Разрабатывая концепцию структуры европейский безопасности, как можно совместить мнение Киева, согласно которому Украина должна иметь право выбирать свой собственный внешнеполитический курс, с потребностью России иметь сферу влияния, в которую входит Украина? Членство Киев в НАТО в ближайшей перспективе маловероятно, пишет автор этой статьи в "Брукингс".
Четвертого-пятого июня президент Украины Владимир Зеленский находился с визитом в Брюсселе, где он встретился с руководством Евросоюза и НАТО. Он вновь подтвердил цель Киева - интеграцию в оба этих института, что было закреплено ранее в этом году в конституции Украины в качестве стратегических задач.
На встрече в апреле, посвященной 70-летию НАТО, министры иностранных дел стран НАТО отметили свою приверженность проводимой альянсом политике "открытых дверей" в отношении стран, которые стремятся к стать членами организации. За последние пять лет российская агрессия привела лишь к укреплению внутри страны поддержки идеи вступления в НАТО, хотя на пути к достижению этой цели есть серьезные препятствия.
На Украине растет поддержка вступления в НАТО
Когда в июле 1997 года лидеры НАТО пригласили Польшу, Чехию и Венгрию вступить в альянс, они также заявили о политике "открытых дверей". Это оказалось подтверждением принципов, изложенных в статье 10 Североатлантического договора, ставшего учредительным документом создания НАТО. В статье, в частности, говорится: "Договаривающиеся стороны по всеобщему согласию могут предлагать любому другому европейскому государству, способному развивать принципы настоящего договора и вносить свой вклад в безопасность Североатлантического региона, присоединиться к настоящему договору".
В мае 2002 года президент Леонид Кучма публично заявил о заинтересованности Украины в членстве в НАТО. Вашингтон выразил поддержку, отметив при этом, что Киев должен провести подготовительную работу, то есть провести те демократические, экономические и военные реформы, которых альянс потребовал от других стран-претендентов. Однако за оставшееся время пребывания Кучмы у власти особого ощутимого прогресса в этих областях Украина не добилась.
В 2006 году президент Виктор Ющенко заявил о первостепенном значении участия в программе "План действий по членству в НАТО" (ПДЧ). К лету Киев уже настроился, рассчитывая, что его включат в ПДЧ на декабрьской встрече министров иностранных дел стран-членов альянса. Примечательно то, что Москва не была категорически против этой идеи. Однако связанные с ПДЧ планы провалились после того, как Ющенко назначил премьер-министром Виктора Януковича. В ходе сентябрьского визита в Брюссель Янукович заявил, что участие в ПДЧ его не интересует. Вопрос об участии в программе был снят с повестки из-за отсутствия единой позиции у представителей исполнительной власти Украины. Ющенко вновь обратился с просьбой о включении Украины в программу ПДЧ в январе 2008 года, на этот раз при поддержке премьер-министра Юлии Тимошенко и спикера Верховной рады Арсения Яценюка. Москва выступила категорически против. Когда в феврале того года Ющенко приехал в российскую столицу, ему пришлось, стоя рядом с президентом Владимиром Путиным, слушать, как тот угрожает нацелить на Украину ядерные ракеты. Вместо того чтобы повлиять на союзников и убедить их поддержать идею включения Киева в ПДЧ, Вашингтон медлил и лишь на апрельском саммите в Бухаресте президент Джордж Буш-младший попытался убедить своих коллег включить Украину (и Грузию) в программу ПДЧ.
Однако к тому времени ряд лидеров союзных стран уже приняли решение и выступили против этого. Несомненно, свою роль сыграла озабоченность по поводу того, что Россия выступает против.
Когда в начале 2010 года президентом стал Янукович, он еще раз заявил об отсутствии заинтересованности в членстве в НАТО, и вопрос был закрыт. Ситуация изменилось после революции Майдана 2014 года, бегства Януковича в Россию, применения Россией военной силы с целью захвата Крыма и агрессии России на Донбассе, восточном регионе Украины. Президент Петр Порошенко все чаще подчеркивал важность вступления Украины в альянс.
В феврале 2019 года Верховная рада подавляющим большинством голосов одобрила поправку к конституции, которая закрепила членство в Европейском Союзе и НАТО в качестве стратегических задач Украины. И если до 2014 года опросы общественного мнения показывали, что общественность выступает за вступление в НАТО, мягко говоря, без особого энтузиазма, на фоне продолжающихся боевых действий на Донбассе общественное мнение изменилось. Опросы, проводившиеся на протяжении последних четырех лет, показали, что многие (а в некоторых случаях даже большинство) выступают за вступление в Альянс. Например, по данным опроса, проведенного в январе 2019 года, за вступление высказались 46% респондентов, а против - 32%.
Президент Зеленский, вступивший в должность 20 мая, также выражает поддержку членству в НАТО. В Брюсселе он заявил, что "стратегический курс Украины на достижение полноценного членства в ЕС и НАТО… остается неизменным".
Очевидная проблема: Россия
Украине еще многое предстоит сделать для того, чтобы соответствовать критериям членства в НАТО. Программа ПДЧ призвана служить потенциальным членам ориентиром для достижения соответствия этим критериям. Если судить объективно, Украина находится на том же уровне, что и страны, которых включили в программу ПДЧ в 1999 году. И препятствие Украине в ее стремлении участвовать в программе создала Россия. Помешало Киеву и то уважение, с которым некоторые члены НАТО относятся к мнению Москвы.
Другой причиной нежелания альянса включать (Украину) в программу ПДЧ является то, что ПДЧ не гарантирует безопасность и обеспечение защиты в соответствии со статьей (статья 5, главная в договоре НАТО, предусматривает, что нападение третьей стороны на одного из членов альянса будет рассматриваться как нападение на альянс в целом). У НАТО нет хорошего ответа на вопрос о том, что будет делать альянс, если претендент будет включен в программу ПДЧ, а затем (до того, как он станет полноправным членом) подвергнется нападению?
Кремль явно хочет вернуть Украину в орбиту России, хотя его действия за последние пять лет ведут к противоположному результату. Незаконная аннексия Россией Крыма и ее продолжающаяся агрессия на Донбассе, унесшая более 13 тысяч жизней, убедили политическую элиту Украины и большую часть ее населения в необходимости прочно закрепить Украину в составе европейских и трансатлантических институтов и "сократить" отношения с Москвой.
Если Кремль не сможет вернуть Украину в орбиту своего влияния, то по запасному плану, по-видимому, он должен добиться ее краха. Этим объясняется гибридная война, которую ведет Россия, и экономические санкции, введенные ею против Киева, а также продолжающееся разжигание боевых действий на Донбассе. Москва стремится оказать давление на украинское правительство, отвлечь и дестабилизировать его, чтобы помешать его попыткам провести полный набор реформ, которые стимулировали бы экономический рост, сорвать способность Украины выполнять положения Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС и сделать Украину непривлекательным партнером для Запада.
Россия следует этим курсом, несмотря на декларируемую ею приверженность принципам Хельсинкского заключительного акта 1975 года. Эти принципы включают в себя "право принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участником двусторонних или многосторонних договоров, включая право быть или не быть участником союзных договоров". Москва явно не хочет предоставлять Киеву право выбора - быть или не быть участником НАТО.
Отказ Кремля от соблюдения этого (и других принципов) Хельсинкского заключительного акта соответствует сделанному в Москве выводу о том, что после окончания холодной войны структура европейской безопасности складывалась в ущерб интересам России. Поэтому российское руководство намерено нарушить этот порядок (у Крыма есть предшественники - Приднестровье, Южная Осетия и Абхазия). Вполне возможно, что российские власти приняли к сведению опубликованные в сентябре 1995 года результаты исследования, проведенного НАТО. Предметом исследования были способы и основания для расширения альянса. В документе говорится: "одним из факторов, учитываемым при определении того, следует ли приглашать государство вступить в альянс, будет то, находится ли это государство в состоянии разрешения [этнических споров или внешних территориальных споров]". Кремль пытается создать на постсоветском пространстве территориальные споры, и некоторые члены НАТО опасаются, что если предоставить Украине членство сейчас, альянс сразу же окажется в особой ситуации, в которой в соответствии с 5 Статьей он должен будет действовать против России.
Найти возможные варианты действий сложно
Вполне возможно, что прежде чем приступить к урегулированию конфликта на Донбассе, Москве необходимо получить некоторое представление о том, как может выглядеть будущая структура европейский безопасности, в том числе отношения между Украиной и НАТО. Однако на данный момент не похоже, что этот вопрос обсуждается по официальным каналам на высшем уровне. Нет никаких оснований предполагать, что он будет обсуждаться на переговорах в нормандском формате, в которых участвуют официальные лица из Украины, России, Германии и Франции.
Это чрезвычайно сложный вопрос. Разрабатывая концепцию структуры европейский безопасности, как можно совместить мнение Киева (и большинства стран Запада), согласно которому Украина, суверенное и независимое государство, должна иметь право выбирать свой собственный внешнеполитический курс, с потребностью России иметь сферу влияния, в которую входит Украина?
Некоторые предлагают решения этой дилеммы. Мой коллега из Брукингского института Майкл О'Хэнлон (Michael O'Hanlon) предложил создать зону постоянно нейтральных государств, простирающуюся от Швеции и Финляндии на севере до Черного моря и Кавказа, безопасность в которой будут обеспечивать и НАТО, и Россия. Россия должна будет вывести свои войска из Грузии, Украины и Молдавии, а Запад снимет экономические санкции с России. НАТО откажется от дальнейшего расширения, хотя государства нейтральной зоны смогут стать членами Евросоюза.
Это интересная "нестандартная" идея, но реализовать ее невозможно. Многие из этих государств (не только Украина и Грузия, но и Швеция и Финляндия) не согласились бы на то, чтобы их включили в такую зону. К тому же, Москва выступает против вступления постсоветских государств в ЕС; русские надавили на Януковича, чтобы он не подписывал соглашение об ассоциации с Евросоюзом, когда он дал понять, что не заинтересован в расширении отношений с НАТО.
Лучшее, что я смог придумать, это чтобы Украина, Россия и НАТО договорились о том, что членство Украины в альянсе - это вопрос не о том, что это произойдет не сейчас, а о том, что этого не будет никогда. Скорее всего, ни Киеву, ни Москве это не понравится, но таким образом можно было бы решить трудную проблему.
Членство Украины в НАТО в ближайшей перспективе маловероятно. В обозримом будущем Украине следует и дальше углублять практическое сотрудничество с альянсом. Многие (а то и все) пункты ПДЧ Киев может включить в свои ежегодные планы действий. По всей видимости, главное, против чего возражает Москва - это название плана, а не его содержание. В таком случае основное внимание следует уделять его выполнению. Украине следует стремиться к тому, чтобы как можно лучше подготовиться - не только в плане реформ в области обороны и безопасности, но и в укреплении своих позиций в принятии демократических и рыночных экономических ценностей альянса. Это позволит стране воспользоваться случаем, если/когда появится возможность и когда НАТО будет готова рассмотреть вопрос о ее членстве.
Стивен Пайфер (Steven Pifer)
