Почему современные вооруженные силы невозможны без гражданского министерства обороны
Критики проводимых Анатолием Сердюковым преобразований в Вооруженных Силах, среди которых заметны и высокопоставленные в прошлом военные, почему-то предпочитают не замечать, что большинство уже решенных им задач ставили перед собой и другие российские и даже советские министры обороны.
Переход к бригадной организационно-штатной структуре войск предусматривался еще в проекте военной реформы, подписанном Дмитрием Язовым 19 октября 1990 года. Павел Грачев также намеревался к 1995 году увеличить число бригад в шесть раз за счет сокращения числа дивизий в три раза. И Павел Грачев, и Игорь Сергеев, и Сергей Иванов принимали решения о создании оперативно-стратегических командований, но так ничего и не создали.
Также все они были сторонниками увеличения в составе войск доли боеготовых частей. Вспомним хотя бы федеральную целевую программу на 2003-2007 годы, предусматривавшую создание нескольких десятков частей и соединений постоянной готовности общей численностью 144 тысячи человек, целиком укомплектованных контрактниками.
Почему же Сердюков смог сделать то, что никак не получалось у его предшественников?
Конечно, важнейшую роль сыграли личные качества Анатолия Сердюкова, прежде всего незаурядные менеджерские способности, позволившие ему в короткие сроки разобраться в новой для себя области, принять необходимые решения и добиться их выполнения. Однако главная причина достигнутого в рекордно короткий срок радикального обновления армии носит, по моему убеждению, вполне объективный характер и не связана напрямую с личными качествами главы военного ведомства. Она состоит в том, что Анатолий Сердюков - первый по-настоящему гражданский министр обороны России. Объясню этот свой вывод подробнее, ибо для большинства читателей он скорее всего будет неожиданным.
В 1990 году издательство «Прогресс» выпустило книгу «Армия и общество», для которой я написал главу «Принципы формирования армии: мировой опыт». В ней, в частности, назвал препятствия, стоящие на пути реформирования Советской армии. И главным препятствием я считал отсутствие в СССР полноценного гражданского министра обороны.
Этот вывод не был данью распространенным в то время среди политиков «демократической волны» и поддерживавших их СМИ требованиям взятия военных под гражданский контроль. Причем подобный контроль понимался весьма широко: от введения всеобъемлющего законодательного регулирования военной деятельности при жестком контроле за ней со стороны парламента до обеспечения прозрачности армии для общества и СМИ. Моя убежденность в необходимости создания сильного гражданского министерства обороны базировалась на прагматичных соображениях. Дело в том, что в течение многолетней службы в ГРУ Генштаба мне довелось много заниматься изучением армий иностранных государств и, естественно, их высших органов военного управления. И, в частности, история создания министерства обороны США укрепила меня в мысли, что отсутствие гражданского министерства обороны в СССР для страны добром не кончится.
Как известно, министерство (на самом деле департамент) обороны США было создано в 1947 году путем слияния самостоятельного до этого военного министерства (переименованного при слиянии в министерство армии, то есть сухопутных войск) с министерством ВМС. Основной целью их объединения было не столько укрепление гражданского контроля за военными, сколько предотвращение соперничества между моряками, сухопутчиками и летчиками. Все они имели собственные взгляды на ведение войны и последовательно проводили их в жизнь.
Требования более тесного взаимодействия друг с другом, направлявшиеся командующим видами вооруженных сил президентом Рузвельтом, оставались, как правило, безрезультатными. Признавая провал своих усилий, президент в шутку сравнивал свои попытки заставить ВМС изменить свою позицию с взбиванием пуховой перины: «Ты лупишь ее своей правой, ты лупишь ее левой, ты лупишь ее до полного изнеможения, после чего обнаруживаешь, что проклятая перина точно такая же, какая была раньше».
Формальный акт создания в 1947 году единого министерства обороны не привел, однако, к быстрому уменьшению соперничества между видами вооруженных сил. Скорее всего оно стало еще более ожесточенным, особенно в первое десятилетие после введения поста министра обороны. Объяснялось это как первоначальной слабостью министерства (аппарат первого министра состоял всего из трех помощников, причем гражданских), так и появлением ядерного оружия и дорогостоящих средств его доставки. И ВМС, и ВВС, ставшие в 1947 году самостоятельными видами вооруженных сил, рвались стать монопольными обладателями и того, и другого, рассчитывая, что в этом случае именно они будут определять всю военную стратегию США.
Величину ставок и беспощадность применяемых методов в этой борьбе за право быть главным видом вооруженных сил и соответственно получать львиную долю военного бюджета можно проиллюстрировать на следующем примере.
Командование ВМС понимало, что появление в составе ВВС мощной бомбардировочной авиации практически с неограниченным радиусом действия и вооруженной ядерным оружием способно низвести роль флота до простого перевозчика войск и припасов к театрам военных действий. Поэтому оно всячески стремилось сорвать развертывание производства межконтинентального бомбардировщика B-36, способного достичь любых объектов на территории СССР. Одновременно оно решило придать флоту способность самому поражать цели в глубоком советском тылу. Воспользовавшись тем, что первым министром обороны США стал бывший военно-морской министр Джеймс Форрестол, всячески поддерживавший флот, руководству ВМС удалось добиться у конгресса выделения ассигнований на строительство серии из 12 суперавианосцев, на борту которых могли бы базироваться тяжелые бомбардировщики с атомным оружием.
Киль первого такого авианосца, названного «Юнайтед Стейтс», был торжественно заложен 18 апреля 1949 года. А неделю спустя, 23 апреля новый министр обороны Луис Джонсон, сменивший отправленного в отставку Форрестола, аннулировал контракт на строительство авианосцев. Основанием для такого решения стали обвинения со стороны ВВС в том, что с целью получения контракта флот занизил стоимость строительства авианосцев более чем в три раза.
Аннулирование контракта на строительство суперавианосцев флот воспринял как акт войны со стороны ВВС и министерства обороны. В знак протеста министр ВМС Джон Салливан подал в отставку, а резкие выступления против принятого решения флотских военачальников вошли в историю как «бунт адмиралов». Протестами дело не ограничилось. 25 мая, в день похорон совершившего самоубийство Форрестола, конгрессмен Джеймс Ван Зандт, офицер военно-морского резерва, ссылаясь на имеющееся у него анонимное письмо, обвинил министра обороны Джонсона, министра ВВС Стюарта Саймингтона, начальника штаба ВВС Хойта Ванденберга и ряд других авиационных начальников в коррупции при принятии решения о закупке B-36. Одновременно он заявил, что B-36 присущи недопустимые технические недостатки.
Комитет по делам вооруженных сил палаты представителей принял решение начать расследование предъявленных обвинений. Возглавлял комитет Карл Винсон, в прошлом один из руководителей ВМС. Членом комитета был и Ван Зандт.
Анонимное письмо содержало 55 пунктов обвинения в адрес руководства ВВС. В наиболее скандальных из них утверждалось, что Саймингтон одобрил закупку полного дефектов самолета за взятку, предложенную ему Флойдом Одлумом, владельцем компании «Конвэр», разработавшей B-36, а также за обещание предоставить Саймингтону в будущем пост президента «Конвэра». Что касается генерала Ванденберга, то тот якобы подписал контракт потому, что состоял в любовной связи с женой Одлума - знаменитой летчицей Джеки Кохран. Впрочем, согласно автору такую же связь с Кохран поддерживал и Саймингтон.
Расследования в конгрессе по поводу B-36 тянулись до 25 августа 1949 года и закончились полной реабилитацией авиационного руководства. С помощью ФБР контрразведке ВВС удалось найти пишущую машинку, на которой была напечатана анонимка. Выяснилось, что она принадлежала специальному помощнику заместителя министра ВМС. Помощник признался, что все его обвинения - ложь, однако утверждал, что военно-морское начальство ничего не знало о его письме. В итоге помощник был уволен, а массовое производство B-36 получило зеленый свет. И следующие десять лет флот более не оспаривал ведущей роли ВВС в области стратегических вооружений. Но не переставал думать о реванше. И такой реванш состоялся с появлением подводной системы «Поларис».
Ничего специфически американского в остром соперничестве между видами и родами войск нет. Как пишет автор книги по истории Пентагона «Дом войны» Джеймс Кэрролл, «воздушные десантники верят, что именно они являются самой важной частью вооруженных сил. Подводники и спецназовцы, летчики-истребители и морские пехотинцы, саперы и танкисты, каждый боец должен быть убежден в своей решающей роли на войне. Иначе он просто не будет эффективен».
Если американские гражданские министры обороны хотя и не сразу, но все же научились купировать наиболее очевидные проявления эгоизма видов и родов войск, то у российских генералов никаких внешних тормозов на пути оттеснения соперников от военного бюджета и перекройки структуры вооруженных сил под собственные предпочтения не было.
Первым вволю покуражился Павел Грачев. Так как его основная задача состояла в проведении максимально возможного сокращения армии, то будучи выходцем из сравнительно немногочисленного рода войск (ВДВ), пощады при «урезании» остальных компонентов вооруженных сил он не знал и недаром получил от Бориса Ельцина характеристику «лучшего министра обороны». За какие-то четыре года он сократил численность армии и флота на 1 миллион 122 тысячи человек. А вот родные ВДВ он стремился сберечь и даже задумал превратить их в основную ударную силу ВС. Основной задачей военного строительства Грачев объявил создание мобильных сил как нового оперативно-стратегического объединения в составе Воздушно-десантных войск, морской пехоты, легких соединений Сухопутных войск, части военно-транспортной авиации, других необходимых сил и средств переброски, поддержки и усиления войск. В целях повышения роли ВДВ он даже создал в составе 104-й (Ульяновской) дивизии ВДВ тяжелый танковый полк, хотя нигде в мире тяжелых танков в составе Воздушно-десантных войск не было и нет.
Борис Ельцин 14 ноября 1994 года на сборе руководящего состава ВС утверждал, что «создание мобильных войск заканчивается». Правда, начавшийся три недели спустя ввод войск в Чечню показал, как на деле обстоят дела с их мобильностью.
Отправленного 17 июня 1996 года в отставку Грачева сменил общевойсковой генерал Игорь Родионов, исповедовавший прямо противоположные взгляды на военное строительство. Он открыто заявлял, что решающим средством сдерживания любой агрессии являются не стратегические ядерные силы, не высокоточное оружие и уж тем более не мобильные силы, а высокое оборонное сознание народа. При его наличии, заверял он, «мы любого агрессора перебьем палками». Воевать он, конечно, собирался не палками, а танками и пехотой, в связи с чем категорически отказывался сокращать и тех, и других. Зато с азартом принялся крушить ВДВ. В одной из своих первых директив предписал сократить ВДВ, а также переподчинить ряд соединений и частей ВДВ командующим военными округами. Распущен был и пресловутый «летающий» танковый полк.
Директива Родионова едва не привела к открытому неповиновению со стороны десантников. 15 октября 1996 года Военный совет ВДВ выразил несогласие с директивой, а слова явившегося на заседание генерала Лебедя, в то время секретаря Совета безопасности, о «преступном приказе» были встречены возгласами одобрения и аплодисментами.
Впрочем, реализовать в полном объеме свое намерение сократить ВДВ и включить их в состав Сухопутных войск Родионов не успел, потому что 22 мая 1997 года был уволен. Впрочем, уволен он был вовсе не за гонения на ВДВ (с одобрения Ельцина ему удалось сократить их численность к марту 1997 года с 64 до 48 тысяч человек), а за требование денег на реформу армии и отказ от ее масштабного сокращения.
Освободившееся место министра обороны занял бывший главком РВСН Игорь Сергеев. Ошибок своего предшественника он решил не повторять, поэтому денег на реформы не просил, а указ Бориса Ельцина от 16 июля 1997 года о сокращении армии на 500 тысяч человек в течение двух лет (1997-1998) и доведении ее численности к 1 января 1999 года до 1,2 миллиона человек выполнил беспрекословно.
Новый глава военного ведомства начал свою деятельность с претворения в жизнь давней задумки стратегических ракетчиков - поглощения Военно-космических сил (ВКС) и войск ракетно-космической обороны (РКО). Хотя предложения об объединении РВСН, ВКС и РКО прорабатывались в Генштабе не менее десяти лет, получили одобрение Академии военных наук и многократно рекомендовались различными комиссиями Генштаба, все они терпели неудачу из-за сопротивления руководства Войск ПВО, в состав которых входили войска РКО, а также ВКС. Теперь же, имея «своего человека» в кресле министра, ракетчики своего добились. Уже в 1997 году РКО и ВКС влились в РВСН.
Разумеется, слияние оправдывалось прежде всего необходимостью сокращения численности интегрируемых войск и расходов на их содержание. По данным Владимира Яковлева, сменившего Сергеева на посту главкома РВСН, объединение позволило сократить суммарную численность РВСН, РКО и ВКС на 85 тысяч человек, а расходы на их содержание - на 20 процентов в год.
Основное бремя полумиллионного сокращения армии легло, однако, на плечи других структур ВС. При этом больше всех пострадали Сухопутные войска, традиционно главный и наиболее многочисленный компонент как Советской, так и Российской армии. Они были не только радикально сокращены, но и практически ликвидированы как самостоятельный вид Вооруженных Сил. Главное командование Сухопутных войск было упразднено, а вместо него создано подчиненное Генштабу Главное управление Сухопутных войск с более низкими должностными категориями и правами. Сами же войска сохранились в подчинении командующих военными округами под предлогом придания последним статуса оперативно-стратегических командований на стратегических направлениях.
Был ликвидирован и еще один самостоятельный вид Вооруженных Сил - Войска ПВО. Часть их (упомянутые выше войска РКО) вошла в состав РВСН, а оставшиеся присоединены к ВВС.
Основательной перекройке подверглась и территориальная нарезка военных округов. Забайкальский округ был включен в Сибирский военный округ, в состав Ленинградского военного округа вошла Республика Коми, ранее принадлежавшая Приволжскому военному округу, а в состав Дальневосточного округа включена Республика Саха (Якутия), входившая прежде в бывший Забайкальский военный округ. Все эти перемены проводились под флагом прежде всего сокращения управленческого аппарата. Так, утверждалось, что слияние Сибирского и Забайкальского военных округов высвободило пять тысяч военнослужащих, в том числе тысячу офицеров.
С той же целью «оптимизации» численности армии с 1 августа 1997 года из состава Вооруженных Сил были выведены Железнодорожные войска общей численностью 54 тысячи человек.
Все эти сокращения и реорганизации Сергеев провел, не встречая открытого сопротивления со стороны руководства затронутых ими военных структур. Однако положение резко изменилось, когда он покусился на прерогативы Генштаба. В ноябре 1998 года он обратился к президенту России c предложением осуществить в течение 1999 года переход на трехвидовую структуру ВС в составе Сухопутных войск, ВВС и ВМФ с одновременным созданием Объединенного главного командования (ОГК) Стратегических сил сдерживания (ССС). В ОГК ССС должны были войти РВСН и 12-е Главное управление Минобороны, отвечающее за ядерное оружие. Ему же передавались в оперативное подчинение морские и авиационные стратегические ядерные силы, входившие в состав ВМФ и ВВС. При этом главнокомандующий ССС становился первым заместителем министра обороны. Формально статус РВСН согласно плану Сергеева понижался, так как они из вида Вооруженных Сил преобразовывались всего лишь в их род. На деле они становились ядром нового супервида таких сил в лице ОГК ССС, к тому же по сути выводимого из прямого подчинения Генштабу. А именно на Генштаб еще несколько десятилетий назад был возложен контроль над применением стратегических ядерных сил (СЯС), для чего в его составе было создано соответствующее управление.
Ясно, что предложение Сергеева было неприемлемым для Генштаба. Не могли поддержать его и главкомы ВВС и ВМФ, терявшие оперативный контроль над стратегическими ядерными компонентами своих сил. Между министром обороны и его оппонентами вспыхнул ожесточенный конфликт, в котором обе стороны сочли допустимым пойти на вынос сора из избы, подключив к нему СМИ. Я тоже поучаствовал в полемике, выпустив брошюру «Нужен ли России Генеральный штаб?» и побеседовав с несколькими ведущими ее участниками, включая начальника Генштаба Анатолия Квашнина. И могу засвидетельствовать, что по степени ожесточенности взаимных обвинений и применению методов «ниже пояса» российские военачальники мало в чем уступали руководителям ВВС и ВМС США в приведенном выше описании их схватки за контроль над ядерным оружием и долю бюджетного пирога в конце 40-х годов.
В результате Сергеев потерпел поражение. Поддержку получил альтернативный план реформирования армии, представленный Квашниным через голову Сергеева в Совет безопасности, который в то время возглавлял Сергей Иванов. Он-то и занял в марте 2001 года пост министра обороны, после того как Сергеев был отправлен в отставку. Хотя Иванов и объявил себя «первым гражданским министром обороны», демонстративно отказавшись от звания генерал-лейтенанта ФСБ (став тем не менее впоследствии генерал-полковником запаса), действовал он, во всяком случае первоначально, как типичный министр в лампасах. Он отказался от создания каких-либо гражданских управленческих структур, заявив, что в его ведомстве «на подавляющем большинстве должностей должны быть военные». А затем попросту отменил большинство решений своего предшественника.
По поводу всей этой чехарды известный военный журналист Михаил Ходаренок писал в июле 2001 года: «Невольно складывается впечатление, что в аналитических структурах Минобороны наблюдается определенный голод идей и за исключением банального «сформировать-расформировать-перевести на другие штаты-передислоцировать» ничего в белом здании на Арбатской площади пока придумать не могут. И какой-то злой волшебник водит высший руководящий состав Вооруженных Сил по раз и навсегда определенному кругу: сначала разорить, а затем воссоздать через год (два) на том же месте».
К сожалению, хождение по кругу еще далеко не закончено. Принимая сторону одной военной группировки против другой, Сергей Иванов посеял и собственные семена распрей между генералами, которые теперь придется улаживать Сердюкову, отвлекаясь от и без того трудных задач придания армии нового облика. Сейчас Сухопутные войска и ВДВ все более решительно требуют передачи им армейской (вертолетной) авиации, которую Иванов отобрал у сухопутчиков и передал ВВС, хотя подобное решение противоречит всей мировой практике военного строительства. Летчики в лице своего главкома столь же твердо убеждены, что все, что летает, должно находиться под одним командованием.
Дело, конечно, не в злом волшебнике, который заставляет военных одной и той же армии наскакивать друг на друга, как боевые петухи, а в имманентных свойствах военной профессии, о которых пишет Джеймс Кэрролл. И остудить их в состоянии только лишенный клановых и профессиональных пристрастий арбитр в лице гражданского министра, опирающегося на разветвленный квалифицированный аппарат и компетентных независимых экспертов.
С какими опасностями сопряжена российская традиция назначения на пост министра обороны людей в военной форме или держащих такую форму в шкафу, можно проиллюстрировать на примере ведущихся переговоров по СНВ-1. Сейчас, когда наши переговорщики бьются с американскими за каждую боеголовку и пусковую установку, мало кто вспоминает, что Анатолий Квашнин в азарте борьбы с Игорем Сергеевым предлагал сократить РВСН с 19 до 2 (!) дивизий, включив их в состав Сухопутных войск. Стань он министром обороны, о чем бы мы сейчас разговаривали с Обамой? И что осталось бы от армии, получи она после Сергея Иванова еще двух-трех военных министров обороны?
К счастью, эта пагубная практика приостановлена и в результате блицкрига Анатолия Сердюкова. 2010 год Россия встречает с армией, во многом принципиально отличной от той, которую она имела еще в октябре 2008-го. Чтобы осознать глубину произошедших в ней перемен, достаточно указать хотя бы на то обстоятельство, что это первая на протяжении почти полутора веков со времен реформ Дмитрия Милютина полностью боеготовая Российская армия мирного времени. То есть армия, способная обходиться без кадрированных дивизий и частей неполного состава.
Виталий ШЛЫКОВ
председатель Комиссии по политике безопасности и экспертизе военного законодательства Общественного совета при МО РФ
