На крыльях малой авиации повисли чиновники федеральных ведомств
В создании авиапарка гражданских судов российского производства наметились подвижки. Сертифицированы и летают Ил-112, Ил-114, Ту-204, Ил-96, SSJ 100. На подходе МС-21. Но в малой авиации все гораздо сложнее, хотя президент Владимир Путин давно поставил задачу наладить воздушное сообщение между регионами страны. Проблема не только в дефиците производственных мощностей, утрате компетенций в создании самолетов малой вместимости, но еще и в бюрократизме. Если говорить юридическим языком, отсутствует правоприменительная практика создания и развития малой авиации при нежелании ответственных за это лиц заниматься конкретным делом.
На государственном уровне, как считают специалисты, вообще нет подобных наработок по части гражданской авиации, в том числе малой, по причине некой корпоративной заинтересованности Минтранса, правительства РФ и "Боинга" с "Эрбасом". Налицо желание закупать иностранные пассажирские и грузовые воздушные суда. А отечественные, даже уже сертифицированные, ставить на прикол.
Для этого правительство и Минтранс разрабатывают и выпускают противоречащие друг другу подзаконные акты, причем не в пользу своих, а на благо иностранных самолетостроителей. Так, в статье 21 главы III "Государственное регулирование деятельности в области авиации" Воздушного кодекса РФ дано понятие, что мы относим к авиации общего назначения. Это гражданская авиация, не используемая для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ. Понятие, с одной стороны, узкое, с другой – полное неопределенности и противоречивое. Сюда можно приписать и деловую, и легкую, и магистральную, и спортивную, и иную авиацию.
Однако вернемся к малой. Вспомним законодательную инициативу, родившуюся в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности в связи с президентским поручением, данным еще в мае 2004 года, а также ввиду массовых обращений в СФ субъектов РФ, физических и юридических лиц, общественных и коммерческих организаций. В документе излагались основные задачи и цели:
- совершенствование системы государственного регулирования развития малой авиации (МА), создание адресной региональной системы господдержки;
- строительство и модернизация парка отечественных летательных аппаратов МА;
- обеспечение разработки, сертификации, серийного производства приоритетных для малой авиации воздушных судов;
- развитие объектов авиатранспортной (наземной) инфраструктуры, обеспечение безопасности полетов;
- нормативно-правовое, научно-техническое и программное обеспечение развития и функционирования МА.
“ До 2015 года должны были появиться воздушные суда для замены парка L-410 и Ан-28, а также легкий вертолет ”
В соответствии с поручением должны быть созданы и предложены на внутренний авиационный рынок два типа многоцелевых воздушных судов: на четыре – шесть и пятнадцать – девятнадцать мест. В частности, самолет и вертолет на четыре – шесть пассажиров, полноценная замена Ан-2, легкие санитарный и сельскохозяйственный самолеты. Рассмотрены варианты: МиГ-201, "Аккорд-201", СМ-92, Су-38. Более того, до 2015 года могли появиться еще два типа воздушных судов МА: для замены парка L-410 и Ан-28, а также легкий вертолет.
После выхода поручения президента прошло 15 лет, а кардинально ничего не изменилось. Сограждане продолжают летать в соседний регион через Москву, тратя на это большие средства. О дорожных мытарствах оленеводов, геологов, нефтяников, жителей малых сел и деревень лучше не вспоминать.
Поручением предлагалось сформировать консолидированный заказ воздушных судов МА на основе региональных программ ее развития и активного расширения российского сегмента на мировом рынке. Шла речь и об уведомительном характере использования воздушного пространства для полетов летательных аппаратов МА. Сегодня он прописан в воздушном законодательстве, но и здесь чиновники Росавиации, что называется, постарались. По словам пилотов, со 2 марта 2017 года уведомительный порядок использования воздушного пространства класса G превратили бюрократическими проволочками в разрешительный.
Для реализации основных задач и целей, изложенных в поручении президента России, первым заместителем председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности Василием Ключенком в 2005 году было принято решение в порядке законодательной инициативы подготовить проект ФЗ "О развитии малой авиации в Российской Федерации". Для этого сформировали рабочую группу из профессионалов в области воздушного права, авиационной деятельности и безопасности полетов. Решением председателя Комитета СФ по обороне и безопасности Виктора Озерова в ее состав вошли представители всех субъектов Федерации. Работа по подготовке проекта ФЗ развернулась во второй половине 2005 года.
Приземление на субъекты
Чем она закончилась? Еще в декабре 2004-го министр экономического развития и торговли Герман Греф обратился в правительство с просьбой рассмотреть во исполнение майского поручения президента возможность разработки специальной программы. Премьер Михаил Фрадков издал соответствующее распоряжение, адресованное Минтрансу, Минпромэнерго, Минэкономразвития, Минфину, совместно с заинтересованными организациями и ведомствами к марту 2005 года представить в правительство Программу возрождения и развития малой авиации (ФЦП).
Казалось, дело сдвинулось с мертвой точки. Но в связи с новым порядком бюджетной классификации Минпромэнерго, Минфин, Минэкономразвития посчитали, что нецелесообразно разрабатывать отдельную ФЦП по малой авиации. А ее статус определить при дальнейшем рассмотрении общей концепции, которая была создана 30 марта 2005 года силами Государственного НИИ гражданской авиации (ГосНИИ ГА), ЦАГИ и ГосНИИ аэронавигации.
Подготовленная рабочей группой концепция и проект законопроекта основывались на результатах научных исследований ведущих аналитиков и экспертных организаций в сфере производства и эксплуатации летательных аппаратов, безопасности полетов и авиационной деятельности на территории России, Восточной и Западной Европы, Австралии, США… Использовался опыт воздушной правоприменительной практики ИКАО. Затрагивались даже социальные вопросы. На основе полученных научно-практических расчетов и выводов были созданы реальные правовые условия для эксплуатации летательных аппаратов МА, авиационных работ, развития региональной экономики (создания дополнительных рабочих мест), социальной сферы, многофункциональной инфраструктуры в регионах субъектов Федерации, в самых труднодоступных уголках страны.
Термин "малая авиация" приобрел четкий правовой контур новой отрасли, каковой и является МА. Это повлекло за собой внесение изменений в воздушное законодательство РФ. К середине 2006-го под руководством Василия Ключенка подготовлен проект ФЗ "О развитии малой авиации в Российской Федерации". Проделана большая, трудоемкая работа. Однако чиновники министерств и в этот раз сделали все, чтобы поручение президента о развитии МА приказало долго жить. Зачем-то начали обосновывать реализацию основных задач через Программу развития авиации общего назначения (АОН), включив ее в скорректированную Программу развития гражданской авиационной техники России в 2002–2010 годах и на период до 2015 года. Многое пришлось опять начинать с нуля…
Вся эта хронология, видимо, мало кому интересна, главное – результат. Но его-то как раз и нет. После доработки концепции, которая предусматривала развитие инфраструктуры в северных и малодоступных регионах, передачу аэропортов в ведение субъектов РФ, создание и организацию серийного производства самолетов и вертолетов МА, Минпромэнерго дало положительное заключение. А Минфин – наоборот – отрицательное. По мнению этого ведомства, необходимо включить программу в качестве подпрограммы в раздел гражданской авиации ФЦП "Модернизация транспортной системы России". Экс-министр финансов Алексей Кудрин возразил против выделения бюджетных ассигнований на МА. По его мнению, все затраты на нее должны быть только коммерческими, без участия госбюджета. А госфинансирование НИОКР на создание новой авиационной техники МА вообще не обосновано.
Дальше – больше. Развитие аэропортов, объектов инфраструктуры регионального значения, оснащение местных воздушных линий новой современной техникой, по мнению Минфина, должны осуществлять сами субъекты РФ без привлечения государственных ресурсов. И это в то время, когда часть российской глубинки дотационна. Но как аккумулировать средства, не разъяснялось. Повышение квалификации летного состава предлагалось проводить за счет субъектов и коммерческих авиакомпаний. В переводе на понятный язык: выкручивайтесь как хотите.
Но что интересно. Нормативно-правовые акты в сфере МА, удивительное дело, в соответствии с тем же решением должны были разрабатываться самими чиновниками центрального аппарата Минтранса, а даже не НИИ. То есть о себе, любимых, не забыли, сохранив право рулить и править под себя соответствующие законопроекты. У нас в стране много ответственных, грамотных представителей госаппарата, ревностно исполняющих свои обязанности, но не секрет, что коррупционная составляющая закладывается как раз на уровне разработки нормативно-правовых документов.
Полеты на бумаге
Парадокс в том, что позиция Минфина вошла в противоречие с поручением президента о возрождении и развитии малой авиации.
В развитии МА кровно заинтересованы Крайний Север, Сибирь, Дальний Восток, чья жизнедеятельность и возможность передвижения населения зависят от наличия или отсутствия воздушного транспорта. Но разве об этом кто-то задумался?
“ Ил-204-120СЕ и Ту-334-100 получили сертификат летной годности. По шуму и расходу топлива они выигрывают у западных аналогов ”
Даже в авиации общего назначения такие отечественные воздушные суда, как "Сухой Суперджет-100" на 80 процентов состоят из комплектующих, производимых за рубежом. Ситуация с МС-21 почти аналогичная, а его постановка на крыло – отдаленная перспектива. Все это говорит о том, что наша авиация оказалась у собственной страны золушкой.
Если обратиться к чужому опыту, только в США парк турбовинтовых и поршневых самолетов МА составляет несколько тысяч машин. За рубежом малая авиация давно стала удобным средством передвижения для одних, выгодным перевозчиком грузов для других, спортивным и туристическим транспортом для третьих. Это важнейшая составная часть глобальной логистической системы. МА – гибкое и эффективное средство связи отдаленных районов с деловыми центрами, создает там тысячи рабочих мест, стимулирует экономический рост, обеспечивая безопасную перевозку пассажиров и грузов по всему миру.
Финансовые обороты от такой деятельности исчисляются миллиардами долларов, она играет важнейшую роль в бюджетах регионов. Сегодня в мире почти 90 процентов воздушных судов работает в малой авиации, свыше 80 процентов всех полетов классифицируются как относящиеся к МА, в ней служат 80 процентов пилотов.
А что в России? Больше половины регионов имеют собственные программы развития малой авиации, но не располагают финансами. Около 40 процентов компаний регионального уровня местных воздушных линий давно необходимо переводить в разряд государственных, так как у них нет средств для инвестиций в свое развитие.
Что в итоге? За время работы правительства над майским поручением президента исписаны груды бумаги, подготовлены различные концепции и программы, однако воз и ныне там. Перевод малой авиации в нормативно-правовое поле не сдвинулся с места. Проект ФЗ "О развитии малой авиации в Российской Федерации" по факту заблокирован Минтрансом и Минфином совместно с Межгосударственным авиационным комитетом. Ил-112, Ил-114-100, Ил-204-120СЕ и Ту-334-100 появились не благодаря, а вопреки стараниям чиновников. Две последние отечественные машины получили сертификат летной годности. По шуму и расходу топлива они выигрывают у европейских и американских аналогов.
Сегодня правительством и Минтрансом, как и раньше, издаются несогласованные подзаконные акты для авиации общего назначения. Но разобраться в них все сложнее. Большинство экспертов и специалистов в области авиационной деятельности и безопасности полетов не представляют, какие параметры и функционально-структурные элементы можно отнести к авиации общего назначения, а какие к малой. Страдают от этого не только производители, но и простой народ в российской глубинке, который в ХХI веке вынужден перемещаться в другие города и веси на лошадях или оленьих упряжках.
Справка "ВПК"
Когда материал был подготовлен к печати, стало известно, что правительство РФ одобрило закупку еще 100 самолетов Boeing и Airbus. Поставки будут осуществлены в 2019–2023 годах.
Игорь Семенченко, ведущий советник Комитета Совета Федерации РФ по обороне и безопасности (2003–2013), генерал-майор авиации
Олег Фаличев
Газета "Военно-промышленный курьер", опубликовано в выпуске № 16 (779) за 30 апреля 2019 года
