В деле управления оборонными заказами и развития военпрома РФ безбожно отстает от США
Спору нет: стране нужны современные вооружения и передовая оборонная промышленность. Более того, их создание должно подтягивать за собой общее развитие промышленности будущего в РФ – роботизированной, гибкой, цифровизированной. Но мы сталкиваемся с неконкурентоспособностью системы государственного управления и архаичными его методами именно в области оборонного заказа и развития ОПК.
Надо переходить к единой электронной программе вооружения, включив в нее необходимые меры по подготовке и освоению производств новых образцов вооружения, военной и специальной техники. А далее и к единой электронной системе военного планирования. Альтернатива – безбожный срыв сроков и разорение русской «оборонки» банкирами-ростовщиками.
По старым лекалам
Согласно публичным заявлениям в 2023 году действующим главой государства должна быть утверждена новая Государственная программа вооружения (ГПВ). Впервые в российской истории начало реализации ГПВ – важнейшего документа стратегического и военного планирования – синхронизируется с началом нового цикла президентского правления (2024 год).
Что видим на фоне данной перспективы в публичной сфере «программно-целевого обеспечения реализации военно-технической политики Российской Федерации»?
В настоящее время официально действуют и выполняются посредством государственного оборонного заказа:
- ГПВ на 2018–2027 годы (утверждена президентом Российской Федерации в 2017-м), сбившаяся в силу экономических причин по срокам с традиционных календарных пятилеток;
- ГП ОПК на 2016–2027 годы (утверждена постановлением правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 425-8 с последующими изменениями).
Реализация данных программ проходит в сложных условиях.
“ Целесообразно ввести в теорию и практику качественно новый механизм – стратегический план развития военной организации Российской Федерации, имея в виду и такой ее специфический компонент, как ОПК ”
В обстоятельствах санкций, принятых рядом зарубежных стран против России, государством принимаются дополнительные, в том числе ресурсоемкие меры по импортозамещению. А на подходе еще более драматичные перспективы, связанные с разворачивающимся в мире новым финансово-экономическим кризисом.
Указ президента РФ от 7 мая 2012 года № 603 предписывал обеспечить создание «качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет в интересах формирования государственных программ вооружения».
На правительственном сайте government.ru сообщалось о разработке организационно-методической основы такой системы. Сама же система публично не представлялась и остается для экспертного сообщества неведомой.
В свете этого начинающийся сегодня процесс подготовки новой ГПВ на 2024–2033 годы видится в существенной мере консервативным.
Новаторства не наблюдается ни в отношении длительности предстоящего планового периода (10 лет), ни в отношении основных правил разработки и реализации ГПВ, утвержденных еще в 2013 году, ни по глубине цифровизации процессов разработки и контроля исполнения ГПВ (см. «Шестилетка диктует ритм»). Военные традиционно готовятся к новому по старым лекалам.
Еще не поздно критически переосмыслить прежнюю методологию разработки и реализации ГПВ и ГП ОПК. А в ожидании тревожных перемен на мировой арене и в самой России, обусловленных начинающимся глобальным экономическим кризисом, сделать это представляется жизненно необходимым.
Бумага терпит
По форме новая ГПВ по-прежнему видится бумажным многотомным фолиантом, систематизирующим мероприятия по модернизации и ремонту существующих, разработке и поставкам новых образцов ВВСТ всех основных силовых ведомств и ГК «Росатом» на 10 лет. Долгий срок ее разработки (более 3 лет), включающий подготовку разнообразных исходных данных, совершенно неадекватен стремительным переменам, происходящим в мире. На их фоне проект новой ГПВ начнет морально устаревать, еще не родившись, а управление развитием ВВСТ скатится в ручной режим.
О разработке новой ГП ОПК в обеспечение новой ГПВ до 2033 года речь идет пока на уровне методических материалов.
Пресловутая цифровизация, сулящая разительные перемены во всех процессах управления, в отношении собственно ГПВ пока не пошла дальше использования электронных таблиц и простых баз данных. Математические задачи оптимизации развития ВВСТ, например задачи минимизации затрат на полный жизненный цикл образцов ВВСТ (длительностью 20–30 и более лет), остаются уделом диссертационных работ и не решаются на практике в должной мере.
Давно реализуемая в экономически развитых странах концепция PLM (Product Lifecycle Management – технологии управления жизненным циклом изделия) применительно к российским изделиям ВВСТ, заказчикам и подрядчикам все еще не продвинулась далее разрозненных пилотных проектов.
Жизнь на разрыв и в кредит
Однако помимо короткого программно-планового периода (10 лет), не позволяющего оперировать продолжительными жизненными циклами изделий ВВСТ и оптимизировать их компоненты, в сфере развития вооружения существует еще одна принципиальная особенность: программный разрыв жизненного цикла образцов ВВСТ.
Планирование мероприятий и соответствующих ресурсных затрат по подготовке и освоению производств изделий ВВСТ (этап «постановка на производство») осуществляется не в рамках ГПВ, а в рамках другого бумажного фолианта – ГП ОПК под общим руководством Минпромторга России. Конкретно речь идет о разделе «ИП ОПК» – инвестиционные проекты по созданию, реконструкции и техническому перевооружению организаций ОПК для выполнения задач по производству ВВСТ, а также о ряде сопряженных с этой тематикой инвестиционных проектов и НИОКР.
Фото: google.com
Планируемые в указанном разделе объекты капитального строительства должны упорядочиваться по образцам ВВСТ, предусмотренным ГПВ. Однако мероприятия, планируемые в рамках ГП ОПК, с одной стороны, должны объективно по времени опережать само производство и поставки конкретных изделий. С другой – перечень производимых образцов ВВСТ, объемы и сроки их приобретения становятся достаточно достоверными лишь после утверждения ГПВ. В результате этой коллизии производство может начинаться на самом деле на несколько месяцев, а то и лет позже, чем это изначально предусматривалось утвержденной ГПВ. Наглядные примеры – судьбы таких новых образцов, как основной боевой танк Т-14, тяжелый БЛА «Охотник», многофункциональный истребитель Су-57...
Кроме того, программный разрыв жизненного цикла образцов ВВСТ объективно подогревает конфликт интересов различных органов и организаций, использующих противоречивые критерии результативности своей деятельности. Для силовиков – это укомплектованность и оснащенность воинских формирований и органов образцами ВВСТ с качеством не ниже мирового уровня. Для госкорпораций, акционерных обществ, предприятий и иных организаций, входящих в состав ОПК, – прибыль от выполнения оборонных заказов.
Либеральные заклинания о том, что в рыночной экономике указанные критерии вполне сопрягаемы и могут быть гармонизированы, а коммерческая инициатива и конкуренция в недрах ОПК порождает чудеса военной техники, на практике справедливы разве что в отношении прибыльного экспорта вооружений. На внутреннем же рынке наблюдаются драматические тяжбы о цене и рентабельности. «Свобода договора», гарантированная Гражданским кодексом Российской Федерации, позволяет юридически каждому стоять на своем и по-своему видеть грядущее.
Как следствие к 2019 году назрел огромный – более двух триллионов рублей пузырь кредитной задолженности организаций российского ОПК перед банками. Из-за исчерпания собственных средств предприятий, у которых норма рентабельности перестала превышать норму кредитной ставки, подготовка производств, необходимых для создания новых образцов ВВСТ, застопорилась. Соответственно наметились срывы выполнения заданий действующей ГПВ-2027.
Правительство Российской Федерации принимает дополнительные меры по снижению образовавшейся задолженности, в том числе стимулирующие к освоению организациями ОПК цифровых производственных технологий, снижающих себестоимость продукции. Но опять же все это за счет дополнительных бюджетных субсидий и в угоду банкам-кредиторам, исподволь присосавшимся к бюджетным расходам на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. То ли еще будет в условиях надвигающегося мирового финансово-экономического кризиса?!
Делить неразделимое
Возникает вопрос о соотношении преимуществ и недостатков ведомственного разделения ГПВ и ГП ОПК. Спору нет, ОПК, позиционируемый российской Военной доктриной в качестве компонента военной организации государства, объективно нуждается в профильной государственной программе. Протекционизм здесь пока еще неизбежен, ибо потеря отечественного ОПК и его технологического потенциала на современном историческом этапе для России смерти подобна. И бюджетные средства, выделяемые на ИП ОПК, – это по существу государственные субсидии организациям ОПК с различной формой собственности и правовым статусом, выпускающим к собственной коммерческой выгоде и гражданскую продукцию (ее доля в ОПК в 2019 году едва приблизилась к 20%).
Кроме того, стимулирование осуществляется посредством различного рода целевых субсидий (на профессиональную подготовку работников, цифровизацию процессов разработки и производства, погашение кредитных долгов и потерь и др.), а также стипендий ученым и специалистам.
В этом смысле идея разделять собственно ГПВ и обеспечивающую ее и в то же время имеющую свой смысл ГП ОПК представляется конструктивной. Но до определенной черты. Финансируемые из федерального бюджета мероприятия по подготовке и освоению производств образцов ВВСТ, которые в существенной мере влияют и на цены поставок, и на последующие затраты на эксплуатацию, пора начать формировать в общей системе долгосрочного военного строительства – в рамках президентской, а не правительственной властной вертикали.
Уместно вспомнить, что согласно первым редакциям федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» утверждение таких федеральных программ, как ГПВ и ГП ОПК, было отнесено к полномочиям президента Российской Федерации, хотя на практике программа развития ОПК на утверждение президента так и не представлялась. Ее разработка осуществлялась без непосредственного участия военных ведомств, зато под присмотром банков-кредиторов.
В этих обстоятельствах процесс развития российского вооружения свелся к «освоению» бюджетных средств в рамках законодательно установленных правил. Материальный результат – динамика реального парка ВВСТ – конечно, тоже как бы важен, но на самом деле вторичен. Ведь не война же. А эффективность, понимаемая как соотношение между достигнутыми результатами и использованными ресурсами, но не формализованная математически, вообще на третьем месте.
Новые игроки
Неудивительно, что на правовом поле обороны и безопасности сегодня забрезжила еще одна государственная программа. В спор за бюджетные средства на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность вступают Минобрнауки России и Российская академия наук.
В устав ФГБУ «Российская академия наук» (РАН) включена задача: «Проведение финансируемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, в том числе реализуемых в сфере ОПК в интересах обороны страны и безопасности государства».
На этом основании сегодня в муках рождается проект специальной подпрограммы в составе Программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2021–2035). Согласно официальной информации с сайта РАН речь идет о Подпрограмме 6 «Научные исследования, реализуемые в сфере ОПК в интересах обороны страны и безопасности государства». Помимо собственно Минобрнауки России среди финансовых доноров по проекту Подпрограммы 6, обозначены в том числе Минобороны России и Минпромторг России.
Возникает новая коллизия. С одной стороны, организация исследований в области обороны, в том числе фундаментального характера, является прерогативой Минобороны России. На поприще постановки фундаментальных, прогнозных и поисковых исследований в рамках ГПВ функционирует Секция по оборонным проблемам Министерства обороны при президиуме РАН как один из заказывающих органов военного ведомства. Да и Минпромторг России не чурается планирования в рамках ГП ОПК поисковых НИР в интересах развития промышленных технологий для производства перспективных образцов ВВСТ.
На какие формы освоения бюджетных средств в сфере исследований по оборонной тематике претендует третья сторона – Минобрнауки России и финансируемая им РАН?
Речь идет главным образом о поисковых и прогнозных исследованиях, выполняемых в форме НИР для государственных нужд и, по-видимому, по государственному оборонному заказу. Финансирование по грантам, а также в рамках государственных заданий бюджетным учреждениям науки проектом Подпрограммы 6 в отличие от других компонентов Программы фундаментальных научных исследований не предусмотрено. Традиционный для фундаментальной науки конкурс идей (научных проектов) вытесняется конкурсом исполнителей НИР – охотников за бюджетными средствами.
Не следует забывать и еще одного игрока на поле оборонных исследований – национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», действующий в рамках своей специфической программы с правами главного распорядителя бюджетных средств, в том числе с учетом общего руководства научно-исследовательскими проектами военного инновационного технополиса «ЭРА», созданного в Анапе.
Перечисленные факторы децентрализации планов и программ развития ВВСТ объективно не способствуют эффективному военному строительству, стержнем которого являются создание и ритмичное приобретение современного вооружения.
Электронные прецеденты
Лабиринты затратных бюджетных программ могла бы распутать цифровизация. Прецеденты имеются. Так, прагматичные американцы уже многие годы разрабатывают и реализуют электронную пятилетнюю программу Министерства обороны США (FYDP). При этом в США военное планирование подчинено специфическому механизму «стратегическое планирование – программирование – разработка бюджета» и предусматривает ежегодный пересмотр (корректировку) военных угроз, стратегических целей и задач, самой программы (с годовым сдвигом) и соответствующих бюджетных назначений. При этом военно-техническая составляющая указанной программы погружена в мероприятия военного строительства, содержания и обеспечения готовности вооруженных сил с учетом полных затрат на жизненный цикл военно-технических систем («систем оружия»). Программы собственно «вооружения» у американского военного ведомства давно уже нет.
Еще в 2011 году в США начат переход на новое поколение информационных систем на основе сервис-ориентированной архитектуры и Web-технологий. В рамках этого перехода создается полностью интегрированная система управления жизненным циклом ВВСТ на основе корпоративного хранилища данных EDW (Enterprise Data Warehouse) с единым управляющим органом – «виртуальным предприятием» для совместного (государственно-частного) управления жизненным циклом ВВСТ. Такая система строится в развитие принятой в США и странах НАТО правительственно-отраслевой стратегии CALS (Continuous Acquisition and Life cycle Support – «Непрерывная поддержка заказчиков и поставщиков и поддержка жизненного цикла изделий»). В рамках данной системы Министерство обороны США имеет точную, получаемую в реальном масштабе времени информацию обо всем парке ВВСТ, состоянии новых разработок, приобретении, эксплуатации и боевом применении изделий.
Но главное качественное отличие состоит в том, что централизованное военное планирование осуществляется американцами по крайней мере концептуально, от заявленных амбициозных целей, а не «от достигнутого» и иных конъюнктурных соображений.
Ренессанс централизации
Почему бы и нам не двинуться к централизации, начав планировать создание производств по выпуску новых образцов ВВСТ сразу в недрах ГПВ – под общим руководством Минобороны России? В принципе для этого достаточно перевести Минпромторг России из категории участников разработки в категорию государственных заказчиков ГПВ, наделив необходимыми полномочиями. Думается, конкурентоспособность ОПК в отношении продукции военного и двойного назначения от этого только вырастет и отдельная ГП ОПК в дальнейшем, может, и не понадобится.
Технологически централизация в планировании развития ВВСТ вполне назрела. Мир стоит на пороге очередного революционного технологического рывка – массового создания так называемых киберфизических систем, именуемых сегодня как «Индустрия 4.0», тотального применения их в экономике и даже в политике. По оценкам ученых и специалистов, основой таких систем станет информационно-телекоммуникационная инфраструктура высокоскоростной передачи, интеллектуальной обработки и хранения больших объемов данных.
Традиционные рыночные права и свободы уступят место гораздо более производительным интеллектуальным алгоритмам управления и взаимодействия, способным посредством интернета вещей охватить и упорядочить все и вся в национальных интересах. Смысл таких алгоритмов в лучшем случае определит демократически избранное государственное руководство, в худшем – технократы калибра Билла Гейтса. Государства и корпорации, у которых не найдется собственных формализованных смыслов, подчинятся чужим смыслам, насаждаемым интеллектуальной (математической), вычислительной и информационной мощью передовых стран и корпораций.
Безусловно, «Индустрия 4.0» охватит и военно-промышленные комплексы государств. Для иллюстрации достаточно представить себе малолюдное казенное производство боевых машин и даже самолетов, осуществляемое промышленными роботами с использованием технологий цифровых двойников, объемной печати комплектующих изделий, создаваемых из «умных» материалов по принципу «Здесь и сейчас».
Облик и процессы жизненного цикла таких изделий, начиная от замысла их разработки и кончая далекой утилизацией, будут оптимизироваться интеллектуальными алгоритмами, преследуя математически формализованные цели. Гений генерального конструктора без преувеличения дополнится гением государственного заказчика.
Соответствующая правовая и нормативная среда будет обслуживать не столько юридических лиц с их правами и свободами, сколько, собственно, оборонные и специальные производства и индустриальные процессы (виртуальные предприятия). Все, что наблюдаемо, будет эффективно управляемо.
С этих позиций представляется необходимым на пути к 2024 году – началу нового периода президентского правления – пересмотреть каноны военного планирования и переработать соответствующую нормативную базу.
Целесообразно ввести в теорию и практику качественно новый механизм – стратегический план развития военной организации Российской Федерации (на перспективу не менее 12 лет), имея в виду и такой ее специфический компонент, как ОПК.
Указанный план должен быть электронным (цифровым), представляя собой не документ собственно, а закрытую знание-ориентированную систему. При таком подходе «программное» планирование станет по существу «проектным», способным отслеживать адекватность исходных допущений и при необходимости корректировать целевые установки по принципу «Смотреть дальше, выверять чаще».
Далее в такой план могут быть вовлечены все «программно-плановые» компоненты военного планирования, включая план проведения научных исследований в области обороны. А затем туда дожны быть интегрированы необходимые компоненты сопряженных с ГПВ других государственных программ («Научно-технологическое развитие Российской Федерации», «Космическая деятельность России», «Развитие авиационной промышленности» и др.). Вот это была бы действительно качественно новая система анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет, о необходимости создать которую указывал президент Российской Федерации еще в 2012 году.
Так архаичная процедура неспешного (раз в пять лет) долгосрочного планирования развития ВВСТ в рамках ГПВ и ГП ОПК сменится куда более совершенной электронной системой централизованного военного планирования. А военная организация Российского государства проявит себя как образец новаторства и конкурентоспособности перед лицом тревожного грядущего, положив начало общему ренессансу централизованного государственного планирования и управления.
Владимир Криворучко, доктор технических наук
Газета "Военно-промышленный курьер", опубликовано в выпуске № 22 (835) за 16 июня 2020 года
