Еще не поздно сделать госпрограмму вооружения электронной и эффективной
На заседании Военно-промышленной комиссии 19 сентября 2018 года Владимиром Путиным было публично оглашено решение о принятии новой Государственной программы вооружения (ГПВ) в 2023 году. Это означает сдвиг очередной программной десятилетки на период 2024–2033 годов вместо 2021–2030-го, на который еще недавно полным ходом проектировалась следующая программа вооружения. При утвержденной президентом действующей ГПВ на 2018–2027 годы у органов государственного и военного управления, заинтересованных организаций, ученых и специалистов появился определенный временной зазор и дополнительный шанс критически переосмыслить имеющийся опыт программного планирования развития вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) с учетом новых реалий, тенденций и технологических возможностей.
Актуальность этого обусловлена ролью, которую объективно играют ГПВ и предусмотренные ею мероприятия (по разработке, производству и поддержанию в боеготовом состоянии ВВСТ) в отечественном стратегическом и военном планировании, а также военном строительстве. По существу ГПВ задает динамику обновления системы ВВСТ всех силовых ведомств. Вместе с тем ГПВ с перечнем приоритетных образцов – главный ориентир для разработки и реализации государственной программы развития ОПК, планов капитального строительства и ряда сопряженных документов плана обороны.
В силу своей стратегической роли ГПВ законодательно обособлена от других госпрограмм федерального уровня и в отличие от них, в большинстве своем находящихся в ведении правительства, порядок ее разработки, утверждения и реализации определяется президентом РФ.
“ Туман в перспективах развития ВВСТ неизбежен по причине экономических кризисов и целому ряду иных форс-мажоров ”
Нельзя не отметить социально-экономическую значимость ГПВ, сулящей работу по оборонным и сопряженным с ними заказам десяткам тысяч организаций и предприятий различных форм собственности по всей стране, трудовую занятость их работникам. Важно и то, что результативное выполнение ГПВ повышает политический авторитет государства и умиротворяет налогоплательщика. Наоборот, срывы в выполнении ГПВ, публично наблюдавшиеся в прошлом, снижают авторитет властных структур. Не следует забывать и о коррупционном потенциале такой крупной бюджетной программы и порождаемых ею закупок для государственных нужд. И конечно, это поле столкновения интересов различных военно-промышленных структур и лоббистских проявлений.
Беспристрастное и достаточно критичное отношение к ГПВ как к инструменту долгосрочного планирования было выражено еще в 2013 году в известном интервью секретаря Совбеза Николая Патрушева ("На сильных не нападают"). Указывалось, в частности, на "застарелые проблемы" организационно-методологического характера, в существенной мере обусловившие срывы первых российских ГПВ, разработанных и принятых по лекалам еще советских программ вооружения. Но выполнявшихся в условиях совершенно иной общественно-экономической формации, при других экономических возможностях и военно-политических реалиях. Однако ретроградство в этой стратегически важной сфере деятельности наблюдается и поныне.
С пяти до шести
Первый вопрос – об устойчивой приверженности планирующих инстанций в деле "программно-целевого обеспечения реализации военно-технической политики" к временным периодам, кратным пяти годам, и более того – к календарным пятилеткам.
Заметим, что современное законодательство о стратегическом планировании в Российской Федерации впрямую не предписывает для ГПВ плановый период протяженностью десять лет и тем более не укладывает ее в календарные пятилетки. Такой срок действия ГПВ при обновлении этого документа каждые пять лет сегодня определен правилами разработки и реализации ГПВ, утвержденными в 2013 году. Между тем все предыдущие отечественные программы вооружения неизменно ориентировались именно на пятилетки. Достаточно вспомнить программу на период 1986–1995-го и основные направления развития ВВТ до 2000 года – последние плановые документы в рассматриваемой области, принятые в эпоху СССР и ориентированные на директивную экономику, первую российскую программу вооружения на период до 2005 года, вобравшую потребности всех силовых ведомств и получившую статус государственной, и все последующие российские десятилетние ГПВ, обновлявшиеся каждое пятилетие.
Среди них особое место, безусловно, принадлежит ГПВ на 2011–2020 годы, на выполнение которой была выделена беспрецедентная для российского бюджета сумма – 20 триллионов рублей. Благодаря целевой установке президента довести уровень оснащенности Вооруженных Сил современными образцами ВВСТ до 70 процентов, политической воле и сравнительно устойчивому бюджетному финансированию данная программа положила начало реальному перевооружению и обновлению всех компонентов военной организации государства.
В отличие от ГПВ другие программные документы федерального уровня, включая приснопамятные ФЦП и ныне действующие государственные программы, давно утратили синхронизацию с пятилетками по причинам высокого динамизма условий их разработки и реализации, а также значительного разнобоя в ведомственных интересах, пока еще не упорядоченных общим стратегическим планированием.
Фото: warfiles.ru
Впервые не вписалась в календарные пятилетки ныне действующая ГПВ на 2018–2027 годы. Причиной стал финансово-экономический кризис 2014–2015-го, когда не удалось опереться на достаточно достоверный макроэкономический прогноз. Однако военное ведомство до последнего все же определяло окончание программы 2025 годом, то есть концом календарной пятилетки, несмотря на то, что ГПВ становилась при этом восьмилетней.
Важно отметить, что пристрастие к пятилеткам характерно и для других сфер военного планирования: скажем, отражаемых в пятилетнем плане обороны. И это в то время, когда федеральный закон от 28 июня 2018 года № 172-ФЗ "О стратегическом планировании" в основном оперирует периодами, кратными шести годам, с ориентацией на циклы президентского правления.
Возникает определенный диссонанс во взаимоотношениях ГПВ с другими документами стратегического планирования в Российской Федерации – "Стратегией национальной безопасности" (корректируется раз в шесть лет), "Прогнозом научно-технологического развития" (разрабатывается на основе решений президента каждые шесть лет на двенадцать и более лет), "Стратегическим прогнозом" (корректируется раз в шесть лет), "Стратегией социально-экономического развития" (разрабатываемой каждые шесть лет), а также рядом сопряженных государственных программ.
Не вдаваясь в мистику нумерологии, нельзя не отметить, что шесть в математике – это так называемое первое совершенное, то есть натуральное число, равное сумме всех своих делителей (1+2+3=6). Это позволяет дополнительно равномерно структурировать шестилетний программный период. Но главное: сроком на шесть лет избирается президент Российской Федерации. А 2024 год, на который намечено начало новой ГПВ, – старт нового цикла президентского правления.
Арифметика супостата
Прагматичные американцы разрабатывают и реализуют тоже пятилетнюю программу Министерства обороны (FYDP). Принципиальная разница заключается в том, что в США военное планирование, подчиненное специфическому механизму "стратегическое планирование – программирование – разработка бюджета", предусматривает ежегодный пересмотр военных угроз, стратегических целей и задач, самой программы и соответствующих бюджетных назначений. При этом военно-техническая составляющая растворена в мероприятиях военного строительства, содержания и обеспечения готовности вооруженных сил с учетом полных затрат на жизненный цикл ВВСТ. Программы собственно вооружения у Пентагона нет. Но главное отличие состоит в том, что военное планирование осуществляется от заявленных амбициозных целей, а не от текущих возможностей или иных соображений. Причем чем дальше стратегически значимые цели, тем чаще переоценивается их важность и подтверждается путь к достижению.
Изобретать или чинить?
Насущный вопрос о традиционном десятилетнем горизонте ГПВ. В развитии средств вооруженной борьбы есть весьма инерционные и ресурсоемкие процессы, выходящие далеко за две пятилетки. В первую очередь это относится к кораблестроению, и не случайно его программы во всем мире разрабатывают на 30 и более лет. Имеют место затяжные процессы и в создании оперативно-тактических вооружений. Так, например, разработка в полном объеме ЗРК С-400 прошла сквозь все предыдущие ГПВ, начавшись еще в советское время. Сравнительно долог путь в армию и на флот новейших вооружений типа танка Т-14 "Армата", истребителя пятого поколения Су-57, подводной лодки проекта 677 "Лада" и аналогичных, не говоря уже о средствах вооруженной борьбы на новых физических принципах. Не здесь ли кроется одна из причин многотипности вооружений, которая до сих пор наблюдается в России?
“ Технологии больших данных оставляют человеку под его ответственность целеполагание и политические инициативы ”
Одних только основных танков у нас эксплуатируется четыре типа: Т-72, Т-80, Т-90 и Т-14, притом что на хранении еще могут оставаться Т-64А/В, Т-62 и Т-55. А в США – один усердно модернизируемый "Абрамс". Аналогичная картина по всем другим видам вооружений, включая дорогостоящие МБР и РПК СН.
Большой временной лаг (пять – восемь и более лет) между началом разработки сложного образца ВВСТ и его натуральным вкладом в боеспособность порождает дилеммы в соотношениях затрат на НИОКР, модернизацию имеющихся изделий и закупки новых. Корректно решить их применительно к десятилетнему программному периоду для конкретной типажной линии не представляется возможным. Так, долгие НИОКР, отвлекая соответствующие финансовые средства, формально только мешают ритмичной модернизации и перевооружению в десятилетней перспективе. Экономия же на НИОКР в угоду серийным закупкам затем оборачивается утратой перспектив в развитии.
Подобные затяжные процессы необходимо постоянно видеть не по частям, а в полном объеме – на протяжении всего жизненного цикла, не пытаясь, по мудрой китайской поговорке, перепрыгнуть пропасть в два прыжка.
С другой стороны, представление номенклатурных позиций, оцифровка натуральных, стоимостных и временных показателей долгосрочных (свыше 10 лет) мероприятий программы с точностью, характерной для ее первых лет, тоже неуместна. Туман в перспективах развития ВВСТ образуется неизбежно по причине экономических кризисов, непредвиденного роста цен, неготовности производств, дефицита стратегических материалов, электронных компонентов, комплектующих изделий, недостаточности научно-технического задела для новых разработок, резкой смены международной обстановки, внешнеэкономических санкций и целому ряду иных форс-мажоров, вызванных невиданным динамизмом современной эпохи.
Магия "цифры"
В этих обстоятельствах, помимо собственно ГПВ, необходим другой опорный документ стратегического планирования, позволяющий ответственно определять более далекие перспективы и придавать развитию системы ВВСТ стратегическую целесообразность.
Одно время этому могли послужить так называемые основные направления развития (ОНР) ВВСТ на 15-летний период, имевшие статус неотъемлемой части ГПВ. Однако ныне ОНР низведены до функции определения прогнозного технического уровня основных образцов ВВСТ, еще подлежащих разработке, а также направлений соответствующих научных исследований. Конечно, есть еще утверждаемые на высшем уровне концептуальные документы типа основ государственной политики в области военного строительства и военно-технической политики на достаточно продолжительную перспективу. Однако найти в документах такого рода количественную основу для соединения текущих и дальних замыслов и планов развития системы ВВСТ затруднительно.
Применительно к ГПВ приходится оперировать сравнительно простым критерием: "Не менее 70 процентов современных образцов ВВСТ на конец программного периода". Остается проследить эту арифметику по всем типажным линиям и комплектам ВВСТ воинских формирований, именуя ее программно-целевым методом планирования. А саму программу полагать сбалансированной.
Констатируем, что современная теория вооружения пока не в полной мере обогатила практику планирования плодотворными идеями.
Стоит вникнуть в технологию разработки ГПВ и контроль ее реализации. В настоящее время продолжительность разработки ГПВ превышает три года, предусматривая комплекс мер по единому методическому руководству, прогнозированию угроз, макроэкономических показателей и расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность, по сбору разнообразных исходных данных и собственно формированию проекта ГПВ под общим руководством Военно-промышленной комиссии. Значительную роль здесь играют работы по военно-научному сопровождению ГПВ, выполняемые организациями военно-научного комплекса в широкой кооперации с гражданскими юридическими и физическими лицами.
Разумно предположить, что за такой период разработки ГПВ и плюс пять лет, на которые рассчитывается первая пятилетка программы, данные, взятые за исходные, могут существенно измениться под влиянием внешних и внутренних обстоятельств. Это создает значительный риск принятия сомнительной, а то и по существу неправильной ГПВ, тем не менее перемалывающей огромные бюджетные средства.
При осознании объективных пороков и заблуждений в мероприятиях ГПВ, как это уже случалось с предыдущими программами, развитие системы ВВСТ вынуждено переходить на ритмы и перспективы ежегодных государственных оборонных заказов (один – три года) с включением ручного управления по текущим исходным данным. В этих условиях машина системы вооружения начинает катиться в будущее по ухабистой дороге, впотьмах и в тумане. А долгосрочный целевой смысл вновь обретается лишь применительно к новому проекту ГПВ.
Не способствует оперативности в планировании тот факт, что российские государственные программы до сих пор опираются по существу на так называемые бумажные технологии. Средства вычислительной техники, информационно-коммуникационные технологии используются, по-видимому, в основном лишь в режиме простейших баз данных, текстовых редакторов и принтеров.
При отсутствии закрытых электронных коммуникаций сбор составных частей программ, формируемых разными государственными заказчиками, не может осуществляться быстрее написания и согласования бумажных документов, ручного заполнения формуляров и пересылок посредством фельдъегерской связи.
И ГПВ со всем антуражем исходных материалов – многотомный бумажный фолиант, все компоненты которого согласовываются и утверждаются по традиции натуральной, а не электронной подписью.
В век цифровизации современные технологии больших данных (big data, data mining и др.), как показывает опыт передовых стран и корпораций, позволяют не только информационно обеспечивать, но и выполнять трудоемкие функции перспективного планирования, оставляя человеку под полную ответственность разве что целеполагание и политические инициативы.
Более того, такие технологии стали разительно превосходить бумажные, предоставляя возможность перерабатывать в реальном времени невиданные и непосильные человеческому мозгу информационные ресурсы и обеспечивая измеримость представительных результатов развития сложных систем. А на этой основе – отыскание заранее неучтенных узких мест, альтернативных вариантов и эффективных траекторий управляемого развития. И даже кроющихся в больших массивах данных новых закономерностей и знаний, которые первоначально не видны человеку.
Немаловажно, что при наличии коммуникаций компьютеры могут интегрировать данные, знания и смыслы, порождаемые сотнями квалифицированных экспертных мозгов.
Указ президента РФ от 7 мая 2012 года № 603 предписывал правительству обеспечить создание качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет в интересах формирования Государственных программ вооружения. Прошло семь лет, но, как видим, качественной новизны и охвата планированием дальней перспективы пока не получилось.
Вразумительного ответа на вопрос об истинных причинах неторопливости в разработке, редкого обновления ГПВ, ее привязки к календарным пятилеткам, неизменности десятилетнего горизонта планирования и общей технологической архаики этого ответственного процесса в анналах отечественной военной науки и практики не находится. Ссылки на сакральность и традиционализм вооруженческих замыслов защиты Отечества представляются малоубедительными.
Исходя из имеющегося опыта развития ВВСТ, духа и буквы российского законодательства о стратегическом планировании представляется необходимым пересмотреть каноны современного военного планирования и радикально переработать соответствующую нормативную базу.
Целесообразно ввести в теорию и практику военного планирования разработку и использование качественно нового механизма – стратегического плана развития военной организации РФ на шесть лет и дальнейшую перспективу, всего не менее 12 лет. Такой план должен быть цифровым, представляя собой не документ собственно, а закрытую информационно-аналитическую систему. Существенно, чтобы это был не план-директива, а рабочий план-прогноз, обретающий директивный характер лишь после конкретных бюджетных назначений (на три года) и контрактных процедур.
Формально обрубать горизонт планирования именно шестым годом контрпродуктивно, важно видеть жизненные циклы военно-технических систем целиком, хотя бы и в размытых показателях. Суперкомпьютер осилит любые сроки и все потребные в данной сфере деятельности количественные данные. А "программное" планирование станет "проектным", способным отслеживать возможное нарушение исходных допущений и при необходимости своевременно корректировать целевые установки.
В недрах такой системы можно генерировать множество вариантов целенаправленного изменения парка ВВСТ в контексте развития всей военной организации, включая меры по созданию необходимых производств, подготовки кадров и инфраструктуры. Широта поиска создаст предпосылки для выбора эффективной динамики развития.
Уточнять, а при необходимости и перерабатывать данный стратегический план следует ежегодно – с подтверждением на уровне главы государства и со сдвигом на год – синхронно с бюджетным планированием и формированием гособоронзаказа. Безусловно, необходима связь с существующими государственными информационными системами, включая электронный бюджет.
При таком подходе, например, 12-летняя перспектива будет, во-первых, постоянно актуальна, а во-вторых, не менее шести раз подтверждена или критически пересмотрена действующим главой государства.
Еще не поздно подготовиться и начать с 2024 года планировать развитие отечественных военно-технических систем по-другому – с учетом новых реалий, тенденций и технологических возможностей.
Владимир Криворучко, доктор технических наук
Газета "Военно-промышленный курьер", опубликовано в выпуске № 18 (781) за 14 мая 2019 года