Главной темой переговоров США и Северной Кореи является «денуклеаризация [1]» Северной Кореи. Не менее приоритетными вопросами в переговорах для США и Южной Кореи является сокращение масштабов деятельности и возможностей оборонного ведомства Северной Кореи. Успех в достижении этих целей позволит нормализовать отношения с Севером и не только сформировать новый режим мира и безопасности на Корейском полуострове, но и улучшить перспективы создания зоны, свободной от ядерного оружия. Ядро такой программы демилитаризации должно состоять из сокращения обычных вооружений Северной Кореи, мер по укреплению доверия, направленных на снижение риска внезапного нападения или непреднамеренного конфликта, многосторонних совместных программ по сокращению угроз и помощь в вопросах конверсии оборонной промышленности и демобилизации военнослужащих. Изменения военной позиции США по Южной Корее, если они реализуются разумно, совместимы с этой инициативой и даже могут способствовать ее успеху.
Введение
В долгосрочной партии, которую сейчас разыгрывают США, Южная и Северная Кореи по установлению мира и безопасности на Корейском полуострове, изменения, скорее всего, затронут уровень присутствия войск США на юге, если, в соответствие с декларацией саммита в Сингапуре от 12 июня, США и Северная Корея начнут формировать «новые» отношения и создавать «прочный и стабильный мирный режим» на полуострове. Но есть правильный и неправильный путь достижения таких изменений. До сих пор президент Трамп, как и бывший президент Джимми Картер в 1977 году, идет неправильным путем: односторонние сокращения, обусловленные бюджетными соображениями или неуместная нажива в вопросах распределения долга Южной Кореи, в отрыве от более широких вопросов будущего режима безопасности для Кореи. Вместо этого, будущее присутствие США в Южной Корее должно определяться двумя факторами: во-первых, геостратегическим значением Корейского полуострова и необходимостью поддержания баланса сил в Северо-Восточной Азии для защиты жизненно важных интересов национальной безопасности США; и, во-вторых, сокращение обычных вооружений Северной Кореи, особенно в отношении ее возможностей начала массированной атаки без предупреждения или с таковым, но в последний момент.
Северная Корея играет важнейшую роль в осуществлении мер по снижению рисков на Корейском полуострове, и в определенный момент Вашингтон и Сеул будут вынуждены привлечь Пхеньян к этому вопросу. Но сначала США и Южная Корея должны совместно разработать «дорожную карту» для демилитаризации Северной Кореи, включая сокращение обычных вооружений Пхеньяна; меры укрепления доверия (CBMs [2]) для снижения риска внезапного нападения или непреднамеренного конфликта; программы многостороннего сотрудничества по сокращению угроз (CTR [3]), направленные на ликвидацию обычных вооружений и оборудования Северной Кореи; конверсии оборонной промышленности и демобилизации военнослужащих Севера с целью высвобождения ресурсов для экономического развития.
В контексте этих программных инициатив обычное оборонное развитие вооруженных сил США и Южной Кореи, прекращение вооруженного противостояния с Северной Кореей, поддержание сильного союза между США и ЮК, и конфигурация сил США на полуострове могли бы измениться без ущерба для поддержания стабильности и баланса сил в Северо-Восточной Азии. Со временем, в ответ на эту меняющуюся динамику, альянс США-ЮК может перерасти в иные оборонные отношения, которые могут привести не только к изменению состава войск США, но и к большей гибкости в отношении видов вооружений, размещаемых в регионе.
Уклонение от пуль - сейчас.
Если получиться «создать прочный и стабильный мирный режим на Корейском полуострове», как утверждено в декларации саммита, это может оказать серьезное давление на США по сокращению или выводу своих войск, если только американские официальные лица не убедят Сеул в продолжении длительного военного присутствия США для сохранения безопасности перед лицом китайской угрозы в регионе, что жизненно важно для национальной безопасности в Северо-Восточной Азии. Ряд недавних опросов общественного мнения говорит о том, что южнокорейская общественность поддержит продолжение военного присутствия США в качестве противовеса Китаю, даже если Север и Юг подпишут мирный договор и нормализуют отношения.
Приятно считать, что Ким Чен Ын желает конца союзу США и ЮК, и ухода американских войск из Южной Кореи. Однако, далеко не факт, что это именно так. С 1992 по 2011 год и до смерти Ким Чен Ира, Север не хотел, чтобы американские войска покидали полуостров. Ранее северокорейская логика заключалась в том, что американские войска на Юге являются проблемой, если они обращены против Северной Кореи, но если двусторонние отношения нормализуются, а Пхеньян перестанет воспринимать США как врага, то войска перестанут быть проблемой.
Неясно, разделяет ли Ким Чен Ын мнение своего отца. Однако об этом не может быть речи, пока Северной Корее не гарантирована безопасность от Китая, что и является одной из основных целей его контактов с США. С точки зрения Кима, американские войска на полуострове обеспечивают противовес китайскому влиянию. Таким образом, если США и Северная Корея нормализуют свои отношения, Пхеньян, возможно, будет слабо заинтересован в сокращении или выводе американских войск с Юга. Более того, южнокорейская общественность будет ждать и требовать - а правительство планировать сокращение своих собственных вооруженных сил в связи со снижением напряженности с Северной Кореей, что может стать поводом для США сохранить свое военное присутствие на нынешнем уровне для компенсации сокращения ВС ЮК.
Все это говорит о том, что нет никакой изначальной ошибки в изменении структуры и составе американских войск в Южной Корее при эволюции северокорейской угрозы, изменении в военной технике, оптимизации и упорядочении механизмов управления и контроля, совершенствовании военных возможностей Южной Кореи или обеспечении других требований (как это сделала администрация Буша в 2004 году, когда повторно вернула 10 000 военнослужащих из Южной Кореи в Ирак во время Второй войны в Персидском заливе). В ответ на подобные факторы на протяжении многих лет проводились изменения в военном присутствии США в Европе и Японии. И нет никакого волшебства вокруг числа 28 500 человек – развернута произвольная конфигурация войск без какой-либо системной оценки фактических потребностей и проживания военнослужащих.
Фактически безопасность Южной Кореи не зависит от этих сил. Они необходимы, скорее для обеспечения быстрого укрепления Юга дополнительным подкреплением сухопутными, воздушными и военно-морскими силами из США и других районов региона. Сомнительно, что уровень сдерживания Северной Кореи снизится, если США разумно сократят присутствие своих войск до уровня сохранения возможностей для защиты и поддержки этого подкрепления.
Мелочный и Расточительный Президент
Похоже, что Трамп хочет вывести из Кореи все американские войска из-за огромных затрат, без учета возможных репутационных потерь доверия и влияния Америки в Азиатско-Тихоокеанском регионе и глобальной сети альянсов, помогающей удерживать мир. В сознании президента Южная Корея является неблагодарным союзником, способным ради защиты страны бросить американцев и обманывающий Америку в торговых отношениях. По его мнению, выведение американских войск нанесло бы еще один удар для доктрины «Америка превыше всего». Но его логика ошибочна, как и его стратегическое мышление.
Во-первых, присутствие американских войск в Южной Корее является сделкой. Южнокорейцы несут 50% затрат на поддержание этих войск и часто помогают покрыть значительные траты, которые США несли на протяжении многих лет для развития и совершенствования своих военных объектов в этой стране, например, когда Сеул согласился взять на себя часть затрат по развертыванию американской системы противоракетной обороны THAAD. Оставшиеся расходы США на эти войска можно признать ошибкой округления в бюджете Пентагона и несущественными для 18 триллионого федерального бюджета.
Во-вторых, США должны будут понести 100% стоимости переброски всех этих войск домой и передислокации их на объекты по всей территории Соединенных Штатов. Скорее всего, это очень понравится членам Конгресса, имеющим военные объекты в своих регионах, поскольку это ещё и увеличение рабочих мест для американских рабочих. Но единственным способом добиться существенной экономии будет консервация этих сил, связанного с ними оборудования и активов - решение, которое не имеет смысла, если США намереваются сохранить свою приверженность идее сохранения безопасности в Южной Корее.
Наконец, союз США с Южной Кореей представляет собой больше, чем просто обязательство защиты этой страны; он также является олицетворением позиции США в Азиатско-Тихоокеанском регионе и имеет ключевое значение в вопросе сохранения благоприятного баланса сил с Китаем. Силы США, которые там базируются, имеют решающее значение для обороны Японии и могут быть использованы для более широкого применения военной силы США в регионе, если того потребуют обстоятельства. Быстрый и односторонний вывод войск нанесет серьезный ущерба тому, что осталось от доверия к обязательствам США по безопасности в регионе.
Снижение рисков и предотвращение конфликтов
Созвучие саммитов Трамп-Ким в Сингапуре и «Луна-Ким» в Панмунджоме запустило процесс переговоров по мирному договору, который неизбежно привлечёт другие страны с предложениями по обеспечению безопасности и стабильности на Корейском полуострове с их участием. Трудно представить себе создание прочного режима мира и безопасности, игнорирующий угрозы обычных вооружений Севера объединенным силам США и ЮК; речь идет не только о тысячи артиллерийских орудий, ракет и боеголовок, готовых атаковать Сеул непосредственно за пределами демилитаризованной зоны, но и о проникновении северокорейских спецподразделений в глубину южнокорейской территории для подрыва не только координации операций вооруженных союзных сил США-ЮК, но и развертыванию американского подкрепления. Отсутствие прозрачности в движении северокорейских войск и военной деятельности в мирное время также повышает риск просчета, способный спровоцировать конфликт.
Две эти проблемы должны решаться пакетом мер по снижению рисков, которые включают в себя сокращение обычных вооружений, CBMs для снижения риска случайного конфликта, совместные программы сокращения угроз по демонтажу систем обычных вооружений Северной Кореи, программы конверсии оборонных предприятий Северной Кореи и демобилизации военнослужащих.
Сокращение обычных вооружений и CBMs
По мнению многочисленных экспертов по контролю над вооружениями многолетний европейский опыт контроля над вооружениями и CBMs могут найти применение в сокращении угроз на Корейском полуострове, равно как и опыт США в Советском Союзе по ведению переговоров о мерах укрепления доверия на море. Моделирование сокращения обычных вооружений на опыте сокращения обычных вооружений в Европе (ДОВСЕ) - договоры-сокращения до равных уровней в пяти основных категориях боевой техники, которые являются оптимальными для наступательных операций, могут дать больший эффект, чем серия политических переговоров в начале этого процесса. Тогда, ограничения на предельную концентрацию сил в различных регионах, как это реализовано в Договор об ОВСЕ, могут стать более осуществимы. Если на более поздних этапах переговорного процесса обе стороны начнут серьезные обсуждения сокращения обычных вооружений, США смогут изучить возможные точки компромиссных решений по американским и южнокорейским обычным вооружением, химическим оружием Севера и ракетам малой дальности. Сколько могут стоить различные уступки, будет зависеть от прогресса в ограничении других элементов режима мира и безопасности на полуострове, а также трансформации обычных вооружений США и ЮК.
Но в краткосрочной перспективе наиболее осуществимо «лежащее на поверхности» - совместное CBMs по снижению рисков конфликта между Северной и Южной Кореей в Желтом море, где у сторон взаимные претензии о границах и правах на рыболовство. В своем выступлении в мае 2016 года на 7-м съезде партии трудящихся Ким Чен Ын предложил военным в переговорах с Южной Кореей снизить напряженность, особенно на Желтом море. Тогда консервативное правительство Южной Кореи отклонило эту инициативу, но правительство Луна, вероятно, будет более внимательно и совместная инициатива США-ЮК по установлению регулярных переговоров по CBMs может стать привлекательным для Пхеньяна. Меры по снижению напряженности в Желтом море также упоминались в Декларации Панмунджома, подписанной двумя лидерами в апреле.
Что касается Сеула, то меры по снижению риска конфликтов на Желтом море являются проблемой Севера и Юга. Отношение Севера об участии в этом вопросе США или других сторон, неизвестны. Однако обе страны могли бы использовать опыт двух успешных морских CBMs. Первое - это Соглашение 1972 года о предотвращении инцидентов в море (INCSEA [4]), которое было разработано для предотвращения или сокращения инцидентов между сверхдержавами и правил рассмотрения возникающих инцидентов. Второй - Кодекс незапланированных столкновений на море (CUES [5]) - добровольное соглашение между более чем 20 странами по территориям в западной части Тихого океана, которое предусматривает меры безопасности, коммуникаций и навигации для предотвращения конфронтации между военно-морскими судами и самолетами во время незапланированных столкновений. Если Север и Юг смогут договариваться, США смогут проинформировать их о лучших практиках снижения рисков непреднамеренного конфликта, безопасного и профессионального поведения противоборствующих военно-морских сил, действующих в непосредственной близости друг к другу.
Ни Северная, ни Южная Корея не хотят, чтобы их споры в Желтом море переходили в вооруженные конфликты. Если переговоры Север-Юг по Желтому морю окажутся успешными, США, Южная Корея и Северная Корея смогут постепенно решить более сложные проблемы CBMs по сокращению обычных вооружений на полуострове. Однако, ключевой вопрос, возможно ли провести весь процесс начав с проблемы Желтого моря. Получиться ли перейти от узкой проблемы морских и рыболовных прав, и споров вокруг установлении границ Северной Разделительной Линии (NLL [6]), к формированию основ сокращения масштабов напряженности и вопросов вывода материальных ресурсов.
Это может оказаться выполнимым. На западном побережье Северной Кореи размещён крупный корпус KPA (IV корпус), а также военно-морской штаб, которые являются важными элементами северокорейских сил. Ранее Пхеньян говорил, что они готовы рассматривать вопросы военной напряженности в Желтом море под более широким углом. Неясно, на сколь значительное сокращение напряженности в этом районе готов пойти Север, но такие шаги могут помочь в разрешении споров по правам на рыболовство, что позволит обеим странам получать больше прибыли от использования этого морского ресурса.
Ключевым моментом является серьезная заинтересованность обеих сторон в сокращении своих обычных вооружений. Ким хочет уменьшить общий размер своих вооруженных сил, чтобы высвободить ресурсы для развития гражданской экономики. Президент Луна не только столкнется с лобби расходов на оборону ЮК, но если на полуострове неожиданно наступит мир, ещё и экономическим давлением. Южнокорейское население находится на пути к демографической яме - и армия ЮК уже пытается оценить, как поддерживать оборону меньшим числом военнослужащих в недалеком будущем. Насколько глубоко вовлечены США в процесс переговоров между Севером-Югом и необходимо ли прямое участие США в таких переговорах, зависит от того, затрагивается ли вопрос военного присутствия США на Юге в двусторонних решениях на уровне силовых ведомств.
В целом, CBMs могли бы сыграть важную роль в демилитаризации Северной Кореи. Они помогут нормализовать отношения США и Южной Кореи с Северной Кореей, и при удачном стечении обстоятельств нормальные отношения создадут больше возможностей для CBMs. Более доверительные отношения с Сеулом и Вашингтоном являются одним из главных приоритетов Пхеньяна; достижение этой цели позволит значительно снизить угрозы, а Северная Корея желает прийти к миру и безопасности на Корейском полуострове.
Оборотная конверсия и демобилизация
Не так давно три эксперта из Стэнфордского университета обсуждали возможности преобразования ядерной и ракетной инфраструктуры Северной Кореи для гражданского использования. Такой подход может также быть применим к сокращению и массовому переводу обычного вооружения Северной Кореи под гражданское назначение.
Ким Чен Ын высказался за необходимость большего внимания и направления ресурсов Северной Кореи на развитие гражданской экономики. Действительно, в течение большей части десятилетия, и особенно после того, как Ким пришел к власти в 2011 году, высокопоставленные должностные лица КНДР ставят под сомнение вклад, который военные расходы вносят в рост гражданской экономики, и намекнули, что трансформация в отношениях между США и КНДР может проложить путь к переговорам о сокращении обычных вооружений. По мнению одного из экспертов, расходы на оборону, судя по всему, серьезно сказываются на экономике Северной Кореи; однако Северная Корея не раскрывает свой бюджет в абсолютном выражении (только проценты), а оценки расходов на оборону в Северной Корее, как известно, ненадежны и широко варьируются. Государственный департамент США, согласно оценкам World Military Expenditures and Arms Transfers 2016 года, сообщает, что военные расходы Северного региона за период с 2005 по 2015 год составляли в среднем около 3,7 млрд. долл. США в год или примерно 23% от его ВВП (для сравнения, США тратят примерно 3,4% ВВП на оборону). По мнению большинства аналитиков, расходы на оборону в Северной Корее составляют около четверти всех государственных расходов.
Что более известно, так это то, что в Северной Корее работают около 180 военных заводов, в том числе 40 оружейных заводов под различные калибры оружия, 10 заводов по производству бронемашин, 10 морских судостроительных верфей и 50 заводов по производству боеприпасов. Кроме того, более 115 невоенных заводов имеют специальные планы на производство военных материалов. Конверсия многих из этих объектов под гражданские задачи не только сократит расходы на оборону, но и увеличит производство гражданской продукции.
И хотя Северная Корея не делала никаких публичных заявлений о переоборудовании объектов оборонного производства, прошлое правительство трансформировало ряд военные объектов под гражданские нужды. Двумя ярчайшими примерами является конверсия двух военных аэродромов в гражданские аэропорты (аэропорт Калма в Вонсане и аэропорт Сэмджийон) в особых экономических зонах, ориентированных на туризм, а конверсия отеля Saenal, первоначально построенного для военного использования, - в роскошный отель в восточном портовом городе Вонсан.
Такие инициативы, по-видимому, подпадают под политику Ким-юнджин (двойное развитие - ядерного сдерживания и экономики), позволяя режиму зарабатывать иностранную валюту и минимизировать негативное воздействие на ее местное население и развитие обороны. Более того, конверсия и демобилизация являются многогранными задачами. Россияне могли бы сильно помочь Северу в демонтаже и консервации оружия и оборудования, опираясь на их совместный с США опыт по снижению угроз (например, «Программа Нанна-Лугара»). Южнокорейцы и, возможно, китайцы могли бы также оказать Северу помощь в переоборудовании ряда объектов обороны в гражданские объекты и помочь Северу разработать жизнеспособный план по демобилизации большей части войск и реинтеграции (сохранено выражения оригинала – примечание ВПК.name) их в гражданскую экономику.
Сложность и дороговизна конверсии оборонки и демобилизации военнослужащих будет зависеть от масштабов и охвата. Помимо проблемы обеспечения этих программ соответствующим внешним финансированием, для достижения успеха необходимо решить четыре важнейших задачи: во-первых, преобразование обороны и демобилизацию необходимо будет интегрировать в единые планы и программы, а также расставить приоритеты для построения будущего межкорейского экономического сотрудничества. Во-вторых, реализация должна быть такой, чтобы размеры целевой помощи Северной Корее соответствовали широте внедрения в ней рыночных реформ и лучших деловых практик. В-третьих, планы конверсии физических установок и оборудования, которые задействованы в настоящее время в производстве вооружений, должны быть вписаны в программы северокорейских отраслевых приоритетов, в частности, по расширению сельскохозяйственного производства и улучшению транспортной инфраструктуры. Наконец, масштабы и темпы преобразования оборонки и демобилизации необходимо будет синхронизировать с потребностями северокорейской экономики в рабочей силе, для трудоустройства бывших солдат.
Реализация этих задач подразумевают гораздо большую экономическую прозрачность, чем Северная Корея предоставляла в прошлом. Реформы отводят важную роль Южной Корее по планированию и финансированию новых инициатив. Пока есть сомнения, что Пхеньян имеет достаточный уровень доверия к Китаю, США или Японии, чтобы делиться с ними чувствительной для экономической безопасности информацией, а русские - даже если бы у них была воля сыграть значительную роль в данном процессе – просто не обладают для этого достаточными ресурсами. В тоже время, Северная и Южная Кореи могут воспользоваться своим прошлым опытом и уроками, извлеченными из предыдущего экономического сотрудничества, для применения лучших практик и устранения прошлых ошибок.
Вывод
Взаимодействие США и Южной Кореи с Северной Кореей практически полностью сосредоточено на денуклеаризации в ущерб другим областям, которые могли бы способствовать нормализации отношений и примирению между Кореями, что, в свою очередь, могло бы подтолкнуть процесс формирования зоны, свободной от ядерного оружия. Сингапурский саммит обязал США и Северную Корею подписать мировое соглашение и мирный договор. Вашингтону и Сеулу необходимо запустить совместный процесс серьезного и постоянного планирования деятельности по выполнению этих обязательств для создания мира и безопасности на Корейском полуострове при соблюдении интересов обеих сторон.
Для начала следует неофициально изучить вопрос через контакты по Track 2 или Track 1.5. Это позволит понять восприимчивость Северной Кореи к мерам по сокращению военных угроз и какова их предположительная реакция на переговоры о денуклеаризации и новом мирном договоре. Желание Севера конструктивно участвовать в этих обсуждениях может быть одним из показателей его интереса к преобразованию отношений с Соединенными Штатами и Южной Кореей. Возможно, что более важно, было бы легче добиться прогресса в сокращении обычных вооружений и CBMs между Северной и Южной Кореей, чем в ядерного разоружения. Это могло бы направлять переговорный импульс на примирение и нормализацию, а также обеспечить запасной путь при возникновении тупика в переговорах между США и КНДР по денуклеаризации.
Автор: Ричард Сокольский
Перевод: ВПК.name
Примечание ВПК.name
- Денуклеаризация – создание зоны, свободной от ядерного оружия.
- CBMs (confidence building measures) – меры, по укреплению доверия.
- CTR (cooperative threat reduction) – совместное сокращение угроз
- INCSEA (rules of the road established between the United States and the Soviet Union in their Incidents at Sea) - правила дорожной карты между США и СССР по инцидентам в море
- CUES (Code for Unplanned Encounters at Sea) – кодекс незапланированных инцидентов в море
- NLL (Northern Limit Line) – северная разделительная линия
