На этой неделе Верховная Рада Украины приняла любопытный Закон — «Об особенностях управления объектами государственной собственности в оборонно-промышленном комплексе». Нормативно-правовой акт призван основательно изменить существующую полтора десятилетия систему управления «оборонкой», перенеся менеджерский центр тяжести в создаваемый госконцерн «Укроборонпром». Хотя нынешняя форма организации жизнедеятельности украинских оборонных предприятий может называться системой с большой натяжкой и постоянно вызывала шквалы критики со стороны экспертов, к формируемой вертикали, к изумлению специалистов, вопросов не меньше. Небезынтересно, что работа команды, продвигавшей сей далеко неоднозначный нормативно-правовой акт, несмотря на высказанные специалистами замечания, напоминала движение катка, укатывающего асфальт. Многие наблюдатели восприняли это как определенный симптом…
Долгая дорога к дюнам
С одной стороны, нынешняя власть проявляет просто шокирующую медлительность в решении проблем сектора безопасности. На фоне уверенных и быстрых решений в других плоскостях это долго вызывало недоумение. Так, лишь в июле 2010 года была создана комиссия по вопросам ОПК при президенте Украины, которая начала активно готовить предложения по реформированию управленческого механизма ОПК. Формула, причем совершенно отличная от предлагаемой разработчиками, родилась только через полгода. Предновогодним указом президента был создан госконцерн «Укроборонпром».
Впервые в Украине решились на беспрецедентный эксперимент — законодательно объединить производителей и продавцов критической продукции под одной крышей. Мысль как будто благая — централизовать управление, взять под полный контроль финансовые потоки, улучшить координацию при выполнении технологически сложных внешних заказов. И если во времена Леонида Кучмы и Виктора Ющенко «Укрспецэкспорт» оставался «государством в государстве», то Виктор Янукович решил превратить его в неприступный город-крепость, живущий по отдельным законам. Но именно тут и рождается главный перекос — слишком сильный акцент на развитие оружейного бизнеса, с отношением к ОПК как вечной дойной корове. Оружейная торговля — это для любого государства вопрос большой политики и немалого престижа. Она является утверждением лидерства национальных технологий и подтверждением, что страна — не второсортный сырьевой придаток. Но вклад в технологический сектор всходы дает только через годы — в среднем технологический цикл создания и производства новых вооружений и военной техники (ВВТ) составляет от четырех до семи лет, хотя «удовольствие» при особом нигилизме государства может растянуться и на десятилетия. Как в случае с Ан-70. Пока ни одна власть в Украине, в том числе нынешняя, не проявила желания вкладывать ресурсы в столь долгоиграющие проекты, как новые ВВТ. Открытые с помпой и пафосом проекты ракеты «Сапсан» и «корвета», с предположительным циклом их создания в доброе десятилетие, пока не в счет. На них топтались и предшественники, но до дела руки не дотянулись. Теперь (к счастью) эти проекты не забыты и новой властью. «Перед Украиной стоит задача создать собственный сверхсовременный ракетный комплекс «Сапсан», поскольку существующий «Искандер» морально устарел», — заявил украинский президент на открытии проекта. Ничего, что глава государства назвал устаревшим самый новый российский комплекс, — это больше проблема его окружения. Запомним другую его фразу: «Я сделаю все, чтобы эта программа финансировалась на 100 процентов».
О достижениях ВТС говорить все еще сложно. Пока они почти целиком опираются на портфель заказов 2009 года, то есть на контракты, заключенные предыдущей командой спецэкспортеров. Бесспорно, продажа 200 старых танков, закрепление и расширение позиций в Таиланде и Вьетнаме — это успех, но далеко не того уровня.
Вернемся к реформе. Ее в итоге затянули до такой степени, что партнеры стали сомневаться — с кем вообще в Украине вести переговоры на тему ВТС. Не так давно случился еще один любопытный казус. При всей декларируемой успешности переговоров с РФ в области ВТС российская сторона устами члена комитета Госдумы по обороне Михаила Ненашева дала тревожный сигнал: «К сожалению, российская сторона не может определить, кто является субъектом с украинской стороны в области ВТС». Это вопиющая подсечка украинской власти, потому что обнажает неготовность, абсолютно не боевое, а значит, ненормальное состояние вертикали в секторе. И недовольство России, которая, по словам того же Ненашева, помогла выкрутиться из водоворота проблем при выполнении самого крупного, иракского, контракта, понятно. Еще удивительнее ситуация с некоторыми другими иностранными партнерами. Так, бразильская сторона, подписавшая некие документы с Минпромполитики Украины, была ошарашена неприятной необходимостью фактически наново «договариваться» — уже с «Укроборонпромом». Как говорят близкие к переговорному процессу лица, бразильцы с пониманием относятся к тому, что правопреемственность решений является давней проблемой Украины, но не до такой же степени.
На фоне этой медлительности власти появление законопроекта, прохождение им в предельно короткие сроки всех согласований и подготовка к форсированному принятию закона вызвали заметную настороженность у очень многих.
Подводные камни специфического законотворчества
В новом законе субъектами управления ОПК определены Кабмин и «Укроборонпром». Указывается, что госконцерн будет определять производственные и инвестиционные планы, условия производственных и научно-технических связей между участниками, в том числе для выполнения задач военно-технического сотрудничества (ВТС). Опустим пока то, что покрыто туманом, — кто непосредственно будет определять задачи ВТС. Если политический уровень контроля будет формальным (нынешняя Межведомственная комиссия по вопросам ВТС и экспортного контроля при президенте Украины вытеснена из системы и уже давно не является политическим фильтром), то «Укроборонпром» будет ставить задачи сам себе. И тогда не исключено, что желание производителя-продавца оружия реализовать как можно больше оружия за рубежом может войти в конфликт с политической целесообразностью. Если из системы выработки решений будут исключены МИД, СБУ, СВР, ГУР МОУ, департамент разработок и закупок вооружения и военной техники Минобороны, ГКА, застраховаться от политических ошибок будет нелегко.
Другая, много большая угроза — в формируемой вертикали, где фактору ВТС отведено главенствующее положение (чему удивляться, ведь это реальные валютные потоки), а вопросы обороноспособности, развития национальной армии, да и развитие самой оборонной промышленности, оказались за скобками законодательных интересов. В силу этого принятый закон не позволит реализовывать военно-техническую политику государства вообще. И вовсе не потому, что «Укроборонпром», который формально объединил в одном лице Министерство промышленной политики Украины и «Укрспецэкспорт» с дочерними предприятиями, не способен взять на себя дополнительный груз ответственности. А потому, что он формально занимает равное положение в вертикали власти. Сделать «Укроборонпром» первым среди равных — дело провальное. По меньшей мере, для задач обороноспособности, которые по сути и выше и шире задач оружейного экспорта. Как, к примеру, «Укроборонпром» может повлиять на развитие ракетного проекта «Сапсан», если основным исполнителем его являются предприятия Государственного космического агентства? А вообще, будет ли «Укроборонпром» заинтересован во влиянии на создание ракетного комплекса? Ведь это затратная задача, которая абсолютно не стыкуется с экспортом оружия. До сегодняшнего дня оборотных ресурсов «Укрспецэкспорта» хватало лишь на относительно мелкие по финансовым затратам проекты, как модернизация «Кольчуги» или создание высокоточных средств поражения. Даже при нынешнем усилении спецэкспортеров задача финансирования крупных оборонных проектов для них будет неподъемная.
Или другой пример. Уникальное предприятие военного ведомства —Конотопский авиаремонтный завод «Авиакон» в апреле с.г. вошло в состав «Укроборонпрома». Но кроме многочисленных внешних контрактов это предприятие еще участвует и в модернизации боевого вертолета Ми-24, причем совместно с иностранной компанией. В каком направлении деятельности этого предприятия будет больше заинтересован «Укроборонпром»? А если завод будет перегружен экспортными заказами (для некоторых ремонтных предприятий это вовсе не фантастика), то в какую очередь будут выполняться заказы Министерства обороны? И если военному ведомству в то же время срочно понадобится отремонтировать технику на учения или для миротворческого контингента, удовлетворение чьих интересов окажется первоочередным? Похоже, это вопросы риторические.
На фоне сугубо административного реформаторства число реальных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых оборонными предприятиями для армии, сократили до 32 при необходимых 157. В ассоциации «Украинские оборонные технологии» подсчитали: открытых работ в денежном измерении было почти на 4 млрд. грн. Так что, глядя на укрепление «Укроборонпрома», только несведущий и наивный наблюдатель может связывать это событие с созданием предпосылок для экспорта новой номенклатуры оборонной продукции. Более того, еще год назад эксперты ЦИАКР зафиксировали такой уровень распада оборонной промышленности страны, что сам ОПК уже не подлежит восстановлению. Национальная академия наук Украины намерена провести инвентаризацию технологической базы: поданные заявки национальных НИИ, КБ и предприятий в суммарном измерении являют собой довольно печальное зрелище в сравнении даже с возможностями десятилетней давности. Но и эти очаги Украина потеряет, если откажется развивать их за счет увеличения гособоронзаказа. Не случайно сами конструкторы утверждают: при таком положении дел не стоит втягиваться в прожекты, а все, на что может рассчитывать сегодня оборонная промышленность Украины, — усовершенствование и развитие технологий советского периода. Кстати, феноменальный успех ГосККБ «Луч» (высокоточные средства поражения), НПФ «Адрон» (средства защиты летательных аппаратов от высокоточного оружия) или ХК «Укрспецтехника» (миллиметровая радиолокация) по развитию советских технологий только подтверждает эту мысль.
Как кажется, одной из глобальных ошибок нынешнего периода стала попытка реформаторов скрыто возвести ВТС в ранг задачи номер один. Без решения проблемы развития национальной армии и ОПК. Но даже и тут далеко до отлаженной системы. Кроме того, что отсутствует политический уровень принятия решений, не сформирована ни система информационного обеспечения ВТС, ни механизм дипломатической поддержки этой деятельности государства. О таких вопросах, как структура аналитического обеспечения ВТС, вообще говорить не стоит. Сегодня ВТС страны — это спорадические попытки и несистемные эпизоды. Украина остается единственным государством в регионе, так и не приступившим в перевооружению армии. ВСУ выживают «по Ежелю», сугубо ремонтными усилиями. Украина остается единственным государством, присутствующим на мировом рынке вооружений, имеющим оборонные предприятия и не имеющим национальной выставки оборонных технологий, вооружений и военной техники. «Авіасвіт-XXI» — не в счет по двум причинам. Это, скорее, пародия, чем авиасалон. Ключевым показателем служит тот факт, что на «Авіасвіт-XXI» не едут потенциальные заказчики. Единственный выход из ситуации, предлагаемый экспертами, — передать выставочную функцию в частные руки.
«Укроборонпром». Первый среди равных?
Напомним, принятый закон призван обеспечить четкость функционирования оборонной промышленности.
Начало было положено финансовой четкостью. Еще до создания «Укроборонпрома» большинство контрактов емкостью более 1 млн. долл. перешли под исключительный контроль головной торгующей компании. Можно предположить, что в дальнейшем директора предприятий, в том числе промышленных, будут согласовывать с руководством госконцерна любые приобретения — от покупки скрепок до станков. В значительной степени эта политика предопределила уход опытных менеджеров — от Александра Шарапова (бывшего директора «Укроборонсервиса») до Михаила Борисюка (бывшего генерального конструктора бронетанкостроения — руководителя ХКБМ им. Морозова). Еще в 2010 году появились дочерние предприятия «Укрспецэкспорта», которые вместо былых двух десятков стран перешли на пару-тройку…
С точки зрения концентрации ресурсов и финансовых потоков, создание «Укроборонпрома» — шаг, возможно, оправданный. С точки зрения формирования новых цепочек с заменой всех звеньев — несущий существенные риски. Уход из компании и дочерних предприятий сильных специалистов (кадровый состав так называемых контрактеров, то есть менеджеров, обеспечивающих выполнение контрактов, заменен более чем на 40%) неминуемо ведет к замене таких важных звеньев, как посредники. А это категория тончайшая. Скажем, на подбор посредника по Алжиру ушло около четырех лет, и через фильтры прошло более десятка претендентов. А ситуация с посредниками по Ираку привела к нескольким сменам директоров предприятия-контрактера и публичному скандалу.
Но это мелочи по сравнению с потенциальной угрозой формирования и выполнения гособоронзаказа через «Укроборонпром». У директоров предприятий останется почетное право подписывать контракты с Минобороны и почетное право их выполнять. Специалисты уверены, что централизация управления может максимально приблизиться к советскому времени, а работы предприятиями могут выполняться в рамках договоров-поручений. «Объединение предприятий в госконцерн, который в свою очередь создан на базе внешнеторговой компании «Укрспецэкспорт», и создание так называемых кластеров во главе с дочерними торговыми предприятиями компании противоречит самой сути оборонно-промышленного комплекса Украины, для которого продажа оружия на экспорт никак не может быть первичной задачей» — это мнение главы ассоциации «Украинские оборонные технологии» Владимира Грека.
Наблюдатели уверены: не всякие оборонные предприятия, попавшие под «Укроборонпром», интересуют как производители оборонной продукции. Закон, в частности, предусматривает наделение «Укроборонпрома» правом определять условия реструктуризации, санации предприятий. Если принять во внимание тот факт, что президент Украины получил законодательное право назначать троих членов наблюдательного совета госконцерна, то при размыто прописанных имущественных положениях закона руководство «Укроборонпрома» становится его единоличным распорядителем.
Глава парламентского комитета по вопросам национальной безопасности и обороны Анатолий Гриценко в своей оценке молниеносно принятого закона идет еще дальше: «Закон лишает Кабмин рычагов контроля за оборонно-промышленным комплексом. Это недопустимо, ведь речь идет о национальной безопасности страны, ни больше, ни меньше. Как мог премьер Азаров подписать такой законопроект, и кто его заставил это сделать — первый вопрос. Второй — закон грубо нарушает Конституцию Украины, наделяя президента полномочиями по формированию наблюдательного совета «Укроборонпрома». Как мог юрист высшей квалификации, министр юстиции Александр Лавринович поставить свою согласующую подпись? Он уж точно знает, что Конституция не дает такого права Януковичу! Безответственность в расчете на безнаказанность? Третий вопрос — как можно и кто дал право возлагать на предприятие, имеющее главной целью зарабатывать деньги, функции центрального органа исполнительной власти, по сути, определять военно-техническую политику, к тому же бесконтрольно распоряжаться миллиардным имуществом? Судя по тому, как в нарушение Конституции и законов Украины буквально проломили этот закон через Раду (без заслушивания мнения комитета, не дав возможности никому выступить ни «за», ни «против»), напрашивается вывод: разработчиков из «Укроборонпрома» и их покровителей интересует именно имущество оборонных предприятий. А это тысячи гектаров дорогостоящей земли в столице и областных центрах, тысячи зданий и сооружений с инфраструктурой, в том числе авиационной и морской. Не удивлюсь, если вскоре станки будут порезаны на металлолом, а на месте оборонных заводов начнут произрастать офисные центры и гостиницы. Президент имеет возможность не допустить этого, наложив вето на антиконституционный закон. Посмотрим, на чьей стороне Янукович, использует он право вето или закроет глаза на безответственную аферу?»
Не определяет закон ни вехи, ни способы создания вертикально-интегрированных оборонно-промышленных структур. В нем никак не прописано регулирование управления предприятиями, которые не входят в госконцерн непосредственно, но принимают участие в разработках и производстве оборонной продукции. Как будут строиться отношения с успешными частными предприятиями, такими как ХК «АвтоКрАЗ», НПФ «Адрон», «Маркет-МАТС» или НПП «Аэротехника-МЛТ»? Тут чрезмерная строгость с выдачей лицензий на экспорт может привести к заметному подорожанию продукции и потере конкурентоспособности. К примеру, как только ХК «АвтоКрАЗ» начнет торговать через посредника, 5 — 7% комиссионных сделают его менее привлекательным на рынке, чем российский «КамАЗ». Скрытые проблемы есть и в отношении государства к размыванию существующих брендов. Вряд ли присоединение к концерну таких предприятий, как НПКГ «Зоря-Машпроект», принесет ему пользу. Наконец, не совсем понятно, в чьей компетенции окажутся вопросы загрузки предприятий концерна при отсутствии иностранных заказов, поддержания мобилизационных мощностей и решение проблем социального обеспечения. Часть заводов — градообразующие предприятия, они представляют собой целые комплексы с детскими садами, поликлиниками и т.д.
В целом не вызывает сомнения, что создание «Укроборонпрома» — меньше, чем паллиатив в решении проблем ОПК. Если на этом реформирование управления ОПК остановится, система как таковая не будет создана. На месте целостной вертикали окажется паралитическое образование, «заточенное» частично решать задачи военно-технического сотрудничества, но абсолютно неспособное к обеспечению обороноспособности страны, созданию ориентиров для оборонной промышленности, развитию технологий. Изначально ему предписано выполнять функции с различным направлением векторов усилий. Которые в критические моменты могут оказаться взаимоисключающими.
Валентин Бадрак
