Как непубличная дипломатия работает на международный авторитет страны
В прошлом году Россия впервые вошла в топ-30 самых влиятельных стран мира по критерию мягкой силы - способности влиять на других не деньгами и оружием, а культурой и гражданскими ценностями. Рейтинг Soft Power 30 ежегодно публикует лондонское PR-агентст- во Portland. В текущем году Россия поднялась вверх еще на одну позицию и занимает сейчас 26-ю строчку. Специалисты Portland Communications в 148-страничном докладе, опубликованном 23 июля, подробно объясняют, что они вкладывают в понятие "мягкой силы" и на какие критерии опирались при составлении рейтинга. Так, авторы доклада учитывали объективные данные, то есть общедоступную информацию о правительстве, культуре, экономике, образовании, а также данные соцопросов. При этом индекс мягкой силы на 70% складывался из объективной информации и на 30% – из опросов о культуре, о позиции страны в мире и о ее внешней политике. "После неожиданного прошлогоднего прорыва в Soft Power 30 Россия продолжает свое восхождение, заняв 26-е место. Она, безусловно, привлекла внимание международных хедлайнеров (ведущих СМИ. – Л.Г.). Президент США Дональд Трамп начал свое пребывание на высшем уровне, высоко оценив сильные лидерские качества президента Владимир Пути- на, он намерен пресечь обвинение в том, что его администрация пользовалась поддержкой Кремля во время предвыборной гонки.
С момента объявления Комитетом по разведке США вывода о вмешательстве Кремля в президентские выборы 2016 года, в адрес России все еще звучат обвинения во вмешательстве в ход выборов и в совершении хакерских атак, непосредственно поддерживаемых государством. С другой стороны, российская мягкая сила становится эффективным инструментом в урегулировании сирийского конфликта: Россия оказала сильную поддержку Асаду и помогла добиться прекращения огня. За пределами международных отношений Россия опирается на свою культуру. Всемирно известные учреждения вроде Большого театра и Эрмитажа – это отображение способности России идти в ногу с любой другой нацией", – заключают составители рейтинга.
В подиндексе дипломатии Россия заняла 10-е место, что отражает сильное влияние любого ее посольства и постоянного представительства в многосторонних международных организациях. В то же время, как отмечают аналитики агентства и что не признают российские эксперты, рейтинг России мог быть еще выше, если бы не "нарушение демократических принципов" на выборах в законодательные органы власти в 2016 году: "Авторитарный режим, такой как Россия, особенно плохо проявился в категории избирательного процесса и плюрализма". Ну, не западным аналитикам судить об этом, особенно после скандальной избирательной кампании американского президента и беспрецедентного давления на Дональда Трампа после его победы на выборах.
Portland прогнозирует в 2018 году дальнейший рост рейтинга России в связи с проведением президентских выборов и чемпионата мира по футболу. Последний аналитики связывают с проявлением традиционного русского гостеприимства. В этой категории, согласно международному опросу, Россия среди 30 стран занимает самую высокую строчку рейтинга.
В НАЧАЛЕ СЛАВНЫХ ДЕЛ
Считается, что началом реализации Российской Федерацией концепции мягкой силы в международных отношениях является указ президента РФ от 21 июня 2007 года № 796 "О создании фонда "Русский мир". Однако сам термин "мягкая сила" в первом десятилетии XXI века не применялся в нормативно-правовых актах, определяющих внешнюю политику Российской Федерации.
Довольно долгое время мягкая сила воспринималась как недостойное (манипулятивное) средство реализации собственных интересов. Вместо термина "мягкая сила" в нормативно-правовых документах использовалось частичное описание этой концепции. С другой стороны, все очевиднее становились несостоятельными поиски нормативного объединяющего идеала, способного сформировать ядро мягкого потенциала.
В Концепции внешней политики РФ, утвержденной президентом РФ 28 июня 2000 года в развитие Основных положений концепции внешней политики РФ (утвержденных распоряжением президента РФ от 23 апреля 1993 года № 284-рп), термин "мягкая сила" не использовался, хотя частично его описательная часть приводилась в различных разделах документа. Так, в "Общих положениях" основными задачами указывались "содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах". В разделе "Современный мир и внешняя политика Российской Федерации" интеллектуальные, информационные и коммуникационные возможности были отнесены к "главным составляющим национальной мощи Российской Федерации" наряду с концентрацией финансового капитала и диверсификацией экономических связей. В разделе "Права человека и международные отношения" развитие международного сотрудничества в области гуманитарного обмена было названо в числе задач России. Наконец, пятый раздел "Информационное сопровождение внешнеполитической деятельности" целиком был посвящен одному из ключевых направлений реализации концепции мягкой силы, хотя, повторюсь, этот термин не использовался.
"Важным направлением внешнеполитической деятельности Российской Федерации является доведение до широких кругов мировой общественности объективной и точной информации о ее позициях по основным международным проблемам, о внешнеполитических инициативах и действиях Российской Федерации, а также о достижениях российской культуры, науки, интеллектуального творчества. На передний план выдвигается задача формирования за рубежом позитивного восприятия России, дружественного отношения к ней. Неотъемлемым элементом соответствующей работы должны стать целенаправленные усилия по широкому разъяснению за рубежом сути внутренней политики России, происходящих в стране процессов. Актуальным становится ускоренное развитие в Российской Федерации собственных эффективных средств информационного влияния на общественное мнение за рубежом".
В разделе "Региональные приоритеты" в отношениях с государствами Центральной и Восточной Европы актуальной задачей было названо сохранение наработанных человеческих, хозяйственных и культурных связей.
Таким образом, с начала XXI века руководство страны приступило к подготовке и созданию нормативно-правовой базы и формированию на федеральном уровне органов власти и организаций, которым в будущем предстояло приступить к реализации концепции мягкой силы. В 2007–2012 годах этот процесс получил большое ускорение.
ОТ ОСУЖДЕНИЯ К ПРИЗНАНИЮ
Самым первым и самым большим событием в реализации концепции мягкой силы стал действительно указ президент РФ от 21 июня 2007 года № 796 "О создании фонда "Русский мир". Как записано в документе, фонд был создан "в целях популяризации русского языка, являющегося национальным достоянием России и важным элементом российской и мировой культуры, а также для поддержки программ изучения русского языка за рубежом".
Учредителями фонда, согласно указу президента РФ, стали Министерство иностранных дел РФ и Министерство образования и науки РФ. Однако их роль в деятельности фонда была этим ограничена. Все члены высшего органа управления фонда, его попечительского совета и члены правления фонда, который осуществляет оперативное управление фондом, назначаются президентом РФ, что свидетельствует о высоком статусе этих должностей и исключительной важности самой организации.
Имущество фонда формируется за счет средств федерального бюджета, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также иных источников, как указано в документе.
В 3-м разделе "Имущество фонда" Устава эти положения раскрыты более подробно. "Источниками образования имущества фонда являются:
1) регулярные и единовременные поступления от учредителей за счет средств федерального бюджета;
2) добровольные имущественные взносы граждан и юридических лиц;
3) пожертвования граждан и юридических лиц;
4) выручка от реализации товаров и услуг;
5) дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;
6) иные не запрещенные законом поступления".
И еще один любопытный пункт Устава 3.8, согласно которому годовой отчет о деятельности фонда, утвержденный Попечительским советом, направляется учредителям, а также президенту РФ. За 10 лет ни один годовой финансовый отчет не стал достоянием общественности.
В Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной президентом РФ Дмитрием Медведевым 15 июля 2008 года, которая "дополняет и развивает положения Концепции внешней политики Российской Федерации", утвержденной президентом РФ 28 июня 2000 года, также не используется термин "мягкая сила". Однако впервые введены новые термины "русский мир" и "публичная дипломатия".
Публичная дипломатия – один из способов влияния на мнение и поведение населения зарубежных стран, в реализации которого активно участвует гражданское общество, общественные и политические организации и объединения и рядовые граждане России. Публичная дипломатия является составной частью мягкой силы.
В "Общих положениях" концепции, как и в предыдущем аналогичном документе, в числе основных целей главных внешнеполитических усилий было определено содействие объективному восприятию России в мире, поддержка и популяризация в иностранных государствах русского языка и культуры народов России.
В разделе "Современный мир и внешняя политика РФ" было указано, что "на передний план в качестве главных факторов влияния государств на международную политику, наряду с военной мощью, выдвигаются экономические, научно-технические, экологические, демографические и информационные". Отмечалось, что "возрастает значение религиозного фактора в формировании системы современных международных отношений".
В разделе "Приоритеты Российской Федерации в решении глобальных проблем" впервые было заявлено о "Русском мире", а именно, что Россия рассматривает "многомиллионную русскую диаспору "Русский мир" в качестве партнера, в том числе в деле расширения и укрепления пространства русского языка и культуры".
Шестой пункт этого раздела полностью посвящен информационному сопровождению внешнеполитической деятельности государства и публичной дипломатии.
"Важным направлением внешнеполитической деятельности Российской Федерации является доведение до широких кругов мировой общественности полной и точной информации о ее позициях по основным международным проблемам, о внешнеполитических инициативах и действиях Российской Федерации, о процессах и планах ее внутреннего социально-экономического развития, о достижениях российской культуры и науки.
В рамках публичной дипломатии Россия будет добиваться своего объективного восприятия в мире, развивать собственные эффективные средства информационного влияния на общественное мнение за рубежом, обеспечивать усиление позиций российских средств массовой информации в мировом информационном пространстве, предоставляя им необходимую государственную поддержку, активно участвовать в международном сотрудничестве в информационной сфере, принимать необходимые меры по отражению информационных угроз ее суверенитету и безопасности".
В разделе "Региональные приоритеты" явно снижено значение для России государств Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. Если развитие взаимовыгодных двусторонних связей с Германией, Францией, Италией, Испанией, Финляндией, Грецией, Нидерландами, Норвегией и некоторыми другими государствами Западной Европы рассматривалось как важный ресурс продвижения национальных интересов России, то о других европейских странах говорилось иначе: "Россия открыта для дальнейшего расширения прагматичного, взаимоуважительного сотрудничества с государствами Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы с учетом реальной готовности к этому каждого из них".
МИНИСТЕРСТВО ОБАЯНИЯ
Для реализации идеи публичной дипломатии потребовалось создать специальный орган с правами министерства. Менее чем через два месяца после утверждения новой Концепции внешней политики президент РФ Дмитрий Медведев подписал Указ №1315 "О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества". Президент распорядился переименовать Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств в Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество). Был упразднен Российский центр международного научного и культурного сотрудничества при Министерстве иностранных дел РФ, а его функции переданы Россотрудничеству.
Этим же указом было утверждено Положение о Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. Интерес представляют некоторые его детали.
Так, Россотрудничество подведомственно МИДу, однако назначение руководителя, его четырех заместителей и оргштатная структура (в составе центрального аппарата было восемь, в настоящее время десять управлений по основным направлениям деятельности) находятся в ведении президента РФ.
Предельная штатная численность центрального аппарата была установлена в количестве 257 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), и фонд оплаты труда работников центрального аппарата (в расчете на квартал) в размере около 23 млн рублей.
Предельную штатную численность представительств Россотрудничества и предельную численность представителей Россотрудничества в составе дипломатических представительств Дмитрий Медведев установил в количестве 490 единиц. С 1 января 2009 года штат был расширен до 600 единиц. Количество работников, принимаемых на работу в государстве пребывания, установили сначала в 330 единиц, а с 1 января 2009 года увеличили до 415 единиц.
Россотрудничеству разрешили по согласованию с МИДом иметь свои представительства за рубежом, а также направлять своих представителей для работы в составе дипломатических представительств РФ. Работников, направляемых Федеральным агентством на работу в его представительства и представителями в составе дипломатических представительств, сначала было 160 человек, а с 1 января 2009 года – 185 человек. За представительствами было закреплено недвижимое имущество Российской Федерации, находящееся за рубежом.
Нельзя обойти вниманием некоторые функции и задачи Федерального агентства, которое в 2013 году журналисты назвали главным проводником концепции мягкой силы.
Во-первых, оно координирует деятельность российских и зарубежных организаций (последнее, на мой взгляд, особенно примечательно – российское агентство координирует деятельность зарубежных организаций) по подготовке гуманитарных, научных и культурных акций Российской Федерации.
Во-вторых, содействует подбору и направлению на учебу в Россию иностранных граждан, что можно сравнить с подбором будущих агентов влияния.
В-третьих, организует работу с проживающими за рубежом выпускниками советских и российских образовательных учреждений и их объединениями в интересах России.
В-четвертых, обеспечивает работу по популяризации русского языка за рубежом.
В-пятых, координирует сотрудничество между породненными городами.
Наконец, в-шестых, как любое федеральное ведомство, Россотрудничество обеспечивает в пределах своих полномочий защиту сведений, составляющих государственную тайну, и осуществляет мобилизационную подготовку своих работников. Иными словами, можно предположить, что в его составе есть секретная часть (подразделение по работе с секретными документами) и шифровальная служба.
Небезынтересная деталь: финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с международной деятельностью Россотрудничества, осуществляется за счет как бюджетных ассигнований, так и средств, получаемых от разрешенных видов деятельности, что указывает на коммерческую составляющую публичной дипломатии.
В дополнение к Россотрудничеству 2 февраля 2010 года Дмитрий Медведев подписал распоряжение № 60-рп "О создании Фонда поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова". Учредителем фонда президент назначил МИД. Как отмечено в распоряжении, "целями создания фонда являются поддержка публичной дипломатии, содействие участию российских неправительственных организаций в международном сотрудничестве и активное вовлечение институтов гражданского общества во внешнеполитический процесс".
В день инаугурация 7 мая 2012 года Владимир Путин продолжил эту работу, подписав в ряду важнейших указов, по которым страна живет уже более пяти лет, и указ № 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации". Глава государства постановил ("постановляю" – так в документе) в сфере международных гуманитарных связей расширять российское культурное присутствие за рубежом, укреплять позиции русского языка в мире, развивать сеть российских центров науки и культуры.
Указом было предписано: "В интересах повышения результативности российской внешней политики эффективнее использовать ресурс публичной дипломатии, вовлекать гражданское общество во внешнеполитический процесс, укреплять взаимодействие с Общественной палатой РФ, некоммерческой организацией "Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова", другими неправительственными организациями внешнеполитической направленности, содействовать их широкому участию в деятельности мировых экспертно-политологических диалоговых форумов, в международном гуманитарном сотрудничестве".
Правительству РФ президент поручил "разработать концепцию укрепления ресурсного и кадрового потенциала системы Министерства иностранных дел РФ, Министерства экономического развития РФ и Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству", а Министерству иностранных дел РФ – представить до декабря 2012 года проект Концепции внешней политики РФ в новой редакции.
В соответствии с указом президента РФ от 7 мая 2012 года № 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации", был разработан План деятельности Министерства иностранных дел РФ на период до 2018 года. Один из разделов плана был посвящен мягкой силе. В документах внешнеполитического ведомства этот термин применительно к России использовался впервые.
В разделе 6 "Содействие развитию российского потенциала мягкой силы, наращивание культурного и образовательного присутствия России в мире" записано, что МИД совместно с Россотрудничеством "будет вести комплексную работу, нацеленную на существенное усиление культурного и образовательного присутствия нашей страны в мире".
МИД запланировал увеличить число российских центров науки и культуры за рубежом (РЦНК) с 96 в 2014 году до 110 к 2018 году. Одновременно увеличить количество курсов и учебно-методических центров по изучению русского языка на базе РЦНК с 70 в 2014-м до 91 в 2018 году. Число слушателей ежегодных курсов и учебно-методических центров по изучению русского языка должно увеличиться с 24,7 тыс. человек в 2014-м до 38 тыс. человек к 2018 году.
Предполагалось осуществить меры с целью более активного проведения ежегодных культурных акций с участием российских деятелей культуры, искусства и творческой молодежи на базе РЦНК. Их число должно возрасти с 474 в 2014-м до 2152 в 2018 году.
Увеличить число молодых представителей зарубежных политических, общественных, научных и деловых кругов, принимающих участие в программе краткосрочных ознакомительных поездок в Россию. На 2018 год запланировано 10 850 таких поездок.
В свете обострения информационной обстановки в мире большое значение МИДом придается максимально полному и оперативному доведению до иностранной аудитории российского видения узловых сюжетов международного развития, противодействию попыткам дискредитации внешнеполитического курса страны. Осуществление этих задач связали с дальнейшим развитием взаимодействия с печатными и электронными СМИ на площадке пресс-центра МИД России, совершенствованием мультимедийной основы интернет-порталов МИД и российских представительств за рубежом, активным задействованием ресурсов социальных сетей.
ДЛЯ ВНЕШНЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Еще одним инструментом мягкой силы стало общероссийское общественно-государственная организация "Российское военно-историческое общество" (РВИО). Оно было создано по указу президента РФ Владимира Путина в декабре 2012 года "в целях консолидации сил государства и общества в изучении военно-исторического прошлого России, содействия изучению отечественной военной истории и противодействия попыткам ее искажения, обеспечения популяризации достижений военно-исторической науки, воспитания патриотизма и поднятия престижа военной службы".
Учредителями РВИО президент назначил Министерство культуры и Министерство обороны. Правительству было поручено до 31 марта 2013 года определить состав федерального имущества, передаваемого РВИО обоими министерствами; разместить РВИО в Москве, а его структурные подразделения – в центрах федеральных округов; утвердить порядок предоставления субсидий в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период Министерству культуры РФ.
Выполняя указ президента РФ от 7 мая 2012 года № 605, МИД разработал и представил Владимиру Путину новую редакцию Концепции внешней политики РФ. Она была утверждена указом президента 12 февраля 2013 года.
Особый интерес в документе представляют две статьи: 20 и 39. В них впервые на законодательном уровне признана необходимость применения концепции "мягкой силы" во внешней политики России.
Получилось так, что сначала был создан инструмент реализации концепции (Россотрудничество, фонд "Русский мир" и Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова), а уже потом – ее нормативно-правовая основа.
В документе отмечено, что "мягкая сила" становится неотъемлемой составляющей современной международной политики. Ей дано определение в том смысле, как это понимают в МИДе: "комплексный инструментарий решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии". Вместе с тем отмечена опасность "деструктивного и противоправного использования "мягкой силы" и правозащитных концепций в целях оказания политического давления на суверенные государства, вмешательства в их внутренние дела, дестабилизации там обстановки, манипулирования общественным мнением и сознанием, в том числе в рамках финансирования гуманитарных проектов и проектов, связанных с защитой прав человека, за рубежом".
В ст. 39 перечислены задачи, в том числе: "работать над созданием положительного образа России, соответствующего авторитету ее культуры, образования, науки, спорта, уровню развития гражданского общества, а также участия в программах помощи развивающимся странам, формировать инструменты воздействия на ее восприятие в мире". В числе этих задач указана и необходимость "совершенствовать систему применения мягкой силы, искать оптимальные формы деятельности на этом направлении, учитывающие как международный опыт, так и национальную специфику и опирающиеся на механизмы взаимодействия с гражданским обществом и экспертами, продолжить формирование нормативной базы в указанной сфере".
30 ноября 2016 года президент Владимир Путин указом № 640 утвердил новую редакцию Концепции внешней политики РФ. "Неотъемлемой составляющей современной международной политики становится использование для решения внешнеполитических задач инструментов "мягкой силы", прежде всего возможностей гражданского общества, информационно-коммуникационных, гуманитарных и других методов и технологий, в дополнение к традиционным дипломатическим методам".
Язык нового документа отличается лаконизмом формулировки. Констатация явления вместо прямой постановки задач, возможно, вызвана двумя причинами: либо власть находится в растерянности и поэтому не определяет задачи и механизмы реализации мягкой силы, либо содержание работы по применению мягкой силы засекречены и не подлежат вынесению на публику. Последнее предположение наиболее вероятно. На секретный характер использования мягкой силы указывает отсутствие в открытом доступе отчетов о работе Россотрудничества и Фонда поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова, а также изменение содержания ежегодных отчетов Фонда "Русский мир". Если проанализировать выложенные на официальном сайте фонда ежегодные отчеты за 2008–2016 годы, то нельзя не заметить, что их содержание меняется в сторону размытых по смыслу информационных сообщений о частных мероприятиях.
Таким образом, публичная дипломатия России в 2014–2017 годы приобрела российские специфические черты непубличности. Возможно, это объясняется тем, что в контексте усилий Запада по активному противодействию пропагандистским кампаниям российской дипломатии под лозунгом ее "сдерживания", невыгодно показывать рост ее влияние в общественно-политических сферах зарубежных стран кроме традиционной сферы культурной дипломатии. Надо признать, что используя специфические формы и методы воздействия на общественное мнение, культурная дипломатия как инструмент мягкой силы также способна работать на укрепление международного авторитета страны, свидетельствовать о росте влияния Российской Федерации в западном мире.
Основные усилия в области международного культурно-гуманитарного сотрудничества с 2010 года по-прежнему сосредоточены на поддержке и популяризации за рубежом русского языка и культуры народов России, вносящих уникальный вклад в культурно-цивилизационное многообразие современного мира и в развитие партнерства цивилизаций.
Людмила Владимировна Гундарова – политолог, магистрант факультета международных отношений Московского гуманитарного университета.
