктивно укреплять партнерские форматы по всему миру. С учетом того, что ПРО – это средство подавления стратегических наступательных ракетных сил, конфигурация партнерской сети общей ПРО и равноправие в ней являются критическими факторами. Возвращаясь к вопросу гарантий, следует упомянуть, что генсек НАТО ранее заявлял для членов альянса такие понятия, как «гарантированная безопасность, совместная безопасность и взаимодополняемая безопасность». Это обеспечивается странами, подписавшими Вашингтонский договор, имеющий известную 5-ю Статью о взаимных обязательствах в обороне.
Но в аспекте формата СРН эти определения не звучали, к СРН они не относятся, тем более к СРН не относится и сам Вашингтонский договор. Поэтому вопрос остается открытым: как обеспечить концепцию, конфигурацию и архитектуру ЕвроПРО на равных вместе с партнерами НАТО? Генсек НАТО в Санкт-Петербурге подчеркнул, что НАТО создает ЕвроПРО как свою внутреннюю систему в формате стран-членов, и именно в этом формате ожидается достижение «промежуточной готовности» (Interim Capability) уже к середине 2012 года. А для России приветствуется ее партнерская активность в сотрудничестве по ПРО. К сожалению, это далеко не единая партнерская равноправная сеть и не универсальная единая система ПРО. То есть как общая система она пока не имеет никакой оборонной ценности.
Не знаешь броду...
И третья точка роста переговорного процесса: глобальный баланс ядерных сил, так называемая «сбалансированная оборона». Этот блок вопросов отвечает принципу предсказуемости, обозначенному Дмитрием Медведевым, – ЕвроПРО должна укреплять, а не подрывать стратегический баланс сил в Европе. Риски велики, отсутствие конструктивного подхода может привести к разрыву СНВ-3, остановке управляемого сокращения ядерного оружия в мире, гонке оборонительных и наступательных вооружений.
Основную тревогу в высказываниях генсека НАТО Андерса Фога Расмуссена вызывает его призыв, озвученный в Санкт-Петербурге в Военно-морской академии, что России не нужно тратить миллиарды рублей на оборону против Запада, это пустая трата денег, а лучше эти деньги потратить на экономическое развитие и модернизацию. Эти слова можно было бы принять за чистую монету, за этакое понимание экономиста-управленца с опытом проблем нынешней модернизации России и некую поддержку Дмитрия Медведева. Если бы не одно «но». В прошлом году, выступая в Брюсселе, Андерс Фог Расмуссен категорично призывал европейских союзников не сокращать оборонные бюджеты и не увеличивать разрыв с боеготовностью Вооруженных сил США (которые тратят на оборону в три-пять раз больше, чем Европа), а усердно работать над уменьшением отставания от США. Он назвал сокращение оборонных бюджетов «принесением безопасности в жертву» и «ошибочным экономическим выбором». Расмуссен говорил: «мы все сегодня должны платить высокую цену за нашу безопасность», которая, в свою очередь, обеспечит экономическое процветание. Датский экс-премьер-министр сделал тогда очень важный вывод: разрыв в оборонных бюджетах стран альянса неминуемо подорвет политическую сплоченность союзников.
Как бы там ни было, подрыв политической сплоченности внутри альянса наблюдается. И это хорошо заметно на разном отношении представителей Европы и Атлантики к перспективам глобальной ПРО, а отказ решать вопрос с Россией только «раскачивает лодку» внутри НАТО. Не хотелось бы думать, что в Европе есть силы, желающие оказать антироссийскому лобби в США «услугу», выигрывая время, имитируя активность переговорного процесса и призывая к снижению Россией своего стратегического паритета. Это не конструктивно, это не мудро, это даже опасно, это не отвечает общему настрою, превалирующему в политических кругах стран НАТО, стремящихся объединять ресурсы в международном масштабе в условиях экономических кризисов, а не «взламывать» ядерный баланс на континенте. Дмитрий Медведев еще в Лиссабоне сказал, что прежде всего «сами европейские страны должны разобраться, где их место, как будет выглядеть в конечном счете идея европейской противоракетной обороны».
К настоящему времени завершен российско-американский совместный доклад по оценке ракетных вызовов XXI века. Президент США Барак Обама подчеркивает на встречах с российским президентом, что США нацелены работать вместе над созданием такого подхода и такой конфигурации ПРО, которая соответствовала бы интересам обеих стран в области безопасности, чтобы поддержать стратегический баланс сил. Российский президент также настроен продолжать широкомасштабные консультации в поисках основы для достижения договоренности.
Ольга Колесниченко
