Ядерным державам надо договориться об отказе применять первыми ядерное оружие друг против друга
Гарантии одних государств обеспечивать безопасность других в современной международной политике обычно подразделяются на «позитивные» и «негативные». Под первыми понимаются оформленные в виде многосторонних или двусторонних договоров обязательства защищать друг друга в случае нападения на одного из участников соглашений. Такие гарантии даются в рамках военно-политических союзов (НАТО, США - Япония, США - Южная Корея, ОДКБ, в прошлом - Организация Варшавского договора и пр.). Обычно они подразумевают в том числе обязательство использовать в этих целях и ядерное оружие, а для большей убедительности в ряде случаев подкрепляются его размещением на территории союзных стран.
В отличие от этого «негативные» гарантии безопасности означают обязательство не использовать силу, включая ядерное оружие (ЯО), против других стран. Предоставление гарантий безопасности со стороны ядерных государств - членов Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) неядерным странам-членам вот уже 40 лет остается острой и спорной проблемой укрепления этого договора. Она стояла в центре дебатов и на конференции по рассмотрению ДНЯО в мае 2010 года.
НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
Государства, добровольно отказавшиеся от ЯО в рамках ДНЯО, вполне оправданно требуют недвусмысленных «НЕГАТИВНЫХ» гарантий безопасности со стороны ядерных держав - членов договора (Россия, США, Великобритания, Франция, КНР) в качестве компенсации за отказ самостоятельно обеспечить свою безопасность с опорой на ЯО.
Изначально сразу после подписания ДНЯО в 1968 году СБ ООН принял Резолюцию 255, которая в самом общем виде содержала заверения по обеспечению безопасности неядерных государств - членов договора и рекомендовала ядерным государствам ДНЯО предоставить «негативные» гарантии безопасности неядерным странам. Начиная с 1978 года Генеральная Ассамблея ООН ежегодно принимала стандартные резолюции по «негативным» ядерным гарантиям.
В 1995 году в связи с бессрочным продлением ДНЯО на конференции по рассмотрению договора пять ядерных держав, которые одновременно являются и постоянными членами СБ ООН, сделали стандартные заявления не применять ЯО против неядерных государств - членов ДНЯО. Но в то же время все они, кроме КНР, сформулировали ряд существенных оговорок, которые можно систематизировать следующим образом:
- среди участников договора они касались только неядерных стран;
- обязательства не относились к странам - союзникам ядерных держав;
- они не относились к неядерным государствам, которые будут участвовать в совместных с ядерной державой военных операциях против дающей обязательство державы;
- гарантии не касались неядерной страны, которая совершит агрессию против данной державы, ее союзников или вооруженных сил, находясь при этом в союзе с другой ядерной державой.
Приведенные исключения из обязательства о неприменении ЯО первыми фактически делали их бессодержательными. Вместо снижения политической и военной роли ЯО через уменьшение вероятности его применения такие гарантии «с изъятиями», наоборот, лишний раз подчеркивали важность ядерного оружия в военной политике и военном планировании ядерных держав - членов ДНЯО и тем самым косвенно подталкивали неядерные страны к его обретению, ослабляя режим нераспространения.
В 2000 году Обзорная конференция по ДНЯО высказалась за юридически обязывающие «негативные» гарантии и косвенным образом включила этот вопрос в принятые ею известные «13 пунктов» (пункт 9-й: «Сокращение роли ядерного оружия в политике безопасности»). Следующая Обзорная конференция 2005 года, закончившаяся полным фиаско из-за деструктивного курса республиканского руководства США, наряду с другими пунктами оставила без внимания и этот вопрос.
Однако идея таких гарантий, как средства снижения роли ЯО и укрепления ДНЯО, не умерла и пережила республиканскую администрацию после ее бесславного ухода. Международная общественная комиссия по оружию массового уничтожения под председательством Г. Бликса призвала к безоговорочному предоставлению этих гарантий в своем докладе в 2006 году. Образованная вслед за тем по инициативе Австралии и Японии новая Международная комиссия по ядерному нераспространению и разоружению под председательством бывших министров иностранных дел Австралии и Японии Г. Эванса и Ю. Кавагучи высказалась в том же духе в своем докладе в 2009 году.
Понятно, что декларативные заявления государств о том, против кого и при каких условиях они готовы применить ЯО, вовсе не обязательно соответствуют реальным оперативным планам и военно-техническим возможностям осуществления таких действий. Например, обязательство СССР от 1982 года о неприменении первым ядерного оружия было встречено с недоверием за пределами ОВД и стран - партнеров Советского Союза. Точно так же сейчас аналогичные официальные декларации КНР подвергаются сомнению со стороны многих официальных кругов и независимых экспертов.
Тем не менее эти официальные политические позиции великих держав имеют большое значение, поскольку они определяют их отношение к месту ЯО в обеспечении национальной безопасности и обороноспособности, в осуществлении внешней политики, а также свидетельствуют о роли такого оружия в поддержании статуса и престижа государства в мире. Все это оказывает большое воздействие на отношение неядерных стран к вопросу обретения ЯО или отказа от него.
Наиболее радикальный подход, выдвигаемый самыми либеральными, пацифистскими кругами мировой общественности, состоит в выработке международной конвенции о запрещении ядерного оружия и объявлении его вне закона. Однако такой подход выглядит как утопия: пока другие страны имеют ЯО, ни одна из ядерных держав не откажется от его использования как минимум в целях сдерживания и в виде средства ответного удара.
Покуда ядерное оружие существует, объявление его «вне закона» может реалистически подразумевать лишь отказ от применения его первыми (обязательство о неприменении первыми - ОНП). Такое обязательство, если оно будет принято и неукоснительно выполняться всеми ядерными государствами, по существу исключит преднамеренное использование ядерного оружия, то есть сделает ядерную войну невозможной, поставит ее в известном смысле «вне закона». Предотвращение случайного или несанкционированного применения ЯО представляет собой предмет особых соглашений и организационно-технических мер. Но и такие меры будет гораздо легче осуществлять в условиях принятия государствами обязательства о неприменении ЯО первыми.
Во многих отношениях ОНП создало бы благоприятные условия для соглашений по сокращению и ограничению ЯО, поскольку планирование первого (контрсилового) удара требует, как правило, поддержания более крупных сил, как и стремление обеспечить потенциал ответного удара выжившими после нападения средствами.
ДОВОДЫ И КОНТРДОВОДЫ
Нежелание ядерных держав дать без оговорок обязательство об ОНП в отношении всех неядерных стран ДНЯО объясняется не только политическими амбициями или инерцией холодной войны, но и весьма серьезными стратегическими мотивами.
Дело в том, что ряд таких неядерных стран состоит в союзе с ядерными державами, имеет на своей территории иностранные военные базы и объекты (включая ядерное оружие) и теоретически может участвовать в агрессии с применением ядерного оружия. Поэтому другие ядерные державы, опасающиеся такого нападения, включают объекты на территории названной категории стран в списки целей ядерного удара в контексте стратегии сдерживания и планируют применение ЯО (в том числе первыми) в случае масштабной или региональной войны.
В настоящее время только США имеют ядерное оружие в количестве порядка 200 тактических авиабомб на территории пяти стран НАТО (Бельгия, Нидерланды, Италия, ФРГ, Турция). После снятия тактических ядерных средств с американских кораблей и подводных лодок Япония, в портах которой базировался 7-й флот США, выбыла из этого списка. В оставшихся странах НАТО и между союзниками по альянсу идет весьма острая дискуссия по поводу вывода ТЯО с их территории. Вывод американских средств ТЯО из упомянутых стран в одностороннем порядке или в рамках соглашения с Россией частично устранил бы основания для оговорки в декларациях об ОНП относительно возможности ядерного удара по неядерным странам - союзникам ядерной державы.
Во-вторых, остается важнейшая проблема применения ЯО первыми в ответ на нападение с использованием только сил общего назначения (СОН) и обычных вооружений - прежде всего высокоточного оружия (ВТО) большой дальности с опорой на новейшие космические системы информационного обеспечения (разведки, целеуказания, навигации и связи). После окончания холодной войны, объединения Германии, роспуска Организации Варшавского договора и распада СССР, вывода ударных советских армий из Центральной и Восточной Европы для стран НАТО исчезла угроза нападения с применением сил общего назначения. Поэтому у США, Великобритании и Франции не осталось оснований для оговорки в декларациях ОНП и в их военных доктринах, допускающей применение ЯО первыми в ответ на обычное нападение.
На практике в стратегии США, видимо, остаются сценарии возможного первого использования ими ЯО в ответ на нападение с применением обычных вооруженных сил и вооружений на их союзников на Дальнем Востоке: агрессия КНДР против Южной Кореи, Китая против Тайваня или (в будущем) Китая против Японии. Впрочем, вероятность такой агрессии слишком мала и в последней ядерной доктрине США публично отошли от таких сценариев (сделав, судя по всему, исключение для КНДР). Весьма сильны и укрепляются обычные вооруженные силы Южной Кореи, Японии и Тайваня. Нужно учитывать также островное положение двух последних государств и мощь обычных вооруженных сил США на территории союзников и в окружающих морях.
КНР безоговорочно приняла ОНП. Даже если это обязательство имеет в основном декларативный, а не военно-оперативный характер, оно оказывает достаточно позитивный политический эффект, особенно в рамках линии на укрепление ДНЯО. В любом случае большое превосходство КНР по силам общего назначения над соседними государствами по всем азимутам (уже достигнутое или ожидаемое в обозримом будущем) позволяет Пекину безо всяких опасений придерживаться этого обязательства и в военном смысле.
Индия, Пакистан и Израиль не являются ядерными государствами в рамках ДНЯО, и проблема их обязательств о неприменении ЯО первыми - это вопрос для отдельного рассмотрения, который должен решаться в рамках региональной безопасности. КНДР не имеет оформленной ядерной доктрины, и это тоже вопрос регионального характера.
Главные стратегические сложности снятия оговорки о применении ЯО в ответ на агрессию с использованием СОН связаны с Российской Федерацией. Эта проблема усугубляется расширением НАТО на восток и его растущим превосходством над РФ/ОДКБ по силам общего назначения, развитием американских стратегических систем ВТО и в перспективе - новых систем ПРО США и их союзников в Европе и на Дальнем Востоке. Также не может не учитываться рост военной мощи Китая, имеющего более 5 тысяч километров общей границы с Россией (хотя эта тема замалчивается в российских официальных документах). В Военной доктрине РФ от 2010 года прямо указано на намерение применить ЯО, если агрессия против России (но не против ее союзников) с использованием СОН поставит под угрозу само существование Российского государства.
Как представляется, приоритетный характер угрозы «воздушно-космического нападения», расширения НАТО и приближения базовой инфраструктуры альянса к российским границам, обозначенный в новой Военной доктрине РФ, довольно преувеличен - во всяком случае в смысле угрозы масштабного вооруженного нападения на Россию. Сейчас у 28 стран - членов НАТО суммарно значительно меньше войск и вооружений, чем имелось у альянса в составе 16 государств на начало 90-х годов. Это едва ли было бы возможно, если бы этот союз готовил широкомасштабную агрессию против России.
Развитие американских средств ВТО большой дальности с использованием космических информационных систем действительно осложняет военное планирование России. Но и их угроза в известной степени надуманна, поскольку риск нападения с применением новейших обычных вооружений на великую ядерную державу, коей является Россия, несоизмерим по своим последствиям с любыми вообразимыми плодами такой агрессии.
Тем не менее Россия не может пренебрегать неблагоприятными для нее тенденциями в глобальном и региональном балансах обычных и ядерных сил. Военная доктрина РФ совершенно ясно делает акцент на этих проблемах обороны и безопасности, и это надо принимать как военно-стратегическую реальность.
Прежде всего с учетом внутренних изменений на Украине и территориальных проблем Грузии вопрос их членства в Североатлантическом союзе следует отложить на неопределенное будущее. Развитие отношений по линии НАТО - Россия и НАТО - ОДКБ, в первую очередь в курсе стабилизации Афганистана, должно сделать невозможным любое будущее расширение альянса на восток без согласия России.
Совместная оценка ракетных угроз и сотрудничество в разработке и развертывании систем ПРО США - ЕС - России для их отражения должны заменить односторонние действия Вашингтона и его союзников в этой сфере. Ограничение ВТО большой дальности частично может решаться в рамках нового Договора по СНВ и на последующих переговорах, а в остальном - в контексте особой новой сферы соглашений об ограничении вооружений, мерах доверия и сотрудничества Российской Федерации и Соединенных Штатов.
В увязке с таким «пакетом» решений и договоренностей Россия могла бы снять вопрос применения ЯО первой в ответ на агрессию с использованием обычных вооруженных сил и вооружений. Во всяком случае это было бы реально в отношении США и их союзников.
Что касается латентной угрозы Китая на восточных рубежах России, то там точкой опоры может быть многосторонний договор об ограничении обычных вооруженных сил и вооружений в 100-километровой зоне по обе стороны российско-китайской границы. Полезно было бы предпринять дополнительные шаги по сокращению вооруженных сил РФ и КНР вдоль общей границы и значительному расширению этой зоны в глубь территории обеих дружественных держав. Тогда изъятие из российской формулы ОНП оговорки об угрозе обычных вооружений было бы увязано с комплексом соглашений по безопасности ее восточных рубежей.
В-третьих, остается тема возможности применения ядерного оружия первыми в ответ на использование других видов ОМУ, что отражено в доктринах США (в контексте гарантий безопасности Японии), России, Франции, Индии, а также, не исключено, Пакистана и Израиля.
Однако вероятность ядерного удара в ответ на применение этими державами химического, бактериологического или радиологического оружия весьма невелика. В настоящее время членами конвенций по химическому и бактериологическому оружию (КХО и КБТО) не являются в основном малые страны Азии, Африки и Латинской Америки, нападение которых на ядерные державы трудно себе представить. Среди 55 таких стран самые крупные - КНДР, Ирак, Египет, Сирия, Сомали, Казахстан, Конго, Мьянма, Израиль, Ангола и Ливан. Из них Израиль, Сирия и Египет включены в региональный контекст безопасности и не связаны с обязательствами по НПО великих держав. Только Северная Корея представляет собой в этом плане определенную угрозу для Южной Кореи и Японии, которые в целях ее сдерживания опираются в том числе на ядерные гарантии США, подтвержденные в их новой ядерной доктрине.
В отношении России и ее союзников такой угрозы не просматривается. Для войск США, Франции, Великобритании, развернутых за рубежом, она теоретически может возникнуть, но их ответный ядерный удар едва ли вероятен, тем более что страны НАТО и альянс в целом имеют на этот случай мощные обычные вооружения.
Применение иных видов ОМУ против великих держав и их союзников и войск более возможно со стороны террористических организаций. Однако по понятным причинам ядерное сдерживание и ядерный удар не работают против террористов, не имеющих территории, экономики и регулярной армии в качестве целей ядерного возмездия.
Тем не менее, если угроза других видов ОМУ воспринимается всерьез и является щекотливым вопросом союзнических взаимоотношений, есть способ решения этой проблемы. Например, помимо КНР (которая уже приняла такое обязательство), четыре ядерные державы - члены ДНЯО: США, Россия, Франция и Великобритания могли бы в качестве первого шага без всяких оговорок принять обязательство о неприменении первыми любого оружия массового уничтожения (что в принципе допускало бы применение ЯО в ответ на нападение с использованием других видов ОМУ). Как вариант они могли бы заявить без оговорок, что никогда не применят первыми ЯО против неядерных стран - членов ДНЯО, КХО и КБТО.
Еще один мотив для оговорки в отношении ОНП - это возможность применения ядерного оружия против «пороговых» стран (как КНДР и Иран) в целях упреждающего разоружающего удара. Такой удар весьма маловероятен, во всяком случае с использованием ЯО. Однако поскольку декларация ОНП будет по определению относиться к законопослушным странам - членам ДНЯО, она не станет распространяться на государства, которые вышли из договора или нарушают его в обход гарантий МАГАТЭ. В этом ключе обязательство о неприменении может стать дополнительным стимулом к соблюдению договора в полном объеме неядерными странами.
НЕОБХОДИМАЯ И РАДИКАЛЬНАЯ МЕРА
Общепризнано, что ОНП может относиться только к неядерным членам ДНЯО. То есть подразумевается, что ядерные державы вправе планировать упреждающие или превентивные ядерные удары только друг против друга. Однако это мнение представляется совершенно неоправданным в политическом смысле, дестабилизирующим в военно-стратегическом отношении и контрпродуктивным в контексте нераспространения.
После окончания холодной войны нет никаких оснований для сохранения такой стратегии в отношениях между ядерными державами ДНЯО. К тому же это противоречит совместному пониманию стратегической стабильности, закрепленному в декларации СССР - США от 1990 года и унаследованному Россией после 1991-го. Эта декларация предусматривает снижение возможности первого удара в стратегических взаимоотношениях двух держав путем соглашений по СНВ (в частности через усиление акцента на высокоживучие носители и уменьшение концентрации боезарядов на носителях). Данные критерии повлияли на положения Договора СНВ-1 и отражены в новом Договоре по СНВ. Те же цели преследовались в соглашениях между пятью ядерными державами в 90-е годы о ненацеливании стратегических средств друг на друга (хотя соглашения имели скорее символический характер).
Поэтому следующим шагом в контексте осуществления всех упомянутых выше мер и соглашений могло бы стать безоговорочное обязательство пяти держав о неприменении ядерного оружия первыми друг против друга, что означало бы гарантии неприменения ЯО первыми против любого государства ДНЯО без исключений. Такое обязательство радикально снизит роль ядерного оружия в военной и внешней политике великих держав и будет тем самым способствовать укреплению режимов нераспространения. Кроме того, это создаст благоприятные условия для дальнейших договоров по ядерному разоружению, чтобы превратить такое обязательство из доктринально-декларативного в проверяемые военно-технические соглашения.
США и Россия в настоящее время и в обозримом будущем не будут иметь способности нанесения друг по другу разоружающего удара - у обеих держав в любой ситуации уцелеет достаточно средств для уничтожающего ответного удара. Сохранение такого положения на понижающихся уровнях сил посредством новых договоров по разоружению - суть поддержания стратегической стабильности. Таким образом, обязательство о неприменении ядерного оружия первыми между США и Россией в диапазоне стратегических вооружений может быть гарантировано не только декларативно, но и на военно-технической основе.
Франция и Великобритания ни по отдельности, ни вместе с США не будут иметь потенциала разоружающего удара по РФ. А Россия в свою очередь тоже не сможет уничтожить относительно небольшие, но высокоживучие стратегические силы этих двух стран. Дополнительно их безопасность гарантирована союзническими обязательствами США в рамках НАТО. Таким образом, и в контексте Россия - Великобритания/Франция тоже есть военно-техническая составляющая ОНП на уровне стратегических ядерных средств.
В аспекте российско-китайских стратегических взаимоотношений Россия пока имеет большое военное превосходство (включая значительный контрсиловой потенциал) и будет сохранять его как минимум в течение десятилетия. Однако по мере развития мобильных ракетных сил КНР и с учетом ее систем средней дальности в рамках отношений между Москвой и Пекином тоже будет укрепляться военно-техническая основа взаимного ОНП. В отношениях Китая с Великобританией и Францией взаимное обязательство неприменения ЯО первыми обусловлено тем, что их территории расположены вне пределов досягаемости большей части стратегических сил друг друга.
США обладают большим ядерным превосходством над КНР и сохранят его в обозримом будущем, включая существенный контрсиловой потенциал. Однако постепенно и китайские возможности нанесения ответного удара будут относительно возрастать вдобавок к их средствам средней дальности, способным нанести удар возмездия по американским базам, вооруженным силам и союзникам на Дальнем Востоке. Заявленное в новой ядерной доктрине США стремление вести с КНР диалог по стратегической стабильности подразумевает и ОНП со стороны США в отношении Китая.
Исходя из приведенных оценок, на уровне стратегических вооружений взаимные обязательства о неприменении ЯО первыми между пятеркой великих держав могут быть признаны вполне состоятельными не только в декларативно-политическом, но и в военно-стратегическом отношении.
Что касается оперативно-тактических ядерных вооружений, то они используют носители двойного назначения и не разделяются по признакам относительной приспособленности для первого или ответного удара. Однако при решении проблем дисбалансов в обычных вооруженных силах и средствах ВТО обязательства ОНП могли бы на этом уровне быть закреплены между пятью великими державами путем договоренности о перемещении всех средств ТЯО в централизованные хранилища. Применительно к России это облегчается тем, что, по заявлениям высоких гражданских и военных чинов, все эти вооружения в любом случае уже размещены на таких складах.
Понятно, что в отношении неядерных стран ДНЯО обязательство о неприменении ЯО первыми со стороны ядерных держав может иметь только политический, а не военно-стратегический смысл, поскольку у неядерных стран не может быть средств ответного удара или эффективных оборонительных систем против ядерных держав.
Однако безоговорочный отказ последних от первого применения ЯО в рамках ДНЯО значительно укрепил бы безопасность и неядерных стран. Ведь при таких коллективных (по существу перекрестных) «негативных» гарантиях безопасности все ядерные державы косвенно гарантировали бы безопасность неядерных стран на случай угрозы со стороны какого-либо государства, обладающего ядерным оружием.
Откликаясь на многолетнее требование неядерных стран ДНЯО и в контексте «многоканальной» политики укрепления режима нераспространения пять государств - обладателей ядерного оружия должны безотлагательно принять обязательство о неприменении первыми ЯО (или ОМУ) против неядерных стран - членов ДНЯО.
А затем «пятерке» следует принять обязательство о неприменении первыми ЯО против любого государства ДНЯО, включая ядерные державы. При этом Россия может сделать оговорку, что ее гарантии исходят из предпосылки прекращения расширения НАТО на восток, ратификации всеми странами-участницами адаптированного ДОВСЕ, договорно-правового снятия озабоченностей в связи с новыми средствами ВТО большой дальности и системами ПРО США и их союзников.
Алексей АРБАТОВ
член-корреспондент Российской академии наук, руководитель Центра международной безопасности РАН
