Прошлое и настоящее содружества независимых государств
Приближается тридцатая годовщина со дня основания Содружества Независимых Государств (СНГ). Закономерно возникает вопрос: какой видели оптимальную модель интеграции в рамках СНГ «отцы-основатели» и что из всего этого реально получилось? Первые лица бывших советских союзных республик сформулировали эту модель в документах, положивших начало истории СНГ. Таких было два. 8 декабря 1991 года руководители трех бывших субъектов СССР скрепили своей подписью Соглашение об образовании СНГ. Их имена хорошо известны: председатель Верховного Совета Белоруссии Станислав Шушкевич, президент РСФСР Борис Ельцин, президент Украины Леонид Кравчук. Они, а также руководители 8 других бывших советских союзных республик подписали 21 декабря 1991 года Протокол к настоящему Соглашению.
Евросоюз против СНГ
Становление СНГ совпало с началом маастрихтского процесса, когда 12 государств Европы взяли курс на формирование политического, экономического, валютного союза – ЕС. То есть мы распадались, а они объединялись, следуя примеру почившего СССР. Более того, наполняли реальным содержанием модель региональной интеграции, которая задавала планку в глобальном интерьере. Происходил беспрецедентный прорыв касательно надгосударственности, формирования наднациональных органов, делегирования им части суверенных прав со стороны государств–членов Евросоюза. Это делегирование – самый убедительный показатель заинтересованности государств в реальной интеграции. Шаг за шагом организовывалось единое политическое, экономическое, таможенное, валютное, юридическое, гуманитарное и культурное пространство.
Сегодня этот процесс доведен до логического конца. Без спешки, без впадения в крайности, с учетом баланса интересов между европеистами и атлантистами закладывались и предпосылки для формирования единого военного пространства. Если взять всю совокупность делегируемых наднациональным органам суверенных прав, то можно констатировать появление в конечном итоге европейской «мягкой конфедерации».
В Соглашении об образовании СНГ нет таких понятий применительно к данному интеграционному объединению: «надгосударственность», «наднациональные органы», «мягкая конфедерация». Более того, здесь специально оговаривается, что СНГ – это не надгосударственность и не государство. Хотя из его содержания вытекало, что речь шла именно о формировании мягкой конфедерации.
В статье 5, втором абзаце стороны «гарантируют открытость границ, свободу передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества». А в статье 6, третьем абзаце написано: «Государства – члены Содружества будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием». В статье 7 говорилось, что к сфере совместной деятельности относятся координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, в области таможенной политики, сотрудничество в развитии систем транспорта и связи и т. д.
Термин «общее пространство» в тексте Соглашения употребляется два раза. Речь об общем военно-стратегическом и общем экономическом пространствах. Но если судить по содержанию документа, не исключалось и формирование иных единых пространств: гуманитарного, научного, образовательного, культурного. Это непосредственно вытекает из статьи 4.
Таким образом, основатели СНГ видели в будущей организации полноценный международно-политический регион, один из центров силы в глобальном и евразийском интерьере. Что же мы можем констатировать спустя 30 лет?
Минусы и плюсы
Нет никаких оснований утверждать, что СНГ не состоялось как полноценная международная организация. Все ее признаки налицо. Сформировалась устойчивая институциональная структура СНГ. Среди органов союза первый по значимости – Совет глав государств (СГГ). Это высшая инстанция для рассмотрения вопросов, относящихся к деятельности данной организации. Функциональное назначение Совета глав правительств (СГП) – координация органов исполнительной власти СНГ. Есть и специальная структура, всецело сконцентрированная на координации внешнеполитической деятельности Содружества. Это – Совет министров иностранных дел (СМИД). Институциональная структура сформирована и в той части, которая касается проблем обороны и безопасности. Здесь наличествуют три структуры. Статус органов СГГ имеют Совет министров обороны (СМО), Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ), Антитеррористический центр СНГ (АТЦ). Полномочия СМО включают вопросы военной политики и военного строительства. СКПВ занимается вопросами охраны внешних границ государств СНГ и обеспечения на них стабильного положения. АТЦ сконцентрирован для противодействия террористической угрозе на пространстве СНГ.
“Приднестровский конфликт, Кавказская война, карабахская проблема, крымский вопрос, конфликт на юго-востоке Украины никак не стыкуются с «признанием и уважением территориальной целостности друг друга и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества»”
Важную роль призваны выполнять Экономический суд и Экономический Совет СНГ. У СНГ есть свой парламент – Межпарламентская Ассамблея (МПА) СНГ. Их нормальное функционирование во многом обеспечивается Единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом СНГ – Исполнительным комитетом со штаб-квартирой в Минске и отделением в Москве.
Были заключены Соглашения, предусмотренные статьей 4. Впоследствии они развивались, дополнялись, уточнялись в несметном количестве нормативно-правовых актов. Абсолютное их большинство по сей день пылится без реального применения. Вместе с тем есть такие, которые наполнились реальным содержанием.
Столь же противоречива и судьба статьи 5. Нет оснований утверждать, что все последующие тридцать лет твердо соблюдались «открытость границ, свобода передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества». Все это в более или менее полном объеме было реализовано только касательно белорусско-российской границы. В остальных случаях имели место либо частичная реализация, либо ее полная невозможность. Уже по определению не могут быть открытыми российско-грузинская, российско-молдавская, российско-украинская, азербайджано-армянская границы. Специально отметим, что в 1993–2009 годах российско-грузинская граница была границей между государствами–членами СНГ. Приднестровский конфликт, Кавказская война, карабахская проблема, крымский вопрос, конфликт на юго-востоке Украины никак не стыкуются с «признанием и уважением территориальной целостности друг друга и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества».
Не получилось ничего существенного и из стремления влиятельных сил наполнить реальным содержанием третий абзац статьи 6. Сначала тут все складывалось удачно. 14 февраля 1992 года на уровне руководства СНГ было принято решение о создании Объединенных вооруженных сил (ОВС) СНГ. Но не успели высохнуть чернила после появления такого решения, как у Главного командования ОВС СНГ оказалось только одно функциональное назначение: руководство фактическим разделом бывшей Советской армии и ВМФ. Идея общего военно-стратегического пространства приказала долго жить.
И все же военное сотрудничество в рамках Содружества после этого не прекратилось. Оно продолжает развиваться, причем так и таким образом, что нет оснований для однозначной оценки. Конечно, есть и позитивные моменты. Нельзя недооценивать наличие совместных систем военного назначения стран СНГ. С национальными интересами государств-участников полностью согласуются системы противовоздушной обороны, контроля и оценки радиационной, химической и биологической обстановки, совместная система связи и автоматизации. Эксперты однозначно оценивают данные системы как успешно функционирующие, обращая внимание на эффективность совместных мероприятий. Общее их число уже давно перевалило за тысячу.
А сейчас обратимся к сфере совместной деятельности государств, входящих в СНГ, прописанной в статье 7.
Координация внешнеполитической деятельности никогда не охватывала все эти государства на постоянной основе. Из данного процесса чаще всего выпадали Азербайджан, Грузия, Украина. Вместе с тем имело место многократное небезуспешное продвижение на различных международных площадках общей позиции по внешнеполитическим вопросам. Первые лица государств и главы внешнеполитических ведомств десятки раз ставили свои автографы под совместными заявлениями, которые оперативно становились объектом распространения в ООН, ОБСЕ и других влиятельных международных организациях.
Не сформировано в полном объеме и общее экономическое пространство (ОЭП). В Договоре о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года впервые в истории СНГ закладывалась «дорожная карта» по формированию механизмов достаточно глубокой интеграции в торгово-экономической сфере. Разработчики документа заявляли, что с его подписанием наступит перелом вопросе формирования ОЭП, будет с лихвой наверстано все, что упущено за предшествующие 20 лет. Но, к сожалению, так и не произошло коренного перелома касательно главной несущей конструкции ОЭП – равных условий для осуществления хозяйственной деятельности экономических субъектов.
Оставляет желать лучшего и стимулирование взаимной торговли, особенно со стороны центрально-азиатских государств-участников. Не оправдали ожиданий Экономический суд СНГ, Экономический Совет СНГ. Нет смысла заявлять о проведении капитально обоснованной единой таможенной политики. Пока не дошло дело до единого таможенного кодекса стран, входящих в СНГ. Вместе с тем ощущается позитивная динамика в процессе открытия новых рынков, существенно продвигается гармонизация норм, стандартов СНГ и Евразийского экономического союза, стало гораздо меньше барьеров на пути движения товаров и услуг.
В целом успешно выстраивают интеграционные связи представители отраслей, входящих в системы транспорта и связи. Они умело используют наследие СССР. Здесь и прочно укоренившиеся от Курил до Карпат, от Баренцева до Черного моря технические и потребительские стандарты, и единая ширина железнодорожной колеи, типы транспортных средств, ЛЭП единых параметров. Правда, в данных системах ощущаются и фактический выход Украины из СНГ, и экономические проблемы государств-участников.
Операция «Шекара-2020»
Есть все основания для констатации наличия общего миграционного пространства государств–участников СНГ. Это – фундаментальная предпосылка динамичного сотрудничества. Сейчас можно смело говорить о жизнеспособной согласованной миграционной политике. Очень хорошо, что государства ставят во главу угла общечеловеческое измерение подобных процессов. Гражданин становится носителем права на четыре свободы: передвижения, выбора места жительства, пребывания, осуществления трудовой деятельности. Есть подвижки по снятию проблемного комплекса, связанного с адаптацией мигрантов к языку и культуре.
Конечно, было бы хорошо, если бы миграционная политика касалась только тех иностранцев, которые въезжают, пребывают и выезжают с территорий государств-участников СНГ, строго вписываясь в правовое поле. Но есть внушительный массив «гостей», которые настроены поступать с точностью до наоборот. Это – субъекты нелегальной миграции.
В последние годы наметился значительный прогресс в противодействии этому явлению. Проводятся все более эффективные профилактические меры. Учитывается и то, что за нелегальной миграцией часто тянется шлейф противоправных действий. Главное внимание уделяется тем, которые сопряжены с высокой общественной опасностью. Главный аргумент здесь – высокий профессионализм сотрудников правоохранительных органов.
Решаются вопросы усиления общего кадрового потенциала стран Содружества в области противодействия незаконной миграции. В этой связи отметим два важных факта, которые самым непосредственным образом связаны с учреждением образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь». 14 лет тому назад здесь при содействии Международной организации по миграции был образован Международный учебный центр в сфере миграции и противодействия торговле людьми. 23 мая 2008 года принято решение Совета глав правительств СНГ о придании этой кузнице милицейских кадров статуса базовой организации государств – участников СНГ. За 14 лет в Международном учебном центре сделано немало. Количество проведенных образовательных курсов повышения квалификации давно уже перевалило за сотню, реализовали возможность повысить квалификацию более 3000 специалистов.
В актив правоохранительным органам можно записать хорошие результаты оперативно-профилактических мероприятий «Розыск». Речь – о выявлении обвиняемых и подозреваемых в преступлениях лиц, скрывающихся в пределах общего миграционного пространства Содружества. Счет выявленных лиц данной категории идет на десятки тысяч. За один 2020 год было разыскано 7896 подозреваемых.
Проводятся также совместные специальные пограничные операции (ССПО). С 2004 по 2020 год проведено 33 ССПО. В 2020 году – две ССПО: «Запад-2020» и «Шекара-2020». ССПО были развернуты на западном, северо-западном и центральноазиатском направлениях. Для этого задействованы пограничные ведомства Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Задержано более 2,7 тысячи нарушителей законодательства о государственной границе, 145 незаконных мигрантов, 11 разыскиваемых лиц и 7 лиц, причастных к террористической и экстремистской деятельности.
Но так было не всегда. В лихие 90-е специализированные органы отраслевого сотрудничества СНГ, национальные правоохранительные структуры оказались неспособными установить контроль над криминогенной ситуацией на пространстве Содружества. С 2000 года эксперты стали отмечать улучшение в этом плане. Каждый последующий год преступлений становилось все меньше и меньше. Тенденция их сокращения приобрела очевидную устойчивость. С 2018 по 2020 год произошло уменьшение количества преступлений на 24,6 %. На 24,8 % стал меньше коэффициент зарегистрированных преступлений на 100 тысяч человек населения стран Содружества.
Успешно страны Содружества сотрудничают и в культурно-гуманитарной сфере. На заседании СГГ СНГ в Казани 26 августа 2005 года первые лица государств скрепили своими подписями Соглашение о гуманитарном сотрудничестве государств – участников СНГ. Его разработчики исходили из логической структуры понятия «гуманитарное сотрудничество». Не упущена из виду ни одна отрасль. Всего этих отраслей шесть: наука, культура, образование, информация, туризм, спорт. Четко сформулированы принципы и формы взаимодействия в этих областях на перспективу. 15 лет тому назад началась история Совета по гуманитарному сотрудничеству государств – участников СНГ (СГС). Благодаря СГС и МФГС решилась судьба ряда уникальных совместных молодежных и образовательных проектов.
Блестяще реализуется программа «Культурные столицы Содружества». В 2018 году в качестве таковой выступал армянский город Горис, в 2019-м – белорусский Брест, в 2020 году – казахстанский Шымкент. Сейчас речь идет о столице Таджикистана. В следующем году наступит очередь киргизского города Каракол.
Но есть и на этом направлении проблемы. Непросто складывается взаимодействие в научно-технической и инновационной сферах. Далеко не реализовал свой потенциал Совет по сотрудничеству в области фундаментальной науки государств – участников СНГ.
Подводные камни
Прошло без малого четверть века после подписания Соглашения о формировании единого образовательного пространства Содружества. Есть позитив: наличие механизма координации деятельности в области образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров. Вместе с тем остается немало подводных камней в разработке правовой базы по вопросам взаимодействия в сфере образования. Серьезно сказывается различие в подходах к Болонскому процессу. Не все согласовано касательно установления требований к документам об образовании и механизма взаимного признания эквивалентности дипломов, ученых степеней и званий.
Не завершился и процесс формирования единого информационного пространства. В настоящее время течение этого процесса в первую очередь определяется действиями соответствующих отраслевых органов СНГ. В частности, Советом руководителей информационных агентств, Советом руководителей государственных и общественных телерадиоорганизаций государств – участников СНГ, Межгосударственным советом по сотрудничеству в области периодической печати, книгоиздания, книгораспространения и полиграфии, Межгосударственным советом по научно-технической информации.
В рамках СНГ прочно утвердился не связанный с серьезными препятствиями порядок приобретения гражданства. Что ожидает, например, пенсионера, который переезжает из одной страны СНГ в другую? У него не должно быть никаких проблем в получении пенсии, с отправлением почтовых денежных переводов. Ему окажут помощь в экстренной ситуации бесплатно. Правовое поле пополнилось новыми модельными законами. Как результат, законодатели в конкретных государствах СНГ получили фундаментально обоснованные юридические ориентиры для сближения нормативных актов. 14 мая 2021 года президентом РБ подписан Закон Республики Беларусь «О недопустимости действий по реабилитации нацизма, героизации нацистских преступников и их пособников».
МПА можно вполне записать в актив мониторинг выборов в странах СНГ. Ассамблея постоянно направляет своих наблюдателей на президентские и парламентские выборы, референдумы в страны Содружества. Они постоянно делают развернутые заключения на предмет прозрачности подсчета голосов, решения иных вопросов в рамках указанного процесса.
Конечно, за 30 лет своей истории СНГ так и не стало полноценным международно-политическим регионом, одним из центров силы в глобальном и евразийском интерьере. Оно в отличие от ЕС не превратилось в мягкую конфедерацию. На пространстве Содружества имеет место разноскоростная интеграция. И все же это авторитетная международная организация, в рамках которой было реализовано множество значимых проектов.
Михаил Стрелец
Газета "Военно-промышленный курьер", опубликовано в выпуске № 33 (896) за 31 августа 2021 года