Глобальные вызовы требуют новых подходов к стратегическому управлению и целеполаганию
Во исполнение закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и президентского указа № 204 от 7 мая 2018 года "О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года" утверждены "Основные направления деятельности правительства РФ до 2024 года". Определены цели, задачи и приоритеты. Насколько эффективно работают эти законоположения на уровне исполнительной власти и как стыкуются друг с другом?
В российском реестре документов стратегического планирования сегодня уже зарегистрировано порядка 60 тысяч решений, постановлений различного уровня управления: федерального, регионального и муниципального. Казалось бы, более чем достаточно, однако по факту они не дают должной отдачи.
Создается, к примеру, подсистема управления национальными проектами для руководства общественными финансами "Электронный бюджет". Замечательно. Однако ее взаимосвязь с уже имеющимися системами стратегического уровня (Федеральная информационная система стратегического планирования, Федеральная государственная информационная система территориального планирования, Система распределенных ситуационных центров и др.) никак не уточняется.
Многие документы вообще слабо согласованы друг с другом, страдают декларативностью. Зачастую характеризуются изолированностью, отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса, регионов, конкретных людей. По факту их единая архитектура находится только в стадии формирования.
Не создана полноценная основа системы долгосрочного и среднесрочного целеполагания для формирования бюджетного процесса и денежно-кредитной политики. Степень координации разработки и реализации документов, механизмы мотивационного управления остаются явно недостаточными. Хотя цели и задачи президентом страны поставлены, их надо достигать и решать даже при очень высоко поднятой планке.
Кланы на будущее
Наука резонно говорит, что необходимо компьютерное моделирование. Бисер цифр и арифмометр пора заменить математическими уравнениями. Но долголетний практический опыт заставляет усомниться в корректности современных научных подходов в классическом моделировании к государственному планированию. Достаточно вспомнить системы из пяти – десяти тысяч дифференциальных уравнений, которые разрабатывались научными коллективами по несколько лет, демонстрировались красивые графики изменения ситуации при различных управляющих воздействиях. Но почему-то власть никак не хочет этим инструментам доверять.
“Преобладающая мотивация написания планов – перераспределение бюджетных средств под потребности определенных кланов”
Такое положение дел порождает закономерный методологический вопрос о корректности постановки и реализации амбициозных национальных задач в довольно хаотических условиях. Ведь с одной стороны – они создают высокое напряжение сил и концентрацию использования возможностей, с другой – неисполнение умаляет доверие к системе целеполагания, государственного планирования и контроля.
Чрезмерная хаотичность видна и на глобальном уровне. Так, может, пора уточнить саму парадигму, на которой строит свою национальную стратегию и тактику Российское государство?
Как показала вся предшествующая история СССР с плановой экономикой, решения высших органов госуправления полностью выполнялись только адресно, например в амбициозных атомном и космическом проектах. А в большинстве случаев лишь наполовину. Здравствующие создатели автоматизированных систем контроля исполнения поручений ЦК КПСС и Совета министров СССР могут это подтвердить.
Одна из веских причин неточного государственного прогнозирования и срыва планов – чрезмерно большое влияние непредсказуемых обстоятельств, а также субъектно-гуманитарный фактор. В результате документы стратегического планирования в реальной экономике используются пока скорее для определения общих ориентиров. А преобладающая мотивация написания (разделов планов и мероприятий) – перераспределение бюджетных средств под потребности определенных группировок и кланов.
Из этого следует, что в условиях нынешних глобальных и политических реалий, цифрового и сетевого неоинституционализма, серьезных ресурсных ограничений, роста международной напряженности для достижения национальных целей нужна новая парадигма стратегического управления и целеполагания. Она требует целостного охвата особенностей ситуации, учета максимально большого и в целом неформализуемого массива факторов. В доцифровую эпоху такой охват всего перечисленного был принципиально невозможен.
Начнем с проверки паспортов
Скажем, появляется в Минэкономразвития для обсуждения федеральный проект "Цифровой город". Прекрасно. Проходит какое-то время, на сайте он обозначен, но в новом драфте паспорта национального проекта уже пропал. Вскоре утверждается на ведомственном уровне с федеральным финансированием 13 миллиардов рублей (это на 20 с лишним тысяч муниципальных образований). Москва же планирует затратить на "Умный город" 240 миллиардов рублей. Может, в ведомственном проекте эти работы как-то состыковать? "Умный город" – это ведь и основная площадка для гражданского участия и контроля, важный фактор обеспечения эффективности реализации нацпроектов.
“Решения высших органов госуправления полностью выполнялись только в атомном и космическом проектах”
Впрочем, самих нацпроектов, как оказалось, нет даже в виде концепций, есть только их паспорта, которые потом, возможно, будут дополняться рабочими планами. Почему? Потому что все постоянно хаотически меняется и по-новому интерпретируется, даже ранее принятые законы.
Сейчас цифровые методы и подходы, возможно, впервые в мировой истории дают уникальный шанс принципиального повышения качества государственного прогнозирования, составления и исполнения планов с их бюджетным обеспечением на всех уровнях управления. Но путь цифровой трансформации требует фундаментальной перестройки подходов государства, бизнеса и общества к виртуальному взаимодействию, принятию согласованных коллективных решений, стимулированию инноваций и формированию адекватной законодательной среды, где у каждого участника системы свои роль, мотивы, интересы.
При этом цифровая трансформация требует нахождения участников событий в постоянной готовности к изменению обстановки. Говорится, например, о целесообразности создания Госкомитета по стратегическому планированию. Это можно и нужно обсуждать. Но надо заранее понимать, под какие задачи создается такая структура, какова будет ее отдача.
В настоящее время на организационном уровне порядок подготовки нацпроектов вроде бы определен: есть список и форматы документов, кто, кому и что передает. Например, важнейшие национальные цели и стратегические задачи развития страны до 2024 года заданы в майском указе президента. Разработаны инструкции и дальнейшие шаги, динамика целевых показателей по годам, жизненный цикл и уровень утверждения основных документов, задана организационная структура управления ими. Определено число разделов в нацпроекте – их должно быть шесть. Показателей по отраслям – тоже шесть.
Не забыты бюджетные требования. А главное – предусмотрена проверка качества национальных проектов, которая включает следующие характеристики:
- соответствие указу президента РФ;
- проверка целостности целеполагания при декомпозиции;
- измеримость целей, целевых показателей и оценка обеспеченности;
- методика расчета показателей для последующего мониторинга.
Вместе с тем полной убежденности, что цели в нацпроектах будут сформированы правильно, а потом достигнуты, нет. Особенно, если учесть, что перечисленные параметры современного планирования показывают преобладание формализованных процедур над концептуальными.
Из научных работ по теории катастроф следует, что при проектном управлении необходимо стремиться к снижению числа уровней иерархии. Чисто математически да уже и практически доказано: чем их меньше, тем более устойчиво будет работать система. На простом языке – с увеличением ступеней управления усиливается негативное влияние "испорченного телефона". Самая устойчивая проектная конструкция – двухуровневая.
Однако нормативные документы оставляют желать лучшего. Так, упомянутым выше правительственным постановлением фиксируется порядка 15 инстанций, определяющих организационное обеспечение национальной и федеральной проектной деятельности. Проектом постановления правительства РФ по программе "Цифровая экономика" число инстанций предполагается увеличить с 8 до 14.
Далее встает вопрос: как должна структурироваться информация, которая генерируется в процессе целеполагания, чтобы оно было наиболее правильным? Куда плыть – понятно, президент определил. Неясно, какими путями. А это уже новая глобальная цель: найти пути ее достижения. Конвергентный подход к управлению дает ряд рекомендаций. Необходимо, в частности, создание мощной системы экспертной и информационно-аналитической поддержки стратегического планирования, в том числе применение распределенных ситуационных центров развития. Но как к этому готовы сами национальные проекты?
Тень от дерева вопросов
Указ президента РФ ставит цели развития цифровой экономики. "Основные направления деятельности правительства" (ОНДП) и Национальный проект их повторяют. Далее президентский указ ставит девять задач, а ОНДП их детализирует результатами.
Структурный анализ целей показывает, что три главные из них в трех документах стратегического планирования на нисходящих уровнях управленческой иерархии повторяются, но детализируются по-разному: через 32 результата в ОНДП и через шесть федеральных проектов. Последние, кроме того, ранжируются по важности, о чем можно судить по величинам их бюджетов.
На нижних уровнях иерархии управления, планирования и исполнения планов следует ожидать большого уровня хаотичности и сложности взаимной увязки работ и ресурсов. Как это преодолеть? Необходим внутренний аудит системы национальных проектов. Хотя определение понятия "эффективность целей нацпроектов" в практике отсутствует.
Для осуществления процедур внутреннего аудита целеполагания следует ввести соответствующее дерево вопросов, подлежащих исследованию, и критериев, требующих оценки. Оно должно быть ориентировано на рост результативности деятельности и устойчивости социально-экономического развития, а также на повышение уровня национальной безопасности и обороноспособности страны. Такая система аудита призвана упорядочить исполнение функций, помочь участникам осуществления национальных проектов состыковать возможности и ресурсы. Она достаточно конкретна и детализирована. Ответы на поставленные вопросы формируются с помощью метрик и шкал (критериев). Более того, система прошла апробацию в ряде крупных корпораций и банков. Поэтому, полагаем, может быть использована для наведения порядка в национальном проектировании.
И последнее. Эта довольно сложная тема, безусловно, предполагает полемику. Не все точки над i здесь расставлены. Поэтому поднятые вопросы будут обсуждаться 15 ноября в Общественной палате РФ на V всероссийской научно-практической конференции аналитиков.
Александр Райков, доктор технических наук, профессор
Опубликовано в газете "Военно-промышленный курьер" в выпуске № 44 (757) за 13 ноября 2018 года