Трансформации и задачи переходного периода
Трансформация Советской армии в Объединенные Вооруженные силы СНГ (январь 1991 года – июнь 1992 года).
Было задумано, что на переходный период останутся Объединенные Вооруженные силы СНГ (ОВС СНГ), руководство которыми будет осуществлять Главное командование ВС СНГ, деятельность которого будет регламентироваться Соглашением о правовых основах ОВС СНГ, Соглашением о принципах комплектования ОВС СНГ. Предполагалось также, что государственную границу и морскую экономическую зону государств – участников СНГ будут охранять Пограничные войска СНГ, деятельность которых регламентировалась Соглашением об Объединенном командовании Пограничных войск.
Основная часть документов была подписана 14 февраля 1992 года в Минске. Решением Совета глав государств СНГ главнокомандующим Вооруженными силами СНГ был назначен маршал авиации Евгений Шапошников. Министерство обороны СССР стало называться Главным командованием (Главкоматом) ОВС СНГ.
Тогда же при подписании Соглашения о статусе Стратегических сил было определено, что стратегические силы, разведывательные, воздушнодесантные соединения и части будут выведены с территории Азербайджана, Грузии, Украины, Казахстана, Молдовы до конца 1994 года. Решение о создании Совета министров обороны СНГ согласились подписать президенты Армении, Казахстана, России, Таджикистана и Узбекистана. 20 марта на заседании глав государств СНГ в Киеве в деятельности совета согласились принять участие Беларусь и Кыргызстан.
Решение об участии в ОВС было принято руководством Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Именно в этот период определились разные подходы стран СНГ к видению своего места в мире.
Грузия, возглавляемая националистом Звиадом Гамсахурдия, была охвачена внутренними военными конфликтами, порожденными лозунгом "Грузия – для грузин", и во встречах глав СНГ не принимала участия, не подписывала ни одного документа. Азербайджан, Украина и Молдова не согласились с принципом создания ОВС и не подписали документы о Стратегических и Общих силах. Это послужило основанием для ускоренного раздела бывшей Советской армии.
16 марта 1992 года указом президента были созданы Вооруженные силы Российской Федерации (находящиеся в оперативном подчинении Главного командования ОВС СНГ) и Министерство обороны РФ. Функции министра обороны временно исполнял президент Российской Федерации. Соответственно 26 марта 1992 года был упразднен Госкомитет РФ по оборонным вопросам. Заметим, что создание Российской армии началось не в лучших условиях. По сравнению с приграничными (Прибалтийским, Белорусским, Киевским, Одесским, Закавказским, Туркестанским) военными округами внутренние военные округа (Ленинградский, Московский, Приволжский, Сибирский, Уральский) были тыловыми. При формировании национальных армий Беларусь, Украина, Молдова, государства Средней Азии и Южного Кавказа имели лучшие стартовые условия, чем Россия, так как к ним отошли более боеспособные части приграничных округов. Правда, стратегические ядерные силы целиком перешли в ведение России.
Миф первый – официальный: о создании Российской армии. Согласно этому мифу Российская армия была создана в конце 1991 года из большей части Советской армии. В соответствии с этим мифом написаны статьи во всех изданиях Большого энциклопедического словаря, двухтомнике "Российский энциклопедический словарь". Вот как он подан в Большом энциклопедическом словаре: "В кон. 1991 на основе большей части Сов. армии создана Р. а. (Российская армия. – А.Ц.) Рос. Федерации", и в Российском энциклопедическом словаре: "В 1992 г. на основе большей части Сов. армии создана Р. а. (Российская армия. – А.Ц.) Рос. Федерации".
Миф – о безальтернативности: Российская армия имела единственный вариант своего формирования. На самом деле к лету 1992 года это была уже третья попытка создания Российской вооруженной структуры. Первой попыткой следует считать создание Российской гвардии. На митинге у Белого дома 20 августа 1991 года граждане России стихийно стали записываться в отряды и подразделения Российской гвардии. Руководствуясь пунктом 11 статьи 1215 Конституции РСФСР и решениями Чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР от 21–23 августа, президент РСФСР Борис Ельцин поручил вицепрезиденту РСФСР Александру Руцкому приступить к формированию Российской гвардии для усиления защиты конституционного строя и демократических завоеваний, создания дополнительных гарантий законности и правопорядка на территории страны. Одновременно с разработкой законодательных документов по Российской гвардии спешно создавалась еще одна, параллельная Вооруженным силам армия – МЧС. Считалось, что она будет более верна президенту, который благосклонно относился к руководителю корпуса российских спасателей Сергею Шойгу, своему бывшему заместителю по Государственному комитету по строительству и архитектуре.
Миф – кадровый: единственным кандидатом на пост министра обороны России был Павел Грачев. На самом деле в партийных и армейских кругах считалось, что назначенный на пост председателя комиссии генералполковник Дмитрий Волкогонов и будет министром обороны новой России на переходный период, а заместителями нового министра – заместители председателя комиссии. Президент же сделал ставку на командующего ВДВ, не имевшего опыта управления ни армией, ни военным округом, но обладавшего феноменальным чувством "направления ветра". Это качество было продемонстрировано в октябре 1993 года, когда министр обороны практически предал своего президента. Коллегия Министерства обороны объявила, что армия вне политики. Президент Борис Ельцин был вынужден лично приезжать в министерство и уговаривать Грачева выступить против Руцкого и Хасбулатова.
О создании комиссии и ее роли в развитии Вооруженных сил
Распоряжением президента РФ "О Государственной комиссии по созданию Министерства обороны, армии и флота Российской Федерации" от 4 апреля 1992 года № 158РП председателем комиссии был назначен генералполковник Дмитрий Волкогонов, заместителями – Павел Грачев, Андрей Кокошин, Константин Кобец, Юрий Скоков.
Через два дня – 6 апреля 1992 года – распоряжением председателя Комиссии были образованы аппарат и секретариат Государственной комиссии. Их основой стал Комитет по военной реформе при Государственном Совете СССР (одна из последних союзных структур), располагавшийся на пятом этаже Министерства обороны. Председателем этого комитета был Константин Кобец, ответственным секретарем Государственной комиссии – член Госкомиссии, заместитель председателя Комитета ВС РФ по вопросам обороны и безопасности, народный депутат Александр Пискунов. Секретари: полковник Анатолий Волков – помощник советника президента, Григорий Чернобровкин – помощник советника президента. Автор этих строк и полковник Алексей Зайцев были техническими секретарями Государственной комиссии.
8 апреля в 14.20 прошло первое заседание Государственной комиссии, в ходе которого маршал Евгений Шапошников и Дмитрий Волкогонов поставили задачи начального этапа формирования Российской армии. На первом этапе (с 4 по 8 апреля 1992 года) был сформирован состав и образованы рабочие группы комиссии.
Из выступления генералполковника Дмитрия Волкогонова:
Первая задача. Нужно подготовить все документы на основании анализа состояния имеющихся сил и средств, чтобы можно было объявить о создании Российской армии юридически, законно оформить создание Российской армии. Российская армия не будет создаваться с нуля, по существу, мы будем заниматься переформированием имеющихся вооруженных сил в составе бывшего Союза.
Вторая задача связана с разработкой концепции функций структуры Министерства обороны Российской армии.
Третья задача. Мы должны подготовить в течение месяца необходимые документы, взять под юрисдикцию все, что находится на территории России, а также вне ее территории. Было бы идеально, если бы мы подготовили все эти документы и президент подписал бы их 9 мая, чтобы 9 мая было днем рождения Российских Вооруженных сил. Такой элемент преемственности, исторический момент, потом дата столь близк нашему сердцу. Думаю, в этом очень большой смысл. Россия останется великой державой, но супердержавой едва ли она будет. Поэтому пока не нужно говорить, пока нужно просто создать это все, потом будем этот процесс осуществлять очень медленно, спокойно. Должны людям сказать, что ни один офицер и генерал не будет уволен, если не будет социально защищен – без квартиры, без работы, если он еще достаточно молод, без пенсии и т.д. Это меня просил сказать президент. Сам процесс создания Российской армии предполагает, что должен быть осуществлен плавный переход и непрерывность управления всеми частями, соединениями, объединениями. Все должно находиться под контролем. Надо иметь в виду, что аппарат СНГ будет образован, но это будет межреспубликанский орган и находиться будет скорее всего на Ленинградском проспекте, 41. Министерство обороны России будет находиться здесь, ГШ будет находиться здесь, потому что все пункты управления, вся инфраструктура управленческая находится здесь, и поэтому практически создавать ничего не нужно, нужно только все подвернуть под возможности России. Нам нужно выразить существо военной доктрины, которое сводится к одной фразе: способность блокировать и предотвращать глобальные и локальные конфликты, защищать суверенитет России. Вот суть и существо нашей доктрины.
В рамках комиссии были созданы следующие четыре группы
Группа № 1. "Вооруженные силы на территории России и за пределами СНГ". Председатель: первый заместитель МО РФ генералполковник Грачев П.С. Заместитель председателя: генералполковник Колесников М.П. Члены группы: советник президента РФ Старовойтова Г.В., председатель экспертного совета Лобов О.И., генералполковник Чеков Н.В., генералполковник Родионов Ю.Н., генералполковник Букреев Ю.Д., генералполковник Бурлаков М.П., генераллейтенант Кагатько Г.И., генераллейтенант Нечаев Э.А., генералмайор Котылев Н.И.
Группе нужно будет подготовить перечень войск на территории России и за пределами СНГ, но не просто указать численность, а и основные параметры.
Группа № 2. "Переговоры о Вооруженных силах, переходящих под юрисдикцию Российской Федерации – новое зарубежье". Председатель: генерал армии Кобец К.И. Заместитель председателя: заместитель министра иностранных дел РФ Берденников Г.В. Члены группы: государственный советник РФ Малей М.Д., председатель Госкомитета Кунцевич А.Д., генералполковник Мирук В.Ф., генералмайор Никитин В.Н.
Группа № З. "Концепция военного строительства Российской армии". Председатель: первый заместитель МО РФ Кокошин А.А. Заместитель председателя: генералполковник Омеличев С.А. Члены группы: первый заместитель председателя ВС РФ Филатов С.А., министр промышленности РФ Титкин А.А., генералполковник Сергеев И.Д., адмирал флота Громов Ф.Н.
Не нужно оставлять сейчас в прежнем объеме Министерство обороны и Генеральный штаб, в ближайшие 2–2,5 года все будет сокращено по крайней мере на 40%.
Группа № 4. "Разработка функций и структуры Министерства обороны Российской армии". Председатель: государственный советник РФ Скоков Ю.В. Заместитель председателя: государственный советник РФ Шахрай С.М. Члены группы: председатель Гостехкомиссии Яшин Ю.А., председатель комитета Темерко А.В., первый заместитель председателя экономического совета Короткевич П.Л., генералполковник Фуженко И.В., генералполковник Миронов В.П., генералполковник Кузнецов Л.В., генералполковник Малюков А.И., генералполковник Иванов В.Л., генераллейтенант Воробьев В.В., генералмайор Волков Б.М., член экспертного совета Афанасьев С.А.
5 марта подписан указ президента о безопасности России, где одна из важнейших статей раздела этого закона – создание Совета безопасности России. Главным элементом безопасности России являются вооруженные силы.
Комиссия должна подготовить основные документы для президента
Акт о взятии под юрисдикцию России всех частей и кораблей, входящих в состав армии и флота. Я просил бы Грачева П.С. и Кобеца К.И. собрать информацию не только по ближнему, но и по новому зарубежью. Не нужно перечислять все части, которые на территории России, в составе округа столькото соединений, отдельных частей и т.д. А вот то, что будет в новом зарубежье, – тут нужно перечислить пофамильно: такойто батальон, который они берут и т.д.
Второй документ – это структура Министерства обороны. Кокошина А.А. прошу продумать с пояснительной запиской, видимо, имея в виду, что будет два основных крыла: одно связное – тыл, социальные вопросы, вопросы строительства, технических закупок, закупка техники и т.д.; второе крыло – это собственно боевое, связанное с военной стороной, здесь у нас та часть, которой будет руководить Грачев П.С.
Третий документ – концепция строительства и формирования вооруженных сил. Не нужно будет указывать ни численность, ни что составляет Российскую армию. Нужно четко сформулировать, как она будет называться – армия Российской Федерации или Российская армия. Необходимо четко продумать, потому что это войдет в историю.
Четвертый – проект указа президента. Российский парламент принял решение по крайней мере в ближайшем будущем финансировать армию из расчета 6% внутреннего валового продукта, что потребует значительных сокращений и вместе с тем увеличение ассигнований на социальную сферу, чего никогда раньше не было. На первый квартал – это впервые за всю историю существования армии в Советском Союзе, теперь в России – социальная сфера превзошла сферу закупок, хотя это не значит, что впредь нам не придется закупать, это просто время такое трудное.
Российские солдаты в Чечне. 1996 год. Фото © РИА Новости
С 9 апреля по 5 мая состоялось четыре заседания комиссии:
17 апреля, повестка заседания: "Концепция военного строительства Российской армии. Функции и структура Министерства обороны".
20 апреля, повестка заседания: "Вооруженные силы на территории России и за пределами СНГ"; "Переговоры о Вооруженных силах, переходящих под юрисдикцию России – новое зарубежье"; "Концепция военного строительства Российской армии"; "Структура и функции МО Российской армии".
29 апреля, повестка заседания: доклады председателей рабочих групп, их заместителей, начальников родов войск и служб о ходе работы в группах; информация члена Госкомиссии, заместителя министра иностранных дел России Берденникова Г.В.; разное.
5 мая, повестка заседания: доклады председателей рабочих групп; утверждение подготовленных президенту России проектов документов по созданию Министерства обороны, армии и флота Российской Федерации.
Акт о составе Вооруженных сил Российской Федерации. Государственная комиссия установила, что по состоянию на 1 апреля 1992 года в соответствии с учетными данными Генерального штаба бывшего Союза ССР на территории Российской Федерации дислоцируются 34 800 органов управления, объединений, соединений и частей, учреждений, учебных заведений, организаций; под юрисдикцией находятся 7139 органов управления, объединений, соединений и частей, учреждений, учебных заведений, дислоцирующихся на территории других государств, всего 41 939 воинских формирований, в том числе военных округов – 8, групп войск – 3, округов ПВО – 1, флотов – 4, армий – 36, флотилий – 9, корпусов – 23, дивизий – 174. Перечень № 1–10 органов управления, соединений и частей действительных наименований, пункты дислокации и штатная численность прилагается. Указанные в перечне органы управления, объединения, соединения, части и учреждения, учебные заведения включаются в состав Вооруженных сил
Предварительные положения Государственной комиссии по созданию Министерства обороны и Вооруженных сил Российской Федерации
1. По Министерству обороны Российской Федерации. Министерство обороны создать на базе Главного командования ОВС СНГ и иметь в составе Генерального штаба, пяти главных командований видов Вооруженных сил (РВСН, Сухопутные войска, Войска ПВО, ВВС, ВМФ), главных и центральных управлений.
Министерство обороны как высший административный орган вырабатывает военну политику, осуществляет общее руководство строительством ВС, разрабатывает и реализует военнотехническую политику, комплектование войск (сил) и подготовку кадров, материальнотехническое обеспечение и социальную защиту военнослужащих.
Генеральный штаб как высший исполнительный орган осуществляет стратегическое и оперативное планирование, руководство оперативной и боевой подготовкой штабов, военную разведку, взаимодействие между командованием ВС России и ОВС СНГ, управление ВС России в мирное и военное время. Генеральный штаб создается на базе существующей структуры Генерального штаба ОВС СНГ и подчиняется непосредственно министру обороны России.
2. По Вооруженным силам Российской Федерации. Вооруженные силы оставить в существующей численности, включить в их состав все войска (силы), находящиеся на территории Российской Федерации, в том числе расположенные на территории других государств, взятые под юрисдикцию России. Создание Вооруженных сил осуществить в два этапа. На первом этапе (1992–1994) численность войск (сил) сократить на 700 тыс. и иметь в Вооруженных силах 2,1 млн человек. На втором этапе (1995–1997) численность Вооруженных сил довести до 1,5 млн человек. Перечень объединений, соединений, частей и учреждений Вооруженных сил бывшего СССР, расположенных на территориях государств нового зарубежья, которые необходимо взять под юрисдикцию России или передать в состав их Вооруженных сил, рассмотреть в ходе двухсторонних переговоров.
3. По Объединенным Вооруженным силам Содружества независимых государств. ОВС СНГ состоят из Стратегических сил и Сил общего назначения (на переходный период). Органам управления ОВС СНГ предлагается иметь Главное командование и штаб с включением в их структуру представителей государств – участников Содружества.
4. Для организации взаимодействия в решении вопросов военной реформы в Вооруженных силах, внутренних, железнодорожных, других войск России, а также с органами власти государств – участников Содружества сохранить комитет по подготовке и проведению военной реформы.
Справка о Вооруженных силах, расположенных на территориях нового зарубежья, которые необходимо взять под юрисдикцию Российской Федерации – России
На территориях стран нового зарубежья размещаются войска семи военных округов (СЗГВ, БВО, ОдВО, ПрикВО, ЗакВО, ТуркВО) Балтийский и Черноморский флоты, Каспийская флотилия, объединения и соединения из состава РВСН, ВВС, войска ПВО, соединения и части родов войск, специальных войск и тыла. В составе этих войск и сил флота имеется более 7 тыс. соединений, частей и учреждений, насчитывающих до 1,5 млн военнослужащих, 45% танков, 43% боевых бронированных машин, 30% артиллерийских систем, более 56% самолетов, 38% ударных вертолетов и 23% боевых кораблей от их общей численности.
В соответствии с указами президента Российской Федерации группировки Вооруженных сил бывшего СССР, расположенные на территориях государств Балтии (Латвия, Литва, Эстония: СЗГВ, группировки ВВС, ВДВ, войска ПВО, Балтийский флот), Закавказья (Азербайджан, Армения, Грузия: ЗакВО, группировки ВВС, ПВО, Каспийская флотилия), а также войска 14й гв. армии, соединения, воинские части и учреждения Вооруженных сил бывшего СССР, находящихся на территории Республики Молдова и не вошедших в состав ее собственных вооруженных сил переданы под юрисдикцию Российской Федерации. Государственная комиссия по созданию Министерства обороны, армии и флота Российской Федерации, представляет предварительный перечень объединений, соединений, частей и учреждений, которые необходимо взять под юрисдикцию Российской Федерации – России:
На территории Беларуси: до 180 объединений, соединений, частей, учреждений и военноучебных заведений в основном входящих в состав Стратегических сил сдерживания и их обеспечения. Основу этой группировки составляют Ракетные войска стратегического назначения, соединения и части дальней и военнотранспортной авиации (три тяжелые бомбардировочные авиационные дивизии, 46я ВА ВГК, одна военнотранспортная авиационная дивизия ВТА), радиотехнический узел СПРН; ряд соединений, частей и учреждений других видов Вооруженных сил, родов войск и специальных войск. На территории Украины: свыше 350 объединений, соединений, частей и учреждений. Основу их составляют: Ракетные войска стратегического назначения (управление 43й армии, четыре ракетные дивизии, арсеналы, базы и учебные центры); соединения, части дальней и военнотранспортной авиации (четыре тяжелые авиационные дивизии 46я ВА ВГК, две военнотранспортные авиационные дивизии ВТА); одна воздушнодесантная дивизия ВДВ; объединения, соединения и части Черноморского флота, два радиотехнических узла СПРН; пять космических частей; три части ГРУ; ряд других соединений, частей и учреждений видов Вооруженных сил, родов войск и специальных войск.
На территории Молдовы: дополнительно к ранее изданному указу Президента РФ две части (300й пдп 98й вдд и 189я рбр ТР).
На территории Казахстана: соединения, части и учреждения РВСН (две ракетные дивизии), дальней авиации (одна тяжелая бомбардировочная авиационная дивизия 30я ВА ВГК); космодром Байконур (5й ГИК), отдельный измерительный комплекс УНКС; Семипалатинский ядерный полигон (2й ГЦИП); два радиотехнических узла СПРН; одна дивизия разведки космического пространства, 10-й государственный испытательный полигон войск ПВО; две части ГРУ; ряд других соединений, частей и учреждений видов Вооруженных сил, родов войск и специальных войск.
На территории Кыргызстана: центральные курсы подготовки и усовершенствования авиационных кадров ВВС; испытательная база противолодочного вооружения ВМФ; ряд других частей и объектов.
На территории Таджикистана: отдельный оптикорадиоэлектронный узел системы контроля космического пространства; две части ГРУ; ряд других частей, учреждений и объектов.
На территории Туркменистана: отдельный учебный береговой ракетный дивизион (8 ПУ "Редут") ВМФ, одна часть ГРУ, ряд других частей и учреждений.
На территории Узбекистана: воздушнодесантная дивизия ВДВ; отдельный военнотранспортный авиационный полк ВТА; отдельный командный измерительный комплекс.
* * *
7 мая 1992 г. президент Б.Н. Ельцин издал указ о создании Российской армии. Это было неудачное начало реформ.
К сожалению, в это время президент России Борис Ельцин свои полномочия Верховного главнокомандующего осуществлял только в отношении Вооруженных сил Российской Федерации. Были забыты пограничные войска, подчиненные Комитету государственной безопасности СССР, Внутренние войска, подчиненные Министерству внутренних дел СССР, Железнодорожные войска. Войска Гражданской обороны вместо подчинения МО перешли в подчинение МЧС. Поэтому в отношениях других войск президент Российской Федерации осуществляет только политическое руководство как глава государства, поскольку в состав Вооруженных сил, которыми он командовал как Главковерх, данные организации не входили.
По всей видимости, когда писалась Конституция Российской Федерации (1993), формулируя конституционную норму о том, что президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами России, авторы Основного закона имели в виду, что советская модель структуры ВС пусть и в измененном виде, но будет сохранена и в постсоветский период. Однако на практике все получилось иначе. Точно так же, как 15 союзных республик в начале 90х годов прошлого столетия "разбежались по национальным квартирам", так и единые Вооруженные силы СССР распались на самостоятельные национальные армии. В свою очередь, внутри России доставшаяся ей часть советских Вооруженных сил, а также других силовых структур распалась на отдельные самостоятельные войска, воинские формирования и органы, многие из которых даже обзавелись самостоятельной законодательной базой. На основе Советской армии и Военноморского флота были образованы Вооруженные силы Российской Федерации. На базе остальной части советских ВС, а также упраздненного Комитета госбезопасности и иных государственных органов бывшего СССР было создано более 10 различных государственных органов, выполняющих определенные функции в области обороны.Представляется целесообразным вернуть понятию "Вооруженные силы" тот смысл и содержание, которые оно имело ранее, то есть понимать под ним не только Российскую армию и Военноморской флот РФ, но и иные органы и организации, имеющие вооружение и военную технику и участвующие в обеспечении обороны страны. В частности, Генеральный штаб в рамках организации противодесантной обороны обязан ставить задачи оперативным группам погранвойск и оперативным группам внутренних войск.
Анатолий Цыганок
Анатолий Дмитриевич Цыганок – полковникв отставке, кандидат военных наук, членкорреспондент Академии военных наук, лауреат Премии имени А.А. Свечина.