Из истории формирования и разработки национальной морской политики в XXI веке
Незнание даже современной истории борьбы за возвращение России статуса великой морской державы, а порой и ее прямое замалчивание зачастую просто поражают.
Речь идет о круглом столе по вопросам национальной морской политики, организованном 29 марта 2019 года общественной организацией "Общероссийское движение поддержки флота" (ДПФ) и посвященном 20-летию со дня проведения 30 марта 1999 года этой же организацией конференции "Национальная морская политика России: разработка и реализация", которую ДПФ считает ни много ни мало "поворотным моментом в жизни российского флота, поскольку был поставлен вопрос и заложен концептуальный фундамент для выработки Морской доктрины и формирования Морской коллегии" (более подробно о круглом столе, проведенном ДПФ 29 марта с.г., можно узнать из материала Алексея Кравченко "Национальная морская политика России: версия 2.0", опубликованного в "НВО" № 17 от 24.05.19. – "НВО").
К сожалению, на упомянутом круглом столе никто из выступавших, среди которых были уважаемые и известные в морской деятельности люди, не вспомнил, что 10 августа 1998 года постановлением правительства Российской Федерации № 919 была утверждена федеральная целевая программа "Мировой океан". А перед этим указом президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 17 января 1997 года № 11 была одобрена ее концепция.
Целью данной статьи и является доведение до нашей общественности значения этих документов для создания сегодняшнего механизма реализации национальной морской политики России.
СНАЧАЛА О КОНЦЕПЦИИ
Реально необходимость решения общегосударственных проблем, связанных с морской деятельностью, в высших эшелонах государственной власти страны стали осознавать, начиная с середины 1990-х годов в силу резкого ухудшения в России экономической ситуации, ослабления морского компонента ее геополитического положения, а также появления политических границ в Мировом океане и усиления конкурентной борьбы между странами за океанические ресурсы и пространства.
В сложившихся условиях программный подход к формированию комплекса мероприятий федерального уровня и механизма их реализации в наибольшей степени обеспечивал достижение целей государственной политики в области изучения и освоения ресурсов и пространств Мирового океана, отстаивания геополитических и военно-стратегических интересов Российской Федерации, что и было, наконец, реализовано в федеральной целевой программе "Мировой океан".
Начало разработки ФЦП "Мировой океан" было положено поручением Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 7 декабря 1995 года № 2784н/с правительству Российской Федерации о подготовке предложений по выработке стратегической линии и защите государственных интересов России в Мировом океане.
Поручением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1995 года № ВЧ-П8-39060 "О выработке стратегической линии России и защите государственных интересов в Мировом океане" Министерству экономического развития совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами предлагалось рассмотреть поставленные вопросы и определить основные направления развития морской деятельности России исходя из того, что изучение, освоение и использование Мирового океана, его глубин и дна, приграничных, анклавных и заморских территорий как единой системы геополитических, военно-стратегических, научно-технических ресурсных и функциональных потребностей страны относятся к числу особо важных государственных задач.
Министерство экономического развития письмом от 5 января 1996 года № 20-П направило в правительство Российской Федерации предложения о решении поставленной проблемы через выполнение федеральной целевой программы "Мировой океан" с предварительной разработкой проекта Концепции предлагаемой программы. Эти предложения были положительно восприняты. Результатами их рассмотрения стали поручения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 1 марта 1996 года № 2086н/с и Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 года № ВЧ-П8-07212 о возложении разработки проекта Концепции программы на Министерство экономического развития при участии федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В Концепции требовалось отразить тесную взаимосвязь вопросов изучения, освоения и использования Мирового океана и необходимость их рассмотрения как единого целого.
Министерство экономического развития разработало проект примерного содержания основных разделов Концепции. 15 марта 1996 года за № АС-79/2-139 оно направило его федеральным органам исполнительной власти с просьбой представить до 10 апреля 1996 года материалы по соответствующим разделам Концепции для их обобщения.
Изначально Концепция должна была стать первым документом, комплексно рассматривающим широкий круг проблем, связанных с дальнейшим развитием всех видов российской морской деятельности, причем с позиций единого системного подхода. По предложению Министерства экономического развития уже в январе 1996 года с этой целью была образована Инициативная рабочая группа, а в апреле 1996 года – Временная рабочая группа (ВРГ) по подготовке проекта Концепции. На нее и были возложены функции по анализу, оценке и отбору работ, учету, согласованию предложений и замечаний от министерств и ведомств Российской Федерации по каждому из разделов и проекту Концепции в целом.
В состав рабочей группы, которая была утверждена заместителем министра экономического развития А.Г. Свинаренко 8 апреля 1996 года, вошли представители более 20 министерств, ведомств и научно-исследовательских организаций, в том числе и от Министерства обороны (от ВМФ – автор настоящей статьи). Головной научно-исследовательской организацией был утвержден Всероссийский научно-исследовательский институт внешнеэкономических связей.
В окончательном проекте Концепции констатировалось, что Мировой океан является, с одной стороны, перспективнейшей областью экономической деятельности, а с другой – важнейшим фактором геополитики, районом неизбежного соперничества и возможного раздела на сферы влияния. Подчеркивалось далее, что Россия традиционно относится к числу ведущих морских держав, играющих активную роль в изучении, освоении и эксплуатации Мирового океана. Для экономической и социальной жизни России Мировой океан и в первую очередь моря, омывающие побережье страны, играют первостепенную роль.
В проекте Концепции отмечалось, что основными субъектами морской деятельности являются:
– морехозяйственный комплекс, включающий в себя промышленное рыболовство, торговое судоходство, добычу с морского дна полезных ископаемых и другие виды хозяйственного использования океана;
– научно-технический комплекс по исследованию океанов и морей, обладающий мощным научным потенциалом и высококвалифицированными кадрами;
– Военно-морской флот, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечивающие защиту национальных интересов в Мировом океане;
– население, проживающее на побережье морей, включая коренные малочисленные народы, для которых прилегающие моря являются основным источником жизнеобеспечения.
Условиями успешного развития каждого вида морской деятельности, сохранения окружающей среды и биологического разнообразия являлись объединение усилий в этой сфере отдельных граждан, общества и государства, а также создание механизма межотраслевой и межрегиональной координации при выполнении морских работ.
В процессе разработки ФЦП "Мировой океан" следовало определить основные направления деятельности России в Мировом океане, которые должны были создать основу для:
– формирования в рамках ФЦП "Мировой океан" единой скоординированной государственной политики, нацеленной на консолидацию внутригосударственных и международных подходов России к изучению и использованию Мирового океана и на интеграцию ведомственных усилий по развитию морской деятельности;
– обеспечения реализации и защиты национальных и геополитических интересов России;
– социально-экономического развития прибрежных регионов;
– стабилизации морехозяйственного комплекса;
– повышения уровня безопасности различных видов деятельности на море;
– сохранения и последующего развития научно-технического потенциала, связанного с проблемами океана.
Концепция ФЦП "Мировой океан" получила одобрение в указе президента от 17 января 1997 года № 11. В нем правительству было поручено разработать и утвердить до 1 января 1998 года федеральную целевую программу "Мировой океан", возложив функции государственного заказчика-координатора на Минэкономразвития России.
В самом обобщенном виде содержательные ее посылы сводились к необходимости решения следующих задач:
– активизировать деятельность России в Мировом океане в соответствии с целями и задачами развития страны;
– направить деятельность России в Мировом океане на получение конечных практических результатов в ближайшей перспективе и обеспечить выбор рациональных действий в отдаленном будущем;
– способствовать формированию и осуществлению в рыночной среде единой скоординированной государственной политики, нацеленной на консолидацию внутригосударственных и международных интересов России в исследовании Мирового океана, его пространств и ресурсов.
Концепция реализовала достигнутое понимание необходимости формирования и реализации "единой скоординированной государственной политики, нацеленной на консолидацию внутригосударственных и международных подходов России к изучению и использованию Мирового океана и интеграцию ведомственных усилий по развитию морской деятельности". Впервые в документе высшего государственного уровня были закреплены основные долговременные и преемственные направления формирования морской политики России как неотъемлемой части социально-экономической деятельности государства, а также критически, но в то же время конструктивно были впервые в стране рассмотрены урон и его последствия, нанесенные морскому комплексу Российской Федерации в результате проведения экономических, военных и социально-политических реформ начала 1990-х годов.
РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММЫ
Правительство РФ своим постановлением от 22 февраля 1997 года № 192 "О разработке федеральной целевой программы "Мировой океан", на основе положений, сформулированных в Концепции, утвердило порядок, сроки разработки и представления проекта федеральной целевой программы "Мировой океан".
К разработке Программы были привлечены все министерства и ведомства, связанные с морской деятельностью России, а также ведущие научно-исследовательские организации страны: Министерство экономического развития, Министерство иностранных дел, Министерство науки и технологий, Министерство обороны, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство транспорта, Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Институт океанологии им. П.П. Ширшова Российской академии наук, 24-й Центральный научно-исследовательский институт Минобороны России, Всероссийский научно-исследовательский институт геологии и минеральных ресурсов Мирового океана, Государственный научный центр – Центральный научно-исследовательский институт им. академика А.Н. Крылова, Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии, Государственный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт морского транспорта, Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам развития Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера, государственные научные центры Российской Федерации – Арктический и Антарктический научно-исследовательский институт и Гидрометеорологический научно-исследовательский центр Российской Федерации, Государственный океанографический институт Росгидромета, Всероссийский научно-исследовательский институт гидрометеорологической информации – Мировой центр данных Росгидромета, Всероссийский научно-исследовательский институт внешнеэкономических связей, Ассоциация международного морского права.
Это длинное перечисление участников разработки Программы сделано автором для того, чтобы показать: ни одной общественной организации решить поставленную задачу было просто не по силам.
Программа, в свою очередь, подразделялась на 10 подпрограмм: "Международно-правовые вопросы, их политический аспект, тактика отстаивания интересов", "Исследование природы Мирового океана", "Военно-стратегические интересы России в Мировом океане", "Минеральные ресурсы Мирового океана, Арктики и Антарктики", "Создание технологий для освоения ресурсов и пространств Мирового океана", "Использование биологических ресурсов Мирового океана", "Транспортные коммуникации России в Мировом океане", "Освоение и использование Арктики", "Изучение и исследование Антарктики", "Создание единой системы информации об обстановке в Мировом океане".
Подпрограммы представляли собой совокупность научно-технических, правовых, экономических, военных, социальных, экологических и организационных мероприятий. Все они были направлены на достижение соответствующих целей и в комплексе обеспечивали реализацию главной цели Программы – формирование единой государственной морской политики. Постановлением правительства РФ от 22 февраля 1997 года № 192 были также определены:
– федеральные органы исполнительной власти – государственные заказчики подпрограмм Программы по соответствующим направлениям Концепции;
– состав рабочей группы по координации разработки Программы, руководителем которой был назначен первый заместитель министра экономики РФ А.Г. Свинаренко (причем в составе рабочей группы никого из "Движения поддержки флота" не было);
– порядок финансирования разработки Программы;
– первоочередные мероприятия по разработке Программы.
Программа предполагала поэтапную (три этапа) до 2013 года реализацию намеченных целей с учетом возможного объема финансирования. В процессе ее выполнения предполагалось разработать Морскую доктрину России, Военно-морскую стратегию (доктрину) государства, создать Морскую коллегию при правительстве РФ, утвердить Морской орден России, разработать долгосрочную программу строительства Военно-морского флота, обеспечить решение срочных международно-правовых задач, стабилизировать положение России в морских торговых отношениях, добиться гарантированного обеспечения безопасности с морских направлений, обеспечить возможность адекватного подключения морских топливных энергетических ресурсов Мирового океана к реализации национальных интересов России.
Защиту национальных интересов страны на море способен обеспечить только сильный Военно-морской флот. Фото с сайта www.mil.ru
Постановлением правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 года № 919 федеральная целевая программа "Мировой океан" была утверждена. Это же постановление утверждало государственного заказчика-координатора – Министерство экономического развития, государственных заказчиков подпрограмм, поручив Министерству экономического развития образовать межведомственную комиссию по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в ходе реализации Программы.
В 2001 году важнейшим, действительно революционным шагом к практической реализации национальных интересов России в Мировом океане стало утверждение президентом "Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 г.". Основная ее идея, а также многие основополагающие тезисы явились результатом научных проработок и обоснований, подготовленных в рамках Программы. В целях эффективной реализации основных положений, изложенных в Морской доктрине – 2020, в том же году при правительстве был создан специальный надведомственный орган управления – Морская коллегия.
Итоги реализации первого этапа Программы в 2002 году были подведены на конференции в Государственном научно-исследовательском учреждении Совет по изучению производительных сил Министерства экономического развития и Российской академии наук. Второй этап реализации ФЦП "Мировой океан" (2003–2007) стал периодом активизации выполнения инвестиционных проектов. Их приоритетное выполнение было направлено на создание заделов в технологической и иных сферах морской деятельности России, позволяющих удовлетворять ее текущие нужды, обеспечивать долгосрочные интересы и потребности. Реализация второго этапа Программы показала, что ее главные задачи, предусмотренные для этого этапа, в основном выполнены.
В 2004 году в соответствии с постановлением правительства от 17 ноября 2004 года № 649 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 919" была завершена реализация подпрограмм "Международно-правовые вопросы и их политический аспект", "Создание технологий для освоения ресурсов и пространств Мирового океана" и "Использование биологических ресурсов Мирового океана".
А спустя два года в соответствии с постановлением правительства от 27 мая 2006 года № 317 была завершена реализация подпрограмм "Минеральные ресурсы Мирового океана, Арктики и Антарктики", "Транспортные коммуникации России в Мировом океане".
Цели и задачи подпрограмм Программы на третьем этапе ее реализации (2008–2012) были уточнены с учетом результатов работ, полученных на предыдущих этапах ее реализации, а также итогов реализации других целевых программ, имеющих отношение к морской деятельности Российской Федерации. При определении целей и задач третьего этапа Программы разработчики руководствовались основными положениями Морской доктрины и Концепции Программы. Такой подход обеспечивал преемственность проводимых работ, учитывал современные требования к развитию морской деятельности Российской Федерации, а также позволял существенно повысить экономическую эффективность выполняемых подпрограмм и Программы в целом.
Одной из основных задач третьего этапа федеральной целевой программы "Мировой океан" являлась консолидация интересов России и ее субъектов, федеральных и региональных органов исполнительной власти, организаций и предприятий всех форм собственности при освоении и использовании ресурсов и пространств Мирового океана. Достаточно сказать, что в 2014 году президентом РФ была утверждена новая редакция Морской доктрины Российской Федерации.
В целом ФЦП "Мировой океан" была успешно завершена. Светлая память академикам А. Гранбергу, Н. Лаверову, С. Лаппо, докторам наук Г. Войтоловскому, В. Синецкому, И. Тынянкину, недавно ушедшему из жизни адмиралу флота И. Капитанцу, а также всем другим ушедшим и живущим – особенно сотрудникам Минэкономразвития России, Совета безопасности, Минобороны России – действительным отцам-основателям и подвижникам за современную национальную морскую политику России.
ЗАДЕЛ НА БУДУЩЕЕ
ФЦП "Мировой океан", по сути, являлась первым опытом осуществления межведомственной и межрегиональной координации морской деятельности в долгосрочном периоде. По своей масштабности, кругу участников и исполнителей она не имеет аналогов. В ней были выделены крупные проблемы, решение которых и могло быть достигнуто только на основе сочетания межведомственных подходов и интересов федерального Центра с усилиями субъектов Федерации, местных органов власти, общественных и политических организаций.
Безусловно, принятие российским правительством ФЦП "Мировой океан" стало реальным шагом к началу практической реализации национальных интересов России в Мировом океане, направленной на укрепление морской мощи страны. Одним из положительных результатов реализации Программы стало усиление внимания к проблемам морской деятельности со стороны государства. Не будет преувеличением отметить, что вступление в силу "Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года", утвержденной президентом РФ 27 июля 2001 года, – это и есть определенный результат реализации ФЦП "Мировой океан".
Принятые за последние годы на самом высоком правительственном уровне решения, в том числе и решения Морской коллегии, во многом развивают и дополняют основные положения, изложенные в программе "Мировой океан" и ее Концепции.
Во многом благодаря разработке этой программы был дан решающий импульс в осознании российским обществом исторической роли России как морской державы, значения укрепления ее морской мощи как совокупности экономического, научного, технологического, военного, культурного и духовного потенциалов, необходимости реализации потребностей нации в освоении Мирового океана и использовании его для развития экономики, от состояния которой зависят все стороны жизни страны, в том числе и ее обороноспособность.
Что касается проведенной ДПФ 30 марта 1999 года конференции, то как представитель Главного штаба ВМФ РФ на этом мероприятии, считаю долгом напомнить, что в ходе конференции в выступлениях целого ряда участников прозвучал серьезный акцент на результаты утвержденной в 1998 года ФЦП "Мировой океан", то есть почти за год до мероприятия ДПФ. Выступавшими, среди которых были В. Кравченко, И. Касатонов, В. Живаго, А. Балыбердин, Ю. Гладышев, В. Синецкий, В. Шевелев, В. Скугарев, Р. Зубков, Ю. Быстров, Ю. Даньков, было обращено внимание участников конференции, что многие вопросы формирования морской политики уже обоснованы в ФЦП "Мировой океан" и приняты к исполнению. При этом они нацеливали конференцию на сосредоточение усилий на выполнение ФЦП "Мировой океан", что и предлагалось включить в решение. Более того, об этом упоминалось и в приветствии участникам конференции от имени аппарата правительства РФ.
Но в окончательных рекомендациях конференции не было сказано ни слова о роли и значении ФЦП "Мировой океан", а все направления реализации морской политики, разработанные в ФЦП "Мировой океан", были приписаны ДПФ. Хотя, как показала дальнейшая почти 13-летняя работа Морской коллегии при правительстве Российской Федерации по реализации ФЦП "Мировой океан", участие ДПФ в выполнении решений своей же конференции никак не ощущалось. Такое заявление основывается на работе автора статьи как члена рабочей группы по разработке ФЦП "Мировой океан" и ее подпрограммы "Военно-стратегические интересы России в Мировом океане", участника подготовки проектов указа президента РФ "О совершенствовании морской деятельности Российской Федерации" и постановления правительства РФ "О мерах по совершенствованию морской деятельности Российской Федерации" от 2000 года, члена рабочей группы по разработке проектов Военной и Морской доктрин Российской Федерации, Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности, создания Морской коллегии и ее первого ответственного секретаря, а также постоянного члена Научно-экспертного совета Морской коллегии.
Сегодня в стране существуют уже Морская доктрина Российской Федерации в виде второй редакции, Основы государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности в виде уже третьей редакции, а также Стратегия развития морской деятельности на период до 2030 года. Действуют с 2001 года, и успешно, Морская коллегия при правительстве Российской Федерации и ее Научно-экспертный совет. Учрежден орден "За морские заслуги", принята долгосрочная программа кораблестроения, разрабатывается закон о государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации.
В этой связи было бы очень неплохо и полезно, чтобы Морская коллегия при правительстве Российской Федерации посвятила итогам выполнения ФЦП "Мировой океан" и ее определяющему значению в морской истории России одно из своих заседаний, а также отдала должное памяти ее организаторам и исполнителям.
Михаил Московенко
Михаил Владимирович Московенко – капитан 1 ранга в отставке, кандидат исторических наук, член-корреспондент Академии военных наук.
