На сайте Фонда Карнеги за международный мир опубликована статья Cara Abercrombie «Removing Barriers to U.S.-India Defense Trade», рассказывающая о том, как можно преодолеть бюрократические барьеры в индийско-американском военно-техническом сотрудничестве. Ниже приводим перевод материала.
Углубляющиеся отношения американской администрации с Индией как элементом стабильности в свободном и открытом Индо-Тихоокеанском регионе вполне может вылиться в оружейные сделки. Госсекретарь Рекс Тиллерсон говорил об этом в октябре 2017 года, отметив, что Соединенные Штаты предложили Индии «меню различных вариантов» для развития военного потенциала. Если это так, то американские компании США должны быть конкурентоспособными претендентами на предоставление платформ, которые необходимы для военной модернизации Индии. За прошедшее десятилетие Индия закупила американского оружия на более $ 15 млрд, и, планируя потратить более 150 млрд долларов в течение следующих десяти-пятнадцати лет, активно рассматривает американские варианты.
Однако дополнительные крупные продажи американской продукции военного назначения в Индию далеко не гарантированы. Хотя за последние полтора десятилетия компании из США добились значительных успехов на индийском рынке, двустороннее ВТС, тем не менее, не оправдало ожиданий. Соединенные Штаты и Индия по-прежнему преследуют разные цели, и их соответствующая политика в области экспорта и закупок отражает это. В то время как индийский регламент закупок создает проблемы почти для всех иностранных поставщиков, компании из США сталкиваются с особенно трудными препятствиями из-за уникальной природы американской системы.
Существующие бюрократические барьеры можно преодолеть, но для этого потребуются согласованные политические и бюрократические усилия по устранению несоответствий между политикой и процедурами двух стран. Неспособность сделать это было бы серьезным упущением, поскольку ВТС может быть особенно эффективным средством укрепления стратегического партнерства двух стран.
РАЗЛИЧНЫЕ ЦЕЛИ ВТС
Соединенные Штаты являются ведущим мировым экспортером оружия, а Индия является ведущим импортером в этой сфере. За годы обе страны разработали свои уникальные сложные системы регулирования и продажи и закупок оружия. И эти системы находятся в сталкиваются друг с другом, поскольку цели ВТС двух стран — хотя и аналогичные — не совсем согласованы.
Соединенные Штаты используют торговлю оружием для обеспечения более тесного партнерства и взаимодействия с друзьями и союзниками. Главная цель экспорта вооружений США – укрепление военного потенциала партнеров и союзников для защиты себя и, при необходимости, для того, чтобы страны-партнеры могли действовать вместе с американскими военными для решения общих проблем безопасности. Соединенные Штаты также используют экспорт оружия для поддержания своей промышленности и сокращении затрат для вооруженных сил США за счет экономии на масштабе. В Вашингтоне также учитывают, что такой экспорт сохраняет технологические преимущества Соединенных Штатов и поддерживает более широкие внешнеполитические цели, такие как права человека и региональная стабильность, и эти цели могут перевесить любые партнерские отношения. Подобное произошло двадцать лет назад, когда Вашингтон заблокировал продажи оружия в Нью-Дели после ядерного испытания в 1998 году.
Индия, которая долгое время пытается добиться независимости в производстве оружия, разработала регламент закупок, направленный на получение иностранных технологий и создание производственных линий в Индии с двумя целями — содействовать развитию оборонной промышленности и содействовать росту занятости (в соответствии с политикой Make in India Нарендры Моди). Индия также стремился искоренить коррупцию, выпустив подробные, предписывающие процедуры. Цель Процедуры оборонных закупок 2016 года (Defence Procurement Procedure, DPP) — руководящего документа для всех индийских военных закупок — заключается в том, чтобы вооруженные силы Индии могли своевременно приобретать необходимое вооружение, а сделки были прозрачны, и подотчетны и гарантировали справедливую конкуренцию , Чтобы создать одинаковые для всех правила игры, DPP отдает приоритет тем тендерам, где участвует больше одной компании, тем самым минимизируется рис коррупции и снижается цена. Стремление Индии к самообеспечению находит свое отражение и в офсетной политике, которая требует от иностранных компаний –участников больших контрактов (300 млн долл. США или более) инвестировать 30 процентов стоимости контракта в индийский ОПК или космическую отрасль.
В последние годы Вашингтон и Нью-Дели предпринимали конструктивные шаги в области упрощения ВТС. Индия подняла свои ограничения на прямые иностранные инвестиции в отечественные оборонные предприятия (с 26% до 49% от доли акций), что облегчает для иностранных компаний возможность вступать в совместные предприятия с индийскими компаниями. В Нью-Дели также были внесены незначительные изменения офсетную политику для стимулирования иностранных инвестиций в оборонный сектор, что позволило компенсировать потребности в компенсациях за счет инвестиций в гражданский космический сектор в дополнение к «оборонке».
Между тем Соединенные Штаты меняют свою экспортную политику для Индии начиная с 2001 года, когда администрация президента Джорджа Буша мл. отменила санкции, полагая, что содействовать росту сильной Индии соответствует американским интересам. В последние годы Вашингтон внес несколько дополнительных корректировок в политику экспортного контроля, чтобы облегчить продажу оружия в Нью-Дели. Существенно, что он перешел от «презумпции отрицания» — политики, которая фактически блокировала экспорт чувствительных технологий военного или двойного использования в Индию без существенного обоснования — к общей политике утверждения экспорта (a general policy of approval) большинства военных технологий в Индию (при условии, что они не будут использоваться в ядерных, ракетных, химических или биологических программах). Обозначение Соединенными Штатами Америки в 2016 году Индии как важного партнера в сфере обороны (amajordefensepartner), свидетельствует о повышенном статусе Индии как партнера по ВТС. В результате этих усилий американские фирмы с 2008 года успешно продали Индии ряд платформ, включая патрульные самолеты P-8, транспортные самолеты C-130 и C-17, 155-мм гаубицы M777, вертолеты Apache и Chinook.
ПРОЦЕДУРНЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Несмотря на недавние продажи американского оружия в Индию, несогласованность политики двух стран осложняют военно-техническое сотрудничество. Нижет приводится обзор пяти из наиболее значительных препятствий, которые не являются непреодолимыми, но все же заслуживают особого внимания.
Содействие партнерству и согласованности
Основная задача правительства США взаключается в укреплении стратегического партнерства с Индией и обеспечении операционной совместимости ВС двух стран, в то время как геостратегические соображения и партнерство, в частности, отсутствуют в задачах DPP Индии и не учитываются в критериях отбора. DPP действительно учитывает потенциальную «закупку по стратегическим соображениям», которая позволяет Минобороны закупать необходимую продукцию военного назначения, не проходя многоуровневый конкурс в случаях, когда стратегические соображения являются главным фактором, определяющим итоговое решение.
Но такие решения обычно принимаются лишь в действительно исключительных обстоятельствах. Решение об обходе обычной процедуры закупки может быть принято только Комитетом по безопасности(CabinetCommitteeonSecurity), в состав которого входят премьер-министр и советник по национальной безопасности, а также министры обороны, иностранных дел, финансов и внутренних дел -и это только после рекомендации Совета по оборонным закупкам (DefenseProcurementBoard). Этот совет возглавляется министром обороны и состоит из высокопоставленных военных и гражданских чиновников. В системе с богатой историей коррупционных скандалов любая рекомендация Совета обойти процедуры должна будет решительно защищаться от неизбежных обвинений в нечестной игре; такое положение дел уменьшает вероятность того, что такие исключения будут преследоваться.
Оборонные закупки по самой своей природе имеют геостратегические последствия. DPP должен признать и это, и принять геостратегические соображения в качестве одного из стандартных критериев оценки отбора, а не продолжать их взвешивать только в исключительных ситуациях.
Оптимизация передачи технологии
Поскольку Индия уделяет первоочередное внимание передаче технологий, в запросе о предоставлении предложений (requestofproposals, RFP) всегда указывается, какой процент от технологий определенной платформы должен передаваться покупателю в качестве. Для американских компаний два фактора определяют то, что они могут предложить Индии – это правительственные ограничения на передачу технологии и прибыль. В то время как правительство США продемонстрировало намерение передавать Индии высокие технологии, есть ряд технологий, которые американцы ради сохранения конкурентоспособности передавать не будут. Также бывают ситуации, когда правительство США готово делиться чувствительной технологией с Индией, но компания-производитель считает, что не стоит передавать права собственности или ноу-хау. Американские предприятия не всегда могут удовлетворить требования по передаче технологии в рамках RFP, тем самым упускают возможность для сотрудничества.
Также сложности создаёт новая концепция стратегического партнерства, включенная в DPP в 2017 году. Она открывает путь для некоторых индийских частных фирм для развития оборонного производства. Концепция стратегического партнерства требует, чтобы иностранные фирмы сотрудничали с избранными индийскими компаниями, что сразу поднимает вопросы о правах собственности и контроля над технологиями. Для развития условий, способствующих сотрудничеству в оборонной сфере с иностранными поставщиками, для Индии будет важно основывать свои требования о передаче технологий на взвешенной оценке.
Обеспечение защиты чувствительных технологий
Готовность Вашингтона делиться чувствительными технологиями со страной-партнером зависит о том, предоставляет ли правительство этой страны гарантии защиты технологий по стандартам США. Данная практика отражается и в сотрудничестве американского правительства с национальными частными компаниями. Предприятия частного сектора США следуют государственным инструкциям по обращению с секретной военной информацией. Поскольку Индия стремится стимулировать национальные частные компании к участию в оборонных проектах, она вводит для частных предприятий собственные стандарты работы и систему контроля в сфере управления секретной информацией. Нью-Дели необходимо заключить с Вашингтоном правительственное соглашение, касающееся практик обеспечения безопасности в частном секторе до того, как частные компании смогут привлечь своих индийских коллег к разработке и производству чувствительных технологий.
Со стороны Индии было бы неразумно отклонять требования США к этим формальным гарантиям, воспринимая их в качестве лишних бюрократических процедур. Поскольку индийская оборонная промышленность переходит от монополии государственных предприятий к реальному вовлечению частного сектора, что представляет собой существенный сдвиг парадигмы, в интересах Индии защитить наиболее чувствительную военную информацию от распространения и кражи.
Оценка минимальных затрат или оптимальной стоимости
DPP намеренно отдает предпочтение предложениям с наименьшей стоимостью из тех конкурсных заявок, которые соответствуют требованиям данного документа. Это отчасти обусловлено опасениями относительно коррупции – логика заключается в том, что заявки с меньшей предложенной стоимостью делают возможное злоупотребление средствами менее привлекательным.
Использование наименьшей стоимости в качестве определяющего фактора в решениях DPPне стимулирует компании к предложению более продвинутых технологий, чем те, которые соответствуют минимальным запрашиваемым индийской стороной требованиям, поскольку такие технологии, как правило, являются более дорогими. Это справедливо даже для тех случаев, когда, например, американская компания (и, соответственно, правительство США) готова предложить больший процент передачи технологий или ее более продвинутые образцы, чем указанные в индийском запросе на предложения. DPP пытается компенсировать данный сценарий предоставляя фиксированное количество дополнительных баллов заявкам, в которых предлагаются дополнительные технологии, однако это делается без какой-либо явной оценки качества данных технологий. Подобный подход не отражает других преимуществ поступивших предложений, таких как потенциал сотрудничества с данной американской компаний по экспорту в третьи страны, доступ к глобальным цепочкам поставок американских оборонных предприятий и возможные будущие совместные исследования и разработки. Умышленное уклонение DPPот качественных или потенциально субъективных критериев отражает желание защитить систему от относительно неопытных государственных служащих, управляющих ей, так как в Индии не хватает квалифицированных кадров в сфере закупок.
Американская модель закупок отличается от описанной выше индийской модели. При проведении тендеров Министерство обороны США может выбрать поставщика, который наилучшим образом подходит правительству, даже если он не предлагает самую низкую цену. Лица, принимающие решения, должны обосновать свой выбор, но данный подход дает им определенную гибкость по принятию во внимание и оценке тех предложений, которые, возможно, не были бы отражены в запросе на предложения, но были бы полезны для Соединенных Штатов.
Соответствие техническим условиям
На самом базовом уровне DPPи технические требования США в сфере контроля за экспортом вооружений несовместимы, что делает практически невозможным для американских поставщиков соответствовать индийским критериям. Наиболее ярким примером служит сжатый срок реагирования на индийские запросы о предоставлении предложений. Согласно DPP, после публикации запроса компании имеют 90 дней для подачи заявки на участие в конкурсе. Американские компании не могут отправлять ответ до тех пор, пока они не получат одобрение от правительства США, что, применительно к экспорту чувствительных технологий, превышает требуемые индийской стороной сроки.
Правительство США и американские компании придумали некоторые творческие, но неэффективные способы решения данной проблемы, такие как проведение межведомственных проверок лицензий до выпуска запроса о предоставлении предложений. Однако это создает определенные риски. Если технические требования со стороны заказчика меняются уже после данных предварительных проверок, американские компании оказываются в крайне затруднительном положении с точки зрения соблюдения сроков. Кроме того, с целью ускорить процесс проверки лицензий до того, как увидеть реальные требования, американские компании могут запросить у правительства разрешение на передачу менее продвинутых технологий, согласование которых требует меньших временных затрат. В подобных случаях американские компании могут предлагать менее продвинутые технологии, чем те, которые они и правительство были бы готовы передать, поскольку на согласование передачи более чувствительных технологий необходимо больше времени, что ставит американские заявки в невыгодное положение.
Преодоление препятствий
Соединенные Штаты и Индия не должны позволять вышеупомянутым бюрократическим вопросам препятствовать взаимовыгодному сотрудничеству. Каждая из сторон должна предпринять посильные меры по изменению существующих политик с целью облегчения двусторонней торговли. Большая часть из приведенных ниже рекомендаций касается Индии, так как страны-импортеры в значительной степени определяют условия торговли в оборонной сфере.
РЕКОМЕНДАЦИИ США
Упрощение некоторых процедур в сфере передачи технологий. США, несмотря на продемонстрированную готовность экспортировать технологии в Индию на уровне, соответствующем тому, который Вашингтон предлагает своим ближайшим союзникам, в целом сохраняют консервативную позицию в данной сфере. Правительство США, признавая, что национальные оборонные компании осуществляют свою деятельность на все более конкурентном глобальном рынке, должно рассмотреть возможность смягчения некоторых экспортных ограничений. Например, оно могло бы разрешить передачу технологий, которые некогда являлись исключительной компетенцией Соединенных Штатов, но в настоящее время поставляются другими участниками международного рынка.
Решения о предоставлении лицензий. Правительству США необходимо продолжать проводить лицензирование и оценку технологий до получения индийских запросов о предоставлении предложений. Это единственный способ обеспечить конкурентоспособность американских компаний в рамках указанных в DDPвременных сроков, хотя он и противоречит стандартным процедурам США. По общему признанию, это крайне трудоемкая и неблагодарная работа, так как невозможно заранее определить требования индийской стороны до выпуска запроса. Но на практике существует много способ решения данной проблемы – от продолжения предварительных проверок, до разработки новых формальных процедур.
РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ИНДИИ
Реалистичные ожидания по передаче технологий. Индия должна учитывать фактор рынка при формировании своих требований к передаче технологий в запросе о предоставлении предложений (включая доступность и количество производителей желаемой технологии), для того, чтобы определить, насколько экономически целесообразным является экспорт данной технологии для производителя.
Заключение правительственного соглашения в отношении обращения с секретной военной информацией частными компаниями. Правительства Индии и США должны подписать соглашение, обозначающее, что американские частные компании будут придерживаться собственных государственных стандартов в сфере безопасности.
Введение критерия «наибольшей ценности» для правительства в сфере оборонных закупок. Индия должны разрешить, чтобы при приятии решений в рамках объявленных тендеров учитывался не только фактор наименьшей предложенной стоимости. К дополнительным критериям можно отнести: геостратегические соображения, значимость предлагаемой технологии и глобальные возможности экспорта.
Увеличение срока ответа на запрос о получении предложений. Индия, принимая во внимание американские процедуры лицензирования, должна продлить сроки для подачи заявок в ответ на запрос о получении предложений. Это не обязательно повлияет на общие сроки закупок, если Индия одновременно упростит порядок разработки запроса о получении предложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Соединенные Штаты и Индия находятся на пороге воплощения общего видения в отношении развития Индо-Тихоокеанского региона в реальное сотрудничество, одним из катализаторов которого является торговля в сфере обороны. Индийский план военной модернизации потенциально может способствовать более тесному взаимодействию с США посредством совместной подготовки специалистов, а также развитию совместных проектов американских и индийских оборонных предприятий.
Сотрудничество осложняется различием процедурных подходов двух стран, а также излишней самонадеянностью бюрократического аппарата, основанной на мысли о том, что предыдущие успехи приведут к будущим продажам. Тем не менее, США и Индия не должны отказываться от общих целей в отношении развития оборонной торговли. Вместе с тем, они должны внести соответствующие процессуальные изменения. Для этого потребуется политическая воля руководства обеих стран, способная перевесить неизбежное сопротивление и инерцию бюрократии.
