Насколько эффективны были военные реформы
Для России 28 лет самостоятельного существования прошли впустую. Произошло только физическое сокращение численности ВС с 2,8 до 1,013 млн человек. В этих непростых условиях необходимо было сформулировать новую военную доктрину и подготовить на ее основе предложения по использованию сил и средств создаваемой Российской армии.
Начиная с Апрельского пленума ЦК КПСС 1985 года, объявившего перестройку, до предпоследнего обращения президента РФ к Федеральному собранию (в последнем о военной реформе не сказано ни строчки), объявленные властью военные реформы носили декларативный характер. Военные реформы практически не могли быть выполнены, несмотря на все заявления об успехах или завершении ее проведения.
Первый этап военный реформы. Первый министр обороны России генерал армии Константин Кобец, ставший по воле августовский истории 1991 года первым министром обороны РСФСР на одну неделю, вопросами Военной доктрины просто не успел заняться, однако, выполняя решение Внеочередного съезда Верховного Совета РСФСР, он приступил к организации Российской гвардии как некоего противовеса советским Вооруженным силам. Политическое руководство России и государств СНГ на этом этапе придерживались наступательной доктрины СССР, несмотря на то что уже были подписаны договоры о сокращении обычных вооружений в Европе.
Второй этап. В период с сентября 1991 по июнь 1992 года происходила трансформация Советской армии в Объединенные Вооруженные силы СНГ. Главнокомандующим Вооруженными силами СНГ стал последний министр обороны СССР маршал авиации Евгений Шапошников (29 августа 1991 по 14 февраля 1992). Можно сказать, что Шапошников занимался не созданием новой военной доктрины, а мирным разделом военных ресурсов при создании национальных армий стран СНГ. Он фактически исполнял обязанности третейского судьи при приватизации бывшими республиками Союза тех соединений и частей бывшей Советской армии, которые дислоцировались на их территории. Он занимался не военной доктриной, а мирным разводом группировок, когда создавались национальные армии стран СНГ. Автору этих строк как экспертуспециалисту Комитета по военной реформе при Государственном Совете СССР (одна из последних союзных структур) пришлось по закрытой связи решать вопросы перевода офицеров, казахских в украинской армии, в обмен на офицеров украинских (или офицеров украинских на российских офицеров). 16 марта 1992 года Указом президента были созданы Вооруженные силы Российской Федерации (находящиеся в оперативном подчинении Главного командования ОВС СНГ) и Министерство обороны РФ. Функции министра обороны временно исполнял президент Российской Федерации. 26 марта 1992 года был упразднен Госкомитет РФ по оборонным вопросам. При этом следовало учитывать, что на финансирование армии будет ежегодно выделяться 6% ВВП.
Третий этап. Доктрина переходного периода Ельцина – Грачева. В то время министром обороны Российской Федерации стал Павел Грачев (18 мая 1992 по 17 июня 1996). Были созданы четыре параллельно существующие армии: непосредственно армия, внутренние войска МВД, пограничные войска ФСБ, спасательные войска МЧС. Планировались создание Российской гвардии. 7 мая 1992 года был подписан указ президента РФ о создании Российской армии. Создание Вооруженных сил России осуществлялось в два этапа. На первом этапе (1992–994) численность войск предполагалось сократить на 700 тыс. человек и иметь в Вооруженных силах 2,1 млн человек. На втором этапе (1995–1997) численность Вооруженных сил должна была быть доведена до 1,5 млн человек.
15 июля 1992 года на заседании Совета безопасности Российской Федерации министр обороны РФ генерал армии Павел Грачев сделал доклад "Структуры Вооруженных сил, группировки войск и их боевой состав на переходный период (1993–1995 годы) и на период после 1995 года, а также Структура Министерства обороны РФ". Принципиально новым было то, что планировалось на этом этапе в основном создать мобильные силы как межвидовое оперативностратегическое объединение в составе: Воздушнодесантных войск, морской пехоты, легких соединений Сухопутных войск, части ВТА, вертолетов, других необходимых сил и средств переброски, поддержки и усиления, способных к оперативному совершению маневра и решению ограниченных задач в любом регионе за пределами России. Завершение их создания в полном объеме признано возможным лишь после 1995 года. Принято решение создать оперативные командования "Восток", "Запад" и "Центр". Первоочередное внимание уделялось группировкам СЯС, а в них – РВСН.
В основе группировок обычных вооруженных сил предполагалось иметь три основных элемента: войска прикрытия, силы быстрого реагирования, резерв ВГК. Войска прикрытия: три армии, пять армейских корпусов; мобильные силы – силы немедленного реагирования в составе ВДВ, легких дивизий и бригад СВ, морской пехоты, части ВВС, ВМФ и ВТА. Силы быстрого реагирования: в составе двух АК, двух танковых бригад, соединений и частей ПВО, ВВС, ВМФ, оперативного и тылового обеспечения; резерв ВГК. Созданные группировки войск должны быть способны действовать в локальных и региональных войнах и военных конфликтах. В случае развязывания против России крупномасштабной обычной войны они должны обеспечить стратегическое развертывание российских Вооруженных сил.
2 ноября 1993 года был представлен документ "Об основных положениях военной доктрины РФ" Доктрина утверждала принцип партнерства со всеми государствами, которые не имеют агрессивных планов против нашей страны и действуют в рамках Устава ООН. О временном характере этой доктрины свидетельствует первое положение документа, в котором говорилось, что "военная доктрина является документом переходного периода – периода становления демократического государства".
Начало первой чеченской кампании в 1995 году показало полную неготовность российской армии к ведению полномасштабных боевых действий. Мало того что в войсках были проблемы со снабжением, управление также было несогласованным. После этого контрактная система в армии стала быстро развиваться. Доля оборонных расходов в России составляла в 1994 году 5,6% ВВП. В результате всех сокращений к 1994 году численность личного состава уменьшилась до 2,1 млн человек. Оборонные расходы в 1995 году – 3,8% ВВП.
Четвертый этап. Переходный период Ельцина – Родионова. Министр обороны РФ Игорь Родионов (с 17 июля 1996 по 22 мая 1997). 31 мая 1996 года Ельцин подписал закон "Об обороне". В статье 4 документа было зафиксировано, что в полномочия главы государства входит утверждение штатной численности военнослужащих ВС, других войск, воинских формирований и органов. С этого момента штатная численность военнослужащих устанавливается указами президента РФ.
Сменивший в июле 1996 года Павла Грачева на посту министра обороны РФ генерал армии Игорь Родионов предложил свой вариант военной реформы, основанный на резком увеличении финансирования Вооруженных сил, но Россия не могла себе этого позволить. В 1996 году численность личного состава уменьшилась до 1,7 млн (на 40% по сравнению с 1992 годом). На оборону выделялось 3,6% ВВП.
За короткий срок пребывания на посту министра обороны Игорь Родионов не успел внести коррективы в военную доктрину. Поэтому сопротивление военной верхушки и практическая отстраненность президента от решения вопросов военной политики в течение 1996–1997 годов держали военную доктрину на нулевой отметке.
Пятый этап. Он состоялся при министре обороны РФ маршале Игоре Сергееве (22 мая 1997 по 28 марта 2002). Летом 1997 года президентом страны Борисом Ельциным был подписан указ о приведении военной организации государства в соответствие с потребностями обороны и безопасности, а также реальными экономическими возможностями страны. Был дан старт масштабной военной реформе, которая воспринималась в армии и на флоте с горькой иронией: когда есть деньги, реформы не нужны, они проводятся, когда денег не хватает. Министр обороны пообещал провести военную реформу при уровне расходов на оборону 3,8% ВВП. Но он не смог выполнить обещание, поскольку на нужды армии в следующем, 1998 году было выделено 3% процента ВВП, а в 1999 оду и того меньше – 2,3% ВВП. 1 января 1999 года штатная численность Вооруженных сил Российской Федерации должна была составить 1,2 млн военнослужащих, то есть уменьшиться на 500 тыс. человек.
В рамках той военной доктрины параллельно существовали две взаимоисключающих концепции. Первая – сохранить структуру Вооруженных сил, в том числе РВСН (вариант самого Сергеева), и вторая (автор – начальник Генштаба Квашнин), которая предполагала ликвидацию Ракетных войск стратегического назначения как самостоятельного вида Вооруженных сил. Тогда было создано Главное командование стратегических ядерных сил, куда были интегрированы Военнокосмические силы и Ракетнокосмическая оборона. Одновременно Главное командование Сухопутных войск было преобразовано в Главное управление Сухопутных войск. Военным округам придавался статус оперативностратегических (оперативнотерриториальных) командований Вооруженных сил на соответствующих стратегических направлениях. Началось формирование дивизий постоянной готовности, количество которых было сокращено с 30 до 10. В 1998 году была принята новая версия "Основных направлений военной доктрины Российской Федерации", где "ядерный статус Российской Федерации как историческая реальность и результат существовавшего в период холодной войны глобального противостояния двух систем сохраняется на обозримый период до тех пор, пока существуют другие ядерные государства и угроза распространения как ядерного оружия, так и других средств массового поражения". 24 марта 2001 года произошло дальнейшее сокращение штатной численности ВС.
Шестой этап. Министром обороны генералполковником ФСБ Сергеем Ивановым (28 марта 2002 по 15 февраля 2007) обществу была представлена военная доктрина демократического государства с многоукладной экономикой, в которой говорилось об "органическом сочетании в ее положениях последовательной приверженности миру с твердой решимостью защищать национальные интересы". При этом армии и флоту ставятся несвойственные им задачи – антитеррористические операции, прекращение трансграничной преступности, борьба с браконьерством. Были воссозданы Космические войска. С 2004 года в составе Министерства обороны функционируют три федеральные службы (по военнотехническому сотрудничеству, государственному оборонному заказу и по технологическому и экспортному контролю) и одно федеральное агентство – Специального строительства. Была ликвидирована армейская авиация в Сухопутных войсках и начато комплектование трех горных бригад. 28 ноября 2005 года Владимир Путин своим указом впервые после распада СССР увеличил число военнослужащих (на 13%) – с 1 млн до 1 млн 134 тыс. 800 человек (с 1 января 2006 года). Тем же указом впервые была установлена штатная численность ВС РФ (включая гражданский персонал) – 2 млн 20 тыс. 500 человек.
Бойцы Российской армии на учениях. Фото с сайта www.mil.ru
На контрактную основу были переведены первые части. По словам министра, на полный переход на контрактную армию могло уйти до 10 лет.
Седьмой этап. С декабря 2007 по 30 декабря 2014 года происходит реализация новой военной доктрины от 5 февраля 2010 года. При министре обороны РФ Анатолии Сердюкове (15 февраля 2007 по 6 ноября 2012) проводится масштабная реорганизация Вооруженных сил России и всего центрального аппарата военного ведомства, рассчитанная на период до 2012 года включительно. 29 декабря 2008 года президент РФ Дмитрий Медведев указом "О некоторых вопросах Вооруженных сил Российской Федерации" снова сократил общую штатную численность военнослужащих на 12% – до 1 млн.
Численность центрального аппарата Минобороны РФ сократится в 2,5 раза и будет насчитывать 8,5 тыс. человек вместо изначальных 21,8 тыс. Численность ВМФ сократится почти в два раза, а главкомат ВМФ переедет в СанктПетербург. Оценочные затраты на это составят от 40 до 50 млрд рублей, а проектирование, создание и развертывание всей защищенной системы управления силами ВМФ потребует более триллиона рублей. В Сухопутных войсках количество частей и соединений будет сокращено в 12 раз.
В ВВС из 340 частей в строю останется только 180, ликвидируются все воздушные дивизии и авиационные полки, на их основе формируются 55 авиабаз, структурно состоящих из авиаэскадрилий. В результате расформирования управлений авиационных дивизий и авиационных полков планируется сократить свыше 50 тыс. офицерских должностей. Войска ПВО – корпуса и дивизии противовоздушной обороны – преобразуются в бригады воздушнокосмической обороны, а зенитные ракетные бригады – в зенитные ракетные полки. В итоге ВВС будут состоять из оперативностратегического командования ВКО (воздушнокосмической обороны), командования Дальней (стратегической) авиации, а также командования Военнотранспортной авиации и четырех командований ВВС и ПВО.
Ракетные войска стратегического назначения планируется сократить на треть, воздушнодесантные войска – на 20%. Управленческие структуры служб тыла будут сокращены сразу на 70%. В тыловой службе Минобороны планируется расформировать 200 баз и складов, а на их основе создать 34 комплексные базы материальнотехнического обеспечения, которые будут снабжать войска всеми видами довольствия. Перевод на аутсорсинг (обслуживание гражданскими организациями) системы обеспечения и обслуживания ВС России. При штатной численности в 2012 году в 1 млн человек в Вооруженных силах служит менее 700 000 человек.
Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал указ от 6 июля 2010 года о создании в России вместо шести военных округов четырех объединенных стратегических командований (ОСК). Первое ОСК, которое будет называться "Запад", организуется на базе Московского и Ленинградского военных округов, туда также вошли Северный и Балтийские флоты. Штаб ОСК "Запад" будет располагаться в СанктПетербурге. В состав ОСК "Юг" войдет СевероКавказский военный округ со штабом в РостовенаДону. ОСК "Центр" будет состоять из ПриволжскоУральского военного округа и части Сибирского военного округа (до Байкала), штаб ОСК будет находиться в Екатеринбурге. Еще одно командование будет создано на базе Дальневосточного военного округа и восточной части Сибирского военного округа, в состав которого входит Тихоокеанский флот. Оно будет называться ОСК "Восток", штаб командования расположится в Хабаровске.
Жаль, что это решение принято спустя 18 лет после доклада "Структуры Вооруженных сил", 15 июля 1992 года на заседании Совета безопасности Российской Федерации генерал армии Павел Грачев рекомендовал создать оперативные командования "Восток", "Запад" и "Центр".
Одной из инициатив Сердюкова стала разработка новой военной формы, отвечающей современным требованиям. На создание новой формы из бюджета было выделено 100 млн руб., полностью перейти на новое обмундирование планировалось в 2011 году с общими затратами на переход не более 5,5 млрд руб. В разработке формы помимо профильных организаций – Центрального научноисследовательского института текстильной промышленности, Центрального научноисследовательского института кожи и обуви и геральдического отдела Министерства обороны Российской Федерации – участвовали дома моды Валентина Юдашкина и Игоря Чапурина. Особенностями новой формы является замена сапог и портянок на ботинки и применение новых материалов и раскраски "Цифра", снижающих заметность военнослужащего на поле боя в видимом и тепловом диапазонах. После полевых испытаний и ряда критических замечаний экспертов из обмундирования уже исключены некоторые декоративные элементы. Вместе с тем критики отмечают, что после запуска формы в массовое производство значительно ухудшилось ее качество.
По состоянию на 1 января 2013 года списочная численность военнослужащих (ВС РФ) составила 766 055 человек, на 10 594 воинских должностях содержался гражданский персонал. Реальная численность военнослужащих ВС к январю 2013 года составила 766 тыс. человек при штатной численности 1 млн военнослужащих", – говорится в материалах Счетной палаты.
Восьмой этап. С 30 декабря 2014 года по настоящее врея происходит реализация новой военной доктрины Путина – Шойгу. 30 декабря 2014 года опубликована военная доктрина Российской Федерации. Действие прежней версии доктрины от 5 февраля 2010 года было отменено указом главы государства от 25 декабря 2014 года. Основным отличием новой доктрины "стало расширение перечня внутренних и внешних угроз". В частности, в их список были включены "подрывная деятельность иностранных спецслужб и установление в соседних государствах режимов, политика которых угрожает интересам России". Решение о восстановлении в Минобороны Главного управления боевой подготовки было принято в декабре 2012 года, спустя месяц после назначения нового министра обороны Сергея Шойгу. Ранее это управление было упразднено Сердюковым в рамках реформы армии и оптимизации расходов. Боевая подготовка была непосредственно поручена Генштабу.
С декабря 2012 года Военноморской флот (ВМФ) России приступил к выполнению задач постоянного присутствия в Средиземноморском районе. Корабли и суда обеспечения сведены в оперативное соединение – Средиземноморскую эскадру. В декабре 2012 года в Министерстве обороны состоялась презентация новой военной формы, которая была разработана специалистами петербургской компании "БТК групп". Всесезонный комплект базового обмундирования представляет собой многослойный костюм из восьми основных элементов, которые военнослужащие могут надевать в зависимости от погоды и личных предпочтений. В него входят несколько типов нательного белья, камуфляжные костюмы и куртки, жилет шапка, фуражка, вязаная шапкамаска, ботинки для различных сезонов (три вида), перчатки и рукавицы. В течение 2014 года одежда нового образца была получена 400 тыс. военнослужащими, в 2015 году планируется поступление в войска еще 500 тыс. комплектов.
В мае 2013 года решением Сергея Шойгу были восстановлены Таманская и Кантемировская дивизии, преобразованные в ходе реформы в 2008–2009 годах в мотострелковую и танковую бригады. В 2013–2014 годах в Вооруженных силах РФ увеличилось число военнослужащих на контрактной службе. В 2013 году ВС впервые за последние годы вышли на показатель в 82,7%, а в 2014 году достигли показателя в 90,5%.
В 2013 году по решению Сергея Шойгу был возобновлен набор курсантов в военные вузы после почти трехлетнего перерыва, инициированного его предшественником Анатолием Сердюковым. Для привлечения в армию молодых специалистов было инициировано создание в войсках научных рот, в которых служат одаренные студенты и выпускники гражданских вузов. Первые две научные роты появились в июле 2013 года – в Московской области и в Воронеже.
Увеличился состав главных командований основных видов вооруженных сил – Сухопутных войск, ВВС и ВМФ – в 2–3 раза по отношению к действующим штатам. Укрепились органы управления боевой и оперативной подготовкой войск и сил флота, подразделения транспорта, связи, а также службы, которые отвечают за военноучебные заведения и подготовку личного состава в специальных центрах.
В июне 2013 года был утвержден план развития Минобороны до 2020 года. Основная задача Генерального штаба во все времена состояла в организации обороны нашей страны и управлении созданными группировками войск и сил на театрах военных действий. На Генеральный штаб возложены обязанности по организации и разработке общегосударственного Плана обороны. Министром обороны Российской Федерации были приняты необходимые решения по реорганизации структуры центральных органов военного управления и разграничению полномочий руководства Министерства обороны. Тем самым завершено формирование двух функциональных центров ответственности: первый – планирование строительства и применения войск и сил, за который отвечает Генеральный штаб, и второй – всестороннего обеспечения обороны и деятельности Вооруженных сил, за которые отвечают заместители министра обороны Российской Федерации.
В июле 2013 года на Дальнем Востоке были проведены самые масштабные учения со времен СССР: 160 тыс. человек, 1 тыс. танков и бронемашин, флот и авиация. В октябре 2013 года прошла внезапная проверка сил ядерного сдерживания, Военнокосмической обороны, флота и дальней авиации.
Впервые после распада Советского Союза в октябре 2014 года проведено учение ВМФ России в Средиземном море. В 2014 году создан Государственный центр беспилотной авиации Минобороны, в войсках сформировано 14 подразделений беспилотных летательных аппаратов. В том же году начал работу Главный научноисследовательский испытательный центр робототехники, при участии Генерального штаба ВС России разработана концепция применения робототехнических комплексов военного назначения на период до 2030 года.
1 декабря 2014 года начал свою деятельность Национальный центр управления обороной РФ, который предназначен для обеспечения централизованного боевого управления Вооруженными силами страны, а также сбора и анализа информации по военнополитической обстановке в России и в мире. В Центре развернуто постоянное боевое дежурство. Региональные центры созданы также в военных округах. В 2014 году оснащенность новейшими образцами военной техники по сравнению с 2013 годом увеличилась на 7%, в целом доля новой техники в войсках составляет от 26 до 48%. К 2020 году эта цифра должна достичь не менее 70%. В июле 2014 года под руководством министра обороны в военном ведомстве впервые был проведен Единый день приемки военной продукции. Объем поставок увеличился на 31% по сравнению с 2013 годом, а по сравнению с 2012 годом – на 84%.
В 2013–2014 годах в Вооруженных силах была повсеместно внедрена практика внезапных проверок боеготовности войск. В 2014 году были проведены проверки Западного, Центрального и Восточного военных округов. В сентябре 2014 года проведено стратегическое командноштабное учение "Восток2014", в ходе которого осуществлялась переброска войск с Западного в Восточный регион на расстояние до 12 тыс. км. В нем было задействовано свыше 150 тыс. военнослужащих, более 8 тыс. единиц техники, до 85 кораблей и 650 летательных аппаратов. Практические действия войск проводились на территории 13 субъектов РФ. В ходе регулярной боевой подготовки в войсках на бригадном, армейском и окружном уровне стали проводиться соревнования танковых и авиационных экипажей, лучшие из которых получили право выступить на впервые проведенном в 2014 году чемпионате мира среди танковых экипажей "Танковый биатлон" и международном конкурсе летных экипажей "Авиадартс".
В 2014 году российские военнослужащие обеспечили безопасность всех военных объектов и не допустили кровопролития среди гражданского населения Крыма, благодаря чему удалось провести референдум и обеспечить воссоединение полуострова с Россией. В дополнение к имеющимся в Крыму силам в 2014 году на полуострове было развернуто семь соединений и восемь воинских частей различного назначения. В 2014 году в Минобороны была введена новая программа предоставления жилья в виде выдачи государственных субсидий на покупку недвижимости, на ее реализацию выделено около 40 млрд руб. 22 августа 2014 года в Западном военном округе были вручены первые свидетельства о предоставлении субсидии. Всего в 2014 году по этой и другим программам министерства жилье получили 20 тыс. военнослужащих.
В апреле 2015 года впервые контрактников стало больше, чем служащих по призыву: 300 тыс. и 276 тыс. соответственно. Планируется, что к 2020 году число военнослужащих по контракту составит более 499,2 тыс. человек. Также выросла общая укомплектованность армии личным составом. 8 июля 2016 года Владимир Путин подписал указ "О штатной численности Вооруженных сил РФ", оставивший число военнослужащих неизменным (1 млн), но увеличивший на 542 человека общую численность ВС – до 1 млн 885 тыс. 371 человека.
Министр обороны РФ Сергей Шойгу отменил еще одно решение своего предшественника Анатолия Сердюкова – вернул старшим офицерам право самостоятельно присваивать звания, назначать и увольнять подчиненных. При эксминистре Сердюкове подобные кадровые решения принимались исключительно главой Минобороны. Эти меры были крайне непопулярны среди военнослужащих. Кроме того, в новой редакции регламент возвращает генералам и адмиралам командующим округами, начальникам главков и центральных управлений – полномочия определять армейскую судьбу подчиненных. Среди других, менее значимых изменений, которые инициировал Шойгу, – приказ о пересмотре решения о том, что воспитанники суворовских и нахимовских училищ не должны принимать участие в параде 9 Мая.
Также новый министр обороны приостановил перенос Военномедицинской академии имени С.М. Кирова из исторического центра СанктПетербурга. Большой резонанс в обществе вызвала реорганизация системы военного образования. Ряд вопросов в этой области скорректирован. Уже известно о восстанавливаемых авиационных училищах в Краснодаре, Сызрани и Челябинске.
Министр обороны РФ генерал армии Сергей Шойгу подвел итоги маневров "Восток2018". В них приняли участие войска и силы Восточного, Центрального военных округов, Северного флота и Воздушнодесантных войск, а также дальняя, военнотранспортная и оперативнотактическая авиация Воздушнокосмических сил. Всего было задействовано около 300 тыс. военнослужащих, более 1000 самолетов, вертолетов и беспилотников, до 36 тыс. танков, бронетранспортеров и других боевых машин и до 80 кораблей и судов обеспечения.
1 января 2018 года президент РФ сократил численность Вооруженных сил России на 293 человека, количество военнослужащих при этом не изменилось. Штатная численность российских ВС теперь составляет 1 902 758 человек, из них 1 013 628 военнослужащие, остальные – гражданский персонал.
Анатолий Цыганок
Анатолий Дмитриевич Цыганок – полковник в отставке, кандидат военных наук, член-корреспондент Академии военных наук, лауреат Премии имени А.А. Свечина.
