Президент поручил правительству подготовить новую редакцию федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ). Министерство экономического развития РФ, в свою очередь, готовит в действующий закон поправки, касающиеся закупок НИР и НИОКР. Они, в частности, предусматривают, по словам министра Эльвиры Набиуллиной, «возможность заказчику устанавливать дополнительные требования, повысить его гибкость, но одновременно повысить независимость отбора этих победителей и независимость приёмки результатов научно-исследовательских разработок». О готовящихся изменениях в 94-ФЗ корреспонденту STRF.ru рассказал проректор Государственного университета – Высшей школы экономики, директор Института анализа предприятий и рынков, кандидат экономических наук Андрей Яковлев.
Андрей Александрович, что необходимо учесть в концепции новой редакции 94-ФЗ, разработать которую поручил правительству Дмитрий Медведев?
– Нужно извлечь уроки из опыта применения 94-го федерального закона в течение последних пяти лет. Опыт, на мой взгляд, свидетельствует о том, что необходимо найти механизмы, позволяющие при осуществлении закупок учитывать не только цену, но и качество поставляемых товаров, работ и услуг. Это, прежде всего, важно для новой, инновационной продукции и исследовательских разработок, по которым цена отнюдь не всегда является главным показателем. Критерии, характеризующие качество самих товаров, работ и услуг, тоже недостаточны, поскольку их не всегда возможно оценить априори. Соответственно, здесь нужны дополнительные критерии, гарантирующие качество поставок, такие как деловая репутация потенциального поставщика, опыт выполнения подобных работ. Эти критерии очень важны в сфере НИР и НИОКР.
В этой сфере, как известно, 94-ФЗ практически не работает. Как, на Ваш взгляд, оптимизировать условия проведения конкурсов на выполнение работ и оказание услуг организациями науки и высшего образования?
– Уже почти год довольно активно обсуждаются поправки в 94-ФЗ в части закупок НИР и НИОКР, инициированные Министерством экономического развития и Федеральной антимонопольной службой. В ходе дискуссии, проходившей на заседаниях рабочей группы, в которую также входят представители Минобрнауки, Федеральной службы по тарифам, ГУ-ВШЭ и других организаций, высказывался ряд ключевых идей – довольно разумных. Один из дискуссионных вопросов связан с оценкой качества заявок и квалификации поставщиков. Международный и российский опыт показывают, что нет конечного набора объективных показателей, которые можно было бы использовать априори; такая оценка реально может проводиться только экспертами. Поэтому в законопроекте прописана идея создания экспертных советов, которые будут оценивать качество заявок и квалификацию исполнителей. Сейчас обсуждается принцип формирования подобных советов. Будут ли они создаваться централизованно, то есть по единой схеме, которая станет общей для всех ведомств и госзаказчиков, или же это будет децентрализованная система, когда советы создаются при крупных госзаказчиках и ведомствах – главных распорядителях бюджетных средств – при последующем согласовании с регуляторами в лице Министерства экономического развития, ФАС и Минобрнауки. Это первая существенная новация и первая развилка.
Идея с экспертными советами опирается на то, что в науке всегда очень важной была (и остаётся) личная репутация исследователя. Эта идея, которая изначально была предложена специалистами ВШЭ, учитывает успешный опыт функционирования подобной схемы в рамках научных фондов – РФФИ, РГНФ. Существующая там система экспертизы позволяет отбирать нормальные заявки и одновременно не порождает обвинений в коррупции и «откатах», которые часто звучат в связи с госзакупками, особенно в случае с НИР и НИОКР.
Дело в том, что при закупке товара надо показать сам товар, количество и качество которого, как правило, можно проверить. Поэтому масштабы «откатов» здесь физически ограничены. А при закупке НИР надо написать отчёт, стоимость и качество которого оценить довольно сложно. И что в этом отчёте нового, определяет заказчик. Допустим, при закупке товаров или услуг «откаты» примерно в 15–20 процентов технически возможны, но они уже создают проблемы. А при закупке НИР «откаты» могут составлять 50 процентов и даже более – в случаях, когда заказчик сознательно идёт на завышение цены либо соглашается принять липовый отчёт, представляющий собой нарезку чужих текстов.
Тут мы выходим на вторую, очень актуальную и требующую решения проблему – плагиат. В законопроекте записано, что будет вводиться система централизованного сбора всех отчётов (в том числе в виде файлов) в единое хранилище и будет проводиться их проверка на наличие плагиата. Это придётся делать и самим госзаказчикам, поскольку теперь они будут отвечать за приёмку отчётов, содержащих плагиат. Для этого Минобрнауки и госзаказчикам нужно будет решить технологические вопросы – как организовать такие проверки и как определять факт плагиата. И здесь потребуются определённые методики. Но в любом случае важно, что эта проблема поставлена. По моему мнению, контроль наличия плагиата может быть весьма эффективным способом ограничения коррупции в сфере госзакупок НИР и НИОКР.
В целом этот законопроект – существенное продвижение в концептуальном плане в сравнении с действующей редакцией 94-ФЗ. Правда, пока у меня есть большие сомнения относительно того, насколько операциональны прописанные в нём механизмы, в частности по формированию экспертных советов.
Описанные Вами поправки предполагается вносить в действующий 94-ФЗ или они войдут в новую редакцию закона?
– Скорее всего, это произойдёт в рамках существующего 94-ФЗ, поскольку для подготовки новой редакции закона потребуется больше времени. Предлагается ввести в 94-ФЗ новую главу, которая будет регулировать закупки НИР и НИОКР.
Отмечу ещё один важный момент – введение двух параллельных режимов закупок, которые описываются в начале этой главы. Госзаказчики получат возможность выбора: либо они действуют в рамках уже существующих процедур, либо идут на новые решения, которые дают большую свободу с точки зрения возможности выбора поставщиков. Во втором случае предлагается иная схема весовых критериев: на цену придётся всего 35 процентов из них, а 65 процентов будут определяться за счёт квалификации поставщика и качества заявки. Но такая схема одновременно предъявляет более жёсткие требования к самим госзаказчикам: они должны будут в обязательном порядке проводить оценку заявок и отчётов через создаваемые экспертные советы, а также контролировать все отчёты на наличие плагиата.
Подготовила Анна Горбатова
