Учесть особенности выполнения НИОКР, предоставить возможность использования трёхлетнего бюджетного планирования для переноса неиспользованных остатков бюджетных средств с текущего года на первое полугодие следующего года, установить квалификационные требования к участникам размещения госзаказа – эти и другие предложения высказались в ходе круглого стола, состоявшегося 31 марта в Совете Федерации.
Перезревшая проблема
У научного сообщества накопилось множество претензий к 94-ФЗ о госзакупках, которые высказывались парламентариям, правительству и президенту. Не реагировать на них было бы недальновидно. Напомню слова Дмитрия Медведева на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики, состоявшемся 29 ноября 2010 года: «Положительный эффект, который достигается при закупках простых и типовых товаров, существенно перекрывается потерями, которые возникают от инновационной, технически сложной, уникальной продукции».
Эти потери нарастают с каждым днём, особенно с введением в действие с февраля нынешнего года приказа Министерства экономического развития РФ № 601 от 1 декабря 2010 года о новой укрупнённой номенклатуре товаров, работ и услуг для нужд заказчиков. «Оно [введение] в несколько раз увеличивает время поставки необходимых реактивов и расходных материалов, значительно увеличивает риск поставки непригодных для проведения планируемых работ материалов, значительно увеличивает трудозатраты на проведение закупок, приводит к реальному увеличению стоимости выполняемых работ», – констатирует вице-президент РАН, председатель президиума Сибирского отделения РАН академик Александр Асеев в письме председателю Совета Федерации Сергею Миронову.
Контрдоводы Минэкономразвития сводятся к тому, что через госзакупки по ранее действовавшей детализированной номенклатуре из-под госконтроля уходили достаточно большие деньги. При этом, по мнению заместителя министра экономического развития Алексея Лихачёва, «у тех, кто реализует НИРы и ОКРы должна быть, без сомнения, другая степень свободы». Замминистра не исключает возможности приостановления действия приказа «в какой-то части», но лучшим вариантом считает внесение в номенклатуру другим приказом изменений, которые сделают работу учёных «более эффективной».
Нежизненной назвал процедуру оценки квалификационных критериев участников конкурсов на выполнение НИОКР заместитель директора Департамента научно-технической и инновационной политики Минобрнауки Алексей Судариков. Министерство, по его словам, предложило выработать 10–12 критериев, из которых заказчик может выбрать, например, не менее четырёх, наиболее отвечающих особенностям исследований – фундаментальных или прикладных. Кроме того вместо восьми централизованных экспертных советов, которые будут оценивать качество заявок и квалификацию исполнителей в разных областях наук, надо формировать такие советы при государственном заказчике. Разумеется, при обеспечении единого порядка их формирования министерством.
Выступивший на круглом столе первый заместитель председателя президиума СО РАН академик Ренад Сагдеев заострил внимание на проблемах, возникающих при закупке сложных приборов и реактивов для изучения науки. Нынешняя процедура конкурсов и заключения контрактов приводит к затягиванию проведения исследований до полугода. Между тем отсутствие современной приборной базы – одна из главных причин отъезда молодёжи, сказал Ренад Сагдеев. Да и солидные научные журналы не принимают публикаций о результатах исследований, выполненных на старой технике.
Требования учёных
Консолидированное мнение научного сообщество о том, что надо менять в 94-ФЗ нашло отражение в рекомендациях участников круглого стола.
Признано необходимым законодательно закрепить за бюджетными учреждениями науки и образования право «распоряжаться без проведения конкурсов средствами, поступившими в виде субсидий (грантов) и (или) из внебюджетных источников».
При оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе предлагается снизить значение показателя «цена контракта» до 30 процентов, установив при этом долю критерия оценки «квалификация исполнителя» не менее 20 процентов, а критерия «качество работ, услуг» на уровне 45 процентов.
Исполнители НИОКР просят предоставить им возможность привлечения соисполнителей по отдельным этапам работ без проведения конкурса при условии наличия в конкурсной заявке соответствующего обоснования, включая квалификационные характеристики соисполнителя.
Предлагается также изменить порядок бюджетного финансирования выполнения НИОКР и разрешить переносить остатки неиспользованных по госконтракту средств на первое полугодие следующего года.
Ещё одна рекомендация – «установить право подачи на конкурс не одной заявки от одной научной организации на лот, а одной заявки от научного коллектива (структурного подразделения одной научной организации)». Это предложение высказывали в интервью STRF.ru молодые учёные, инициировавшие открытое письмо к президенту РФ, под которым подписалось уже более трёх тысяч человек.
Лебедь, рак и щука?
В чём, собственно, загвоздка с принятием изменений в 94-ФЗ, в том числе в отношении конкурсов на выполнение НИОКР? Ведь если власти нужно провести через парламент какое-то важное решение, то оно принимается без проволочек, как это было с инновационным центром «Сколково». В случае же с 94-ФЗ в ситуацию пришлось вмешаться президенту РФ. Но, судя по тому, как выполняется его поручение по подготовке концепции новой редакции закона, можно сделать неутешительный вывод. Минэкономразвития и Федеральная антимонопольная служба, предлагая свои концепции, на самом деле ставят ведомственные интересы выше интересов развития науки и модернизации экономики страны. «Основная проблема – федеральные органы исполнительной власти сами не могут договориться между собой относительно общей государственной позиции», – сказал корреспонденту STRF.ru заместитель директора – руководитель исполнительной дирекции НИЦ «Курчатовский институт» Сергей Горчаков.
Это мнение разделяет и проректор НИУ-ВШЭ Андрей Яковлев, по словам которого, между двумя вышеназванными ведомствами, а также Минфином «идёт борьба за полномочия». Минфин интересует контроль над расходованием бюджетных средств, а не реальные результаты госзакупок. Если предлагаемую Минэкономразвития систему управления госзакупками на основе федеральной контрактной системы одобрят, то у него «будут возникать достаточно серьёзные аргументы для споров с Минфином о том, на что и зачем тратятся деньги». Минфин же, упрекая заказчиков в затягивании сроков закрытия госконтрактов, доводит до них бюджетные ассигнования отнюдь не в начале года.
Для Федеральной антимонопольной службы важно не допустить отмены 94-ФЗ, предусмотренной в концепции федеральной контрактной системы Минэкономразвития. Ради этого ФАС готова согласиться на введение квалификационных требований к участникам конкурсов на выполнение НИОКР (которые, однако, оцениваются экспертами как недостаточно гибкие) и на некоторые другие поправки к этому закону.
Тем не менее, эти шаги могут не дать желаемых результатов. В результате внесения в 94-ФЗ в последние годы более 20 пакетов поправок закон «превратился в очень сложный и внутренне непоследовательный нормативный акт», считают аналитики верхней палаты парламента. «Многие его нормы допускают множественность толкований, практика правоприменения и предписания контролирующих органов (а к ним относится и ФАС – STRF.ru) вступает в коллизию с нормами Гражданского кодекса», – говорится в материале Аналитического управления аппарата Совета Федерации.
Хотелось бы, чтобы рекомендации участников круглого стола были учтены как можно скорее. Небольшие подвижки уже происходят. Так, на состоявшемся 31 марта заседании президиума правительства был одобрен ряд поправок в 94-ФЗ, которые уже внесены в Госдуму и будут рассмотрены в первом чтении сегодня, 6 апреля. Они вводят обязанность заказчиков обосновывать начальный уровень цены, дают возможность устанавливать дополнительные требования к качеству и предоставляемой гарантии, а также право правительству устанавливать по определённым видам товаров любые особенности закупок. Ожидается, что кабинет министров будет использовать это право, прежде всего, в отношении закупок технически сложных товаров и выполнения крупных научных исследований. Но этим дело не ограничится. Министр экономического развития РФ Эльвира Набиуллина заявила, что её ведомство в ближайшее время планирует подготовить и представить законопроект об особенностях закупок для научных исследований.
Анна Горбатова