Когда в России появится единая государственная политика в сфере безопасности полетов
Президент Владимир Путин начал заседание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам минутой молчания в память о погибших 5 мая в авиакатастрофе лайнера Sukhoi Superget 100, где в хвостовой части салона заживо сгорел 41 человек. Страна скорбит, размышляя над причинами трагедии. Их, конечно же, установят. Но не слишком ли много в авиации России таких ЧП?
Проблема не только в мастерстве пилотов или надежности авиационной техники. Федеральные структуры власти, которые в соответствии с нормативными правовыми актами должны осуществлять регулирование деятельности гражданской, государственной и экспериментальной авиации, организацию контроля и надзора в сфере безопасности полетов, делают это разрозненно и бессистемно. Единого координирующего государственного органа и соответствующих механизмов в России, как ни странно, нет.
Безопасность на троих
Из-за отсутствия единой политики и надзора в сфере обеспечения безопасности полетов на ведомственном уровне вырабатываются удобные бизнесу правила, создается множество нормативных документов, порой противоречащих воздушному законодательству России и международному праву. Все это активно формирует объективные предпосылки для роста авиапроисшествий. Как следствие стране наносится политический, социальный, материальный и моральный ущерб, гибнут граждане.
Решить проблему можно лишь созданием единой системы государственного контроля в сфере обеспечения безопасности полетов за счет финансируемых из бюджетных средств федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять регулирование деятельности авиации. Такие попытки, признаем, предпринимались на самом высоком уровне и не раз. В президентском указе № 904 от 13 июня 1996 года "О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации" написано много чего дельного. Определены контроль над естественными монополиями в гражданских воздушных перевозках, надзор за безопасностью полетов и соблюдением установленных в отрасли правил. Сказано о сохранении единых систем сертификации и независимого расследования авиапроисшествий.
“ С частными воздушными судами отмечалось до ста происшествий в год ”
3 марта 2001 года президентом утверждены "Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года". В документе напрямую говорится, что его главные цели – реализация и защита государственных интересов, сохранение за Россией статуса мировой авиационной державы, координация и контроль этой деятельности на основе единой политики, приведение характеристик авиатехники к международным стандартам. А также выявление опасных факторов и предотвращение происшествий, внедрение норм, правил и процедур ИКАО.
Выходили постановления и распоряжения правительства по данным вопросам, в том числе о правах и ответственности государственных инспекторов гражданской авиации, о Службе безопасности полетов авиации ВС РФ и т. д. Почему все это не работает?
Дело в том, что сама идеология, изложенная 13 июня 1996 года в указе президента РФ № 904, определив госнадзор составной частью регулирования деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной промышленности, на многие годы запустила центробежные процессы в сфере обеспечения безопасности полетов. Нельзя разделить небо между ведомствами. Самолеты любой принадлежности подчиняются общим законам аэродинамики, и правила для них должны регулироваться единым органом управления воздушным движением. К сожалению, в 90-е этим, видимо, решили пренебречь.
Последующие акты президента, правительства решали в основном коммерческие задачи: лизинг, селективная поддержка авиапрома и гражданской авиации независимо от того, какие воздушные суда закупались перевозчиками – российские или иностранные. В конечном итоге функции надзора за безопасностью полетов и регулирования деятельности в области государственной авиации были возложены на Министерство обороны. Но на деле никем не выполнялись. Как следствие – количество "официальных" авиапроисшествий (около 50 в год) не уменьшалось, а тяжесть от гибели российских граждан и материальный урон только росли. Например, авария учебно-тренировочного самолета Як-130 29 мая 2010 года нанесла государству прямой ущерб в 470 миллионов рублей и косвенный в несколько миллиардов из-за несвоевременного выполнения международного контракта. 11 февраля 2018 года Ан-148-100В "Саратовские авиалинии", выполнявший рейс 6W703 из Москвы в Орск, потерпел катастрофу в Раменском районе Московской области. Погибли 71 человек – все пассажиры и экипаж.
Фото: vse42.ru
Одновременно с "официальными" росло количество "неучтенных" ЧП, когда частные лица, купив подержанное воздушное судно сомнительного качества, совершали на нем незаконный полет. Таких авиапроисшествий отмечалось до ста в год. Обеспокоенное сложившейся ситуацией правительство Российской Федерации приняло решение от 29 января 2007 года № 88-р о разработке двух программ, призванных обеспечить безопасность полетов гражданских воздушных судов и экспериментальной техники. Основными исполнителями назначались Минтранс, Минобороны, Минпромторг.
Эти ведомства своевременно разработали, согласовали и представили документы, которые, однако, были утверждены с существенными недочетами. Так, в распоряжении правительства о госпрограмме безопасности полетов основной целью названо не обеспечение приемлемого уровня риска, исключающего возможность причинения вреда жизни или здоровью граждан, а иная цель – выполнение обязательств Конвенции Международной организации гражданской авиации и некоего Глобального плана ИКАО. Удивляет фраза об осуществлении приемлемого в России уровня безопасности полетов для вновь создаваемой авиатехники и имеющихся в эксплуатации воздушных судов. Проще говоря, мы хотели в те приснопамятные времена прежде всего угодить и понравиться нашим зарубежным партнерам, а для себя устанавливали лишь "приемлемый уровень безопасности". При этом подчеркивалось, что предотвращение происшествий может быть достигнуто вначале усилиями органов законодательной власти, затем исполнительной и только после этого авиационными организациями России. Была ли тем самым создана эффективная система управления безопасностью полетов – большой вопрос.
Утверждая программы, правительство фактически согласилось с предложениями Минтранса, который создал федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции контроля гражданской авиации, включая подчиненные ему территориальные управления госавианадзора. То есть с ведомственным подходом к решению общенациональных задач. А поскольку основная прибыль от деятельности гражданской авиации генерируется Федеральным агентством воздушного транспорта, Минтранс так усовершенствовал нормативно-правовую базу, что почему-то оставил за скобками необходимое дополнительное финансирование.
Ведомственные разночтения
Министерство обороны в свою очередь предложило создать к 2014 году современную материально-техническую базу системы управления безопасностью полетов. Это обосновывалось тем, что проблема высокой аварийности требует не ведомственного, а комплексного решения всех организационных, методических, программно-технологических и технических вопросов. Что возможно лишь в формате ФЦП, позволяющей осуществлять мониторинг и ситуационный анализ. Правительство согласилось с предложением, но дальше дело не пошло. Поскольку для этого потребовалось бы создать:
- новый консультативный орган – Межведомственный координационный совет (положение о нем и его персональном составе, председателе, подотчетными президенту страны, утверждается совместным приказом руководителей федеральных органов исполнительной власти, определенных государственными заказчиками ФЦП);
- единый для всей государственной авиации центр расследования авиапроисшествий, система и структура которого определяются президентом, штатная численность – правительством;
- единый информационно-аналитический центр.
При всей разумности идеи у государства тогда не нашлось для этого денег и, возможно, политической воли. Кроме того, само Минобороны имело на тот момент несовершенную по штатной численности, силам и средствам Службу безопасности полетов авиации ВС РФ, не обеспечивавшую решение в полном объеме даже тех задач, которые относились к ее компетенции. Проведя с реформой ВС РФ внутреннюю реорганизацию системы и структуры органов безопасности полетов, МО РФ сократило саму эту службу до 30 человек, ограничило ее влияние на другие федеральные органы исполнительной власти, имеющие подразделения государственной авиации. Не были выделены и необходимые силы, средства.
“ Хотели угодить зарубежным партнерам, а для себя установили лишь "приемлемый уровень безопасности" ”
Тогда же было упразднено Федеральное агентство по промышленности, а возложенные на него контроль и реализация приказа № 210 Минпромэнерго от 25 апреля 2008 года "О концепции безопасности полетов воздушных судов" повисли в вакууме.
Несовершенство законодательства, недостатки в организационной структуре федеральных органов исполнительной власти привели к отсутствию контроля деятельности испытательных подразделений, негативно отразились на безопасности полетов, особенно экспериментальных воздушных судов. Уходит опытный персонал. Летно-испытательные базы по сей день находятся в критическом состоянии. Правительством, повторим, так и не выработана единая государственная политика в сфере контроля и надзора в воздушных перевозках. В каждом ведомстве в зависимости от решаемых задач (коммерческая, военная, экспериментально-исследовательская авиация) самостоятельно и разнонаправлено создается структура надзора за безопасностью полетов.
В 2004 году Советом Федерации почти единогласно одобрен проект ФЗ "О государственном регулировании, контроле и надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства Российской Федерации", который был внесен в Государственную думу и принят к рассмотрению. Но 14 февраля 2005-го возвращен в СФ РФ на основании отзыва Минтранса и Минфина. Там необоснованно посчитали, что предложенное в законопроекте перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти потребует расходов, покрываемых за счет бюджета.
Прошло 14 лет. В развитие законопроекта разработано пять новых вариантов о сфере безопасности полетов, но ни один пока так и не принят. Полностью не реализованы правовые акты президента и правительства при формировании политики государственного контроля авиации. Заинтересованные ведомства продолжают действовать как лебедь, рак и щука. Установленные требования не обеспечивают на практике достижения приемлемых для настоящего времени уровней рисков эксплуатации воздушных судов. Хотя анализ происшествий с ними показывает, что в 40 процентах ЧП опасные факторы затрагивают интересы более чем трех федеральных органов исполнительной власти. Но даже рекомендации созданных комиссий из-за отсутствия исполнительного механизма не внедряются.
Обеспечение безопасности полетов требует инновационных подходов. В новом законопроекте оптимизированы полномочия, компетенция и ответственность центральных органов власти, субъектов Федерации, авиационных организаций и авиаперсонала, других юридических и физических лиц. Необходимость создания единой системы госконтроля в данной сфере, казалось бы, очевидна. Но по сей день здесь много юридических нестыковок. К примеру, ответственность должным образом не прописана ни в КОАП, ни в Воздушном и Уголовном кодексах Российской Федерации.
Кто же тогда и на каких основаниях регулирует правоотношения в отрасли? В гражданской авиации – Минтранс, в государственной – Минобороны, в экспериментальной – Минпромторг. Так записано в Воздушном кодексе (ВК). Но даже он не дает ответа на вопрос: кто осуществляет госконтроль безопасности полетов авиации? Более того, стоящая по значимости на первом месте функция обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации вступает в противоречие с преамбулой ВК.
Неудивительно, что в таких условиях Минтранс был вынужден максимально эффективно выстроить, повторим, собственную систему обеспечения безопасности полетов, которая и легла в основу законопроекта. Хорошо это или плохо – отдельный вопрос. Но остается существенная разница между государственным контролем деятельности гражданской авиации по ВК РФ и надзором в сфере обеспечения безопасности полетов в новом законопроекте. В ВК речь идет о безопасности полетов, контроле, качестве работ и услуг. В новом законопроекте устанавливаются единые для всех видов авиации понятия, в соответствие с которыми должны быть приведены правовые и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, что исключает их двойное толкование и разночтения, размывание ответственности юридических, физических лиц.
Действующая пока система госконтроля деятельности гражданской авиации в Минтрансе нуждается в существенной антикоррупционной чистке. Но в двух других (государственной и экспериментальной) видах лицензирование, сертификация, допуск к эксплуатации летательных аппаратов и прочей авиационной техники вообще не предусматриваются никакими системными процедурами, которые изложены в отдельных и разрозненных федеральных авиационных правилах. При такой организации ни о каком надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов речи не идет.
Поэтому необходимость создания Единой системы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов, повторим, очевидна.
Ущерб в пятом поколении
“ С переходом на авиатехнику пятого поколения ущерб от ЧП на земле повлечет увеличение расходов в разы ”
В государственной авиации, имеющей в составе более шести тысяч летательных аппаратов и около 120 тысяч человек персонала, функция по расследованию происшествий должна исполняться федеральным органом исполнительной власти, способным обеспечить предоставление существенных сил и средств для указанной деятельности. Но в той же экспериментальной авиации, например, сложилась ситуация, при которой профессионально осуществлять расследование ЧП некому.
Отдельный разговор о пожарной безопасности, о чем с кричащей очевидностью напомнила катастрофа в "Шереметьеве". В настоящее время затраты на расследование авиапроисшествий частично признаны расходным обязательством государства. Так же, как и на содержание Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, созданной пока только в одном из трех уполномоченных органов – Минтрансе. Однако в классификацию расходов (пункт 3 "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность") статьи 21 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ было бы целесообразно добавить после строки "обеспечение пожарной безопасности" – "обеспечение безопасности полетов". Поскольку то и другое тесно взаимосвязано.
Расходы по расследованию авиапроисшествий и материальный ущерб от утраты воздушных судов составляют сегодня около шести миллиардов рублей. Речь в основном о старых воздушных судах с низкой балансовой стоимостью. Но с переходом на авиатехнику пятого поколения ущерб от происшествий на земле, как не удивительно, повлечет увеличение расходов в разы (по оптимистическим прогнозам – примерно до 40 млрд руб. в год). Если, конечно, мы так ничего и не изменим в системе обеспечения безопасности полетов.
Серьезность проблемы еще и в том, что отечественная авиационная техника становится менее конкурентоспособной на мировом рынке, ее закупки сокращаются. А граждане России стали опасаться воздушного транспорта. Поэтому сегодня, как никогда остро, стоит вопрос о согласованных действиях органов госконтроля, уполномоченных заниматься безопасностью полетов и разработкой авиатехники.
Но все это решаемые задачи. Нужны политическая воля, соответствующие государственные указания и самое главное – жесткий спрос за их исполнение с ответственных лиц. В противном случае трагедия в аэропорту "Шереметьево" окажется, увы, далеко не последней.
Справка "ВПК"
По данным Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA) за 2017 год, количество авиапроисшествий на миллион полетов в коммерческой авиации в регионе СНГ составило 4,13. В Северной Америке – 0,57, в Европе – 0,67. Больше, чем в России, только в Африке – 6,87. В авиации общего назначения (АОН) ежегодная тенденция к росту аварий почти не снижается. В России в 2018 году в 2,5 раза увеличилось число жертв авиакатастроф по сравнению с 2017-м. Россия лидирует по числу жертв и авиапроисшествий среди подписантов Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства.
Игорь Семенченко, ведущий советник Комитета Совета Федерации РФ по обороне и безопасности (2003–2013), генерал-майор авиации
Олег Фаличев, обозреватель "ВПК", полковник
Газета "Военно-промышленный курьер", опубликовано в выпуске № 20 (783) за 28 мая 2019 года