Получат ли страны Старого Света свободу рук при реализации оборонных инициатив
Актуальность вопроса о совершенствовании институциональной базы Европейского союза (ЕС) по налаживанию системного сотрудничества в сфере обороны заметно возросла с появлением в Вашингтоне новой администрации, которая подтвердила решение о переносе стратегических интересов США в Юго-Восточную Азию и одновременно потребовала от европейских партнеров наращивать ресурсный вклад в обеспечение евро-атлантической безопасности.
Эгоцентричная и прагматичная позиция Белого дома послужила своеобразным моментом истины для руководства ЕС, у которого появились весомые основания усомниться в готовности США выступать безусловным гарантом безопасности европейских союзников.
В этом контексте руководство ЕС, сохраняя приверженность основополагающим принципам военно-политического сотрудничества с НАТО, приняло ряд решений по укреплению собственных возможностей Европейского союза в сфере обеспечения обороны и безопасности.
РАСШИРЕНИЕ СОТРУДНИЧЕСТВА
В соответствии с Договором о Европейском союзе на полях заседания Совета ЕС по иностранным делам 23 страны Европейского союза 13 ноября подписали уведомление об учреждении Постоянного структурированного сотрудничества в сфере обороны (Permanent Structured Cooperation - PESCO). Под документом нет подписей Великобритании, Дании, Ирландии, Мальты и Португалии. Совет союза оставляет за ними право присоединиться к уведомлению позднее.
Подписание уведомления и передача его Совету ЕС и верховному представителю ЕС – это важный шаг по формированию нормативно-правовой базы для наращивания оборонного потенциала, созданию благоприятных условий для инвестиций в совместные военные проекты и укреплению боевой готовности армий стран-участниц. Документ рекомендует странам-участницам "регулярно увеличивать оборонные бюджеты в реальном исчислении", выделять на закупки вооружений 20% оборонных бюджетов, еще 2% отдавать на военные исследования и разработки. Приводится также описание разных видов сотрудничества стран пакта и регламента деятельности PESCO.
НАТО поддерживает европейскую интеграцию в военной сфере как важное условие консолидации усилий альянса и ЕС по "сдерживанию России", противодействию кибератакам и гибридным угрозам. Вместе с тем в течение многих лет Европейский союз и НАТО не могут преодолеть трудности в формировании общих целей и интересов, создать необходимую институциональную базу и механизмы принятия и выполнения общих решений. В основе фундаментальных разногласий лежит разное видение построения системы обеспечения международной безопасности: ЕС строит свою политику в рамках многостороннего подхода преимущественно с опорой на мирные переговоры по урегулированию кризисных ситуаций, США и НАТО – продвигают униполярный подход с возможностью применения военной силы.
В русле борьбы с гибридными угрозами Европейская комиссия начала консультации с общественностью, в ходе которых граждане, исследователи, представители социальных сетей, СМИ и органов государственной власти стран ЕС выскажут свое мнение о том, что может быть сделано на уровне ЕС для предотвращения распространения недостоверной информации (так называемых фейковых новостей). Параллельно с началом консультаций Комиссия объявила о создании экспертной группы высокого уровня по этой проблеме, в которую войдут представители научного сообщества, социальных сетей, СМИ и организаций гражданского общества.
В рамках Постоянного структурированного сотрудничества в сфере обороны в качестве первого шага страны Евросоюза приступили к разработке плана действий, в котором изложат свои оборонные военные цели и методы контроля за их реализацией. Для приобретения вооружений государства возьмут из фонда Европейского союза около 5 млрд евро, впоследствии планируется наращивать эту сумму. Серьезные усилия предполагается направить на стандартизацию систем вооружений в армиях стран-участниц и на содействие региональной военной интеграции. С этой целью оборонный фонд ЕС будет финансировать совместные военные проекты стран союза, разработку, производство и закупку вооружений и военного оснащения. Предстоит еще определиться с выбором из множества типов производимой в странах ЕС авиационной техники, бронетехники, штурмовых винтовок и иных вооружений конкретных проектов для финансового поощрения.
Для финансирования операций общих военных сил создается специальный фонд.
Таким образом, формально сделан шаг в сторону укрепления стратегической независимости ЕС и придания ему возможности действовать в одиночку, когда это необходимо, или с партнерами, когда это возможно.
ЗА И ПРОТИВ
Наиболее полно и откровенно по вопросу о повышении независимости ЕС в военной сфере высказалась канцлер Германии Ангела Меркель. По ее мнению, европейцам пришло время перестать полагаться на тех, на кого они всегда полагались, и рассчитывать только на свои силы. Имелись в виду США. Одновременно Меркель не удержалась от реверанса в сторону Вашингтона и добавила, что европейская координация должна все-таки осуществляться в партнерстве с американским союзником, несмотря на явное охлаждение его к европейским делам.
Франция приняла сторону Германии. Президент Эмманюэль Макрон заявил, что уже через 10 лет Европа получит "общую военную силу, совместный оборонный бюджет и общую доктрину для (оборонных) действий". Этим самым Париж определенно высказался за создание Европой отдельной армии как общей военной силы, а не какого-то локального дополнения к НАТО. Несколько раньше, в марте 2015 года, глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер также поддержал создание единой армии Евросоюза, что позволит странам ЕС сформировать общую внешнюю политику и политику безопасности и не допустить разрушения мирового порядка, сложившегося в Европе после Второй мировой войны и после холодной войны.
Несмотря на согласие немцев и французов относительно оборонной инициативы в целом, между ними существуют разногласия относительно темпов развития оборонных программ и географии применения европейских сил быстрого реагирования. Франция выступает за ускоренное формирование в рамках общей оборонной инициативы компактной и решительной группы государств-единомышленников, способных служить локомотивом совместного проекта. Германия выступает за умеренность, неторопливость и открытость для всех желающих присоединиться к пакту государств.
АНТИРОССИЙСКИЙ ВЕКТОР
На церемонии подписания документа в Брюсселе глава европейской внешней политики Федерика Могерини назвала сделку "историческим моментом в защите Европы". Более откровенным был Жан-Ив Ле Дриан, французский министр иностранных дел и бывший министр обороны, который заявил, что в Европе существует напряженность, вызванная повышенной агрессивностью России после аннексии Крыма. Вскользь министр упомянул об угрозе терактов исламистских боевиков.
Таким образом, создаваемая структура изначально ориентируется против пресловутой "угрозы с Востока", а шаги по предотвращению распространения недостоверной информации создают основу для ограничения свободы действий СМИ, в чем в последние дни заметно преуспели заокеанские партнеры ЕС.
Особенностью Постоянного структурированного сотрудничества в сфере обороны является его модульная архитектура, поскольку в нем не обязаны участвовать все страны ЕС. Одновременно не все государства, поддержавшие идею сотрудничества, должны участвовать во всех его проектах.
Явную антироссийскую направленность имеют предпринимаемые европейцами меры по повышению военной мобильности на территории стран ЕС. В принятом Совместном сообщении Еврокомиссии и Верховного представителя ЕС изложены шаги, которые необходимо предпринять для устранения препятствий, мешающих перемещению военной техники и военнослужащих на территории ЕС, что потребует адаптации сухопутных коммуникаций (шоссейных и железных дорог, мостов), портов и аэродромов для оперативных перебросок в пределах европейского театра прежде всего крупногабаритной тяжелой военной техники. Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг назвал обеспечение военной мобильности приоритетным проектом в стратегическом партнерстве между альянсом и ЕС.
Одновременно решено ускорить адаптацию законодательной базы стран – участниц ЕС с целью обеспечения беспрепятственного пересечения национальных границ при перебросках техники и военнослужащих между государствами альянса за счет создания своеобразного аналога "военного Шенгена".
В то же время подписание соглашения демонстрирует прагматизм европейской интеграционной политики в сфере безопасности, которая старается противостоять давлению на Европу из-за океана. Важную роль играют чисто экономические факторы, способствующие объединению военных усилий и рациональному использованию средств, выделяемых на военное сотрудничество, на разработку новых образцов вооружений с опорой на европейские возможности.
ТРОЯНСКИЙ КОНЬ В ЕВРОПЕ
Упомянутые факторы свидетельствуют о, казалось бы, в целом прагматичном характере европейских инициатив по военной интеграции и реальных попытках европейцев снизить зависимость от США в сфере обеспечения безопасности. Однако нельзя забывать, что своеобразным троянским конем Вашингтона в Европе была и остается Организация Североатлантического договора, которая с момента своего создания и до наших дней используется в целях, имеющих мало общего с национальными интересами европейских государств. Сохраняющаяся зависимость ЕС от НАТО в военной сфере вряд ли предоставит европейцам искомую свободу рук при реализации Постоянного структурированного сотрудничества в сфере обороны. Скорее всего в рамках стратегии глобального доминирования США и НАТО европейцев будут использовать для решения круга задач, которыми альянс по тем или иным причинам не расположен заниматься.
Несмотря на то что подписанный в Брюсселе документ расценивается авторами как значительный и основополагающий, для его формулировок характерны декларативность, необязательность выполнения и ограниченная сфера применения. Нельзя исключить, что документ может постигнуть участь некоторых предыдущих "исторических" решений ЕС, многие из которых в дальнейшем оказывались забытыми и неэффективными (достаточно вспомнить проект Конституции ЕС).
БУДЕТ ЛИ СОЗДАНА ЕДИНАЯ АРМИЯ
В дискуссии по становлению европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО) продолжает присутствовать тема трансформации ЕС в двух важнейших сферах, связанных с предотвращением конфликтов и применением силы. Каждая из этих сфер охватывает вопросы миротворчества, вооруженного вмешательства, санкций и права вето.
Новое измерение задаче формирования системы коллективной безопасности в Европе с участием ЕС и России придал украинский кризис. В контексте отношений Россия–ЕС необходимо приложить совместные усилия по урегулированию на Украине и найти контуры компромисса, поскольку обоим игрокам угрожает маргинализация, если они не сумеют преодолеть раскол и объединить потенциалы.
Однако поиск взаимопонимания между Россией и ЕС осложняется тем, что при всем стремлении к самостоятельности в политической и оборонной сфере ЕС, как правило, действует в тесной координации с США и НАТО, несмотря на имеющиеся разногласия между ними. Этот фактор оказывает определяющее влияние на участие ЕС в урегулировании кризисных ситуаций.
В сфере сохранения мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности основная задача ЕС состоит в урегулировании кризисов, характеризующихся низким уровнем вооруженного противостояния, но осложненных комплексом сопутствующих политических, экономических и гуманитарных проблем. Многие из кризисов не поддаются разрешению исключительно силовым путем и требуют согласованного применения как военных, так и невоенных ("гражданских") сил и средств. Функции гаранта глобальной безопасности для стран Запада и проведение операций в условиях высокой вероятности оказания противником серьезного вооруженного сопротивления на современном этапе Евросоюз признает за Североатлантическим союзом.
Характерной особенностью нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность ЕС по предотвращению конфликтов и урегулированию кризисов, является значительное число инструментов неопределенной правовой природы, которые могут быть причислены к так называемому мягкому праву. К ним относятся документы, положения которых носят мягко-правовой характер: рекомендации, декларации, общие стратегии, межинституциональные соглашения и др. Политическая значимость некоторых названных выше документов бесспорна. В то же время нечеткая правовая природа их положений является проблемной в контексте принципа верховенства права в ЕС и выработки решений по использованию силовых компонентов.
Применение силовых компонентов за пределами Евросоюза в ходе операций по установлению или поддержанию мира, оказанию гуманитарной помощи, эвакуации граждан стран ЕС и сотрудников международных миссий из опасных районов должно быть предварительное согласовано с Советом Безопасности ООН, что не равнозначно понятию их использования "с санкции Совета Безопасности ООН". Для государств – членов ЕС, являющихся одновременно членами НАТО, основой их коллективной безопасности остается НАТО. Но соответствующие военные акции таких государств в качестве членов НАТО не должны противоречить положениям ЕПБО ЕС.
Несмотря на широкомасштабный характер интересов Евросоюза, его руководство формально ограничивает географические пределы миротворческой деятельности. Наибольшее внимание при этом уделяется районам, находящимся в непосредственной близости от границ ЕС, в первую очередь Балканам и Средиземноморскому региону. Однако в последнее время в связи с массовой миграцией возросло внимание Евросоюза к государствам Африканского континента и Ближневосточному региону.
В качестве основных механизмов кризисного регулирования и постконфликтной деятельности возможности Евросоюза можно представить в виде двух частей – собственно военного потенциала организации и гражданских антикризисных структур.
К первому отнесены Силы реагирования ЕС, состоящие из разнородных вооруженных компонентов и предназначенные для проведения антикризисных, миротворческих и гуманитарных операций. Они считаются основным средством силовой защиты интересов стран Евросоюза, в том числе в удаленных от Европы регионах. В рамках модернизации европейской обороны рассматриваются предложения Франции создать единый центр управления обороной, наладить обмен материально-техническими ресурсами и начать подготовку к развертыванию общей системы спутникового наблюдения.
Гражданские антикризисные структуры представляют собой военизированные и гражданские формирования членов Евросоюза. В состав этого ресурса входят: подразделения полиции и жандармерии, группы специалистов административного управления, структуры представителей юстиции и правосудия, отряды гражданской защиты, а также органы международного контроля и наблюдателей.
СКРЫТЫЙ КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
В целом подписание Брюссельского соглашения о Постоянном структурированном сотрудничестве может придать дополнительный импульс формированию европейской оборонной идентичности. Однако на сегодняшний день подчиненная и во многом вспомогательная роль Европы в конфликтах в бывшей Югославии, Ираке, Афганистане свидетельствует, что реальные возможности европейцев действовать с опорой на военную силу все еще в существенной степени зависят от США и НАТО.
При этом европейская военная составляющая допускается американской стороной только как дополняющая альянс, а не как самостоятельная и независимая структура.
Существующий характер взаимодействия между партнерами предполагает значительную зависимость военной политики Евросоюза от НАТО. Двойственность положения, когда большинство европейских стран, являющихся одновременно членами двух организаций, планирует выделять одни и те же силы и средства в состав ОВС НАТО и Сил реагирования ЕС и одновременно обеспечивать развитие собственного оборонного потенциала, значительно ограничивает возможности Евросоюза стать полноценным в военном отношении глобальным игроком.
Характерно, что разработчики соглашения всячески подчеркивают приверженность ЕС сотрудничеству с НАТО. В этом контексте вряд ли можно ожидать появления в обозримом будущем объединенной европейской армии. Скорее всего может быть создана сетевая военная структура, включающая выделенные для этой цели части вооруженных сил государств – членов ЕС при соответствующем европейском финансировании и действующая с опорой на возможности НАТО, прежде всего на разветвленную сеть командно-штабных органов ОВС-альянса, системы связи и разведки.
С учетом сохранения высокой зависимости европейских военных инициатив от НАТО уместно напомнить вывод МИД России о том, что только коренное изменение самой природы НАТО, безнадежно увязшего в собственном прошлом, может дать шанс на перемены к лучшему в сфере обеспечения европейской безопасности. В этом контексте стремление европейцев создать собственные военные возможности не должны в конечном счете привести к формированию некой новой "кальки" Организации Североатлантического договора как инструмента "сдерживания России".
При любых вариантах дальнейшего развития Евро-Атлантического партнерства оно помимо декларируемых целей в значительной мере будет оставаться направленным против нашей страны, и для парирования этой угрозы России необходимо обеспечивать паритет военных возможностей в противостоянии с Западом.
Одновременно стимулом для развития отношений между Россией и ЕС служит выход России в мировые лидеры на политической арене, что создает основу для продвижения позитивной повестки. H
Александр Александрович Бартош – член-корреспондент Академии военных наук, эксперт Лиги военных дипломатов.
